城管服務(wù)外包引出城管權(quán)力擴(kuò)大問題分析

段彤

摘 要：從 2007年底開始，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道率先在全國實行“城管外包”，解決了城市管理長效機(jī)制薄弱、管理人員不足、執(zhí)法矛盾尖銳等問題。之后，城管服務(wù)外包蜂擁而起，鄭州、長沙、寧波、成都、大連、煙臺等城市紛紛實行了城管服務(wù)外包。城管服務(wù)外包雖然解決了城管部門存在的人員不足、經(jīng)費緊張、長效管理機(jī)制薄弱的問題，并且一定程度上緩解了暴力抗法、暴力執(zhí)法的情形。但是，城管服務(wù)外包過程中也出現(xiàn)了許多新的問題。2015年云南曲靖城管妻子開公司“執(zhí)法”一新聞更是引起廣泛關(guān)注。本文分析了由城管服務(wù)外包引出的城管權(quán)力擴(kuò)大的問題，以及如何限制城管權(quán)力外擴(kuò)。

關(guān)鍵詞：城管 服務(wù)外包 城管執(zhí)法權(quán) 擴(kuò)權(quán) 限權(quán)

“為緩解日趨嚴(yán)重的車輛違停現(xiàn)象”，云南省曲靖市馬龍縣成立了一家交通服務(wù)公司，由該公司認(rèn)定縣城內(nèi)的違停車輛，并用標(biāo)有“綜合執(zhí)法”的拖車強(qiáng)制拖車。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這家交通服務(wù)公司屬私人運營，法人代表系馬龍縣城市綜合行政執(zhí)法局（下稱城管局）一名中隊長的妻子。

14日晚，馬龍縣政府新聞辦回應(yīng)此事：關(guān)于“拖車費與執(zhí)法部門分成”的情況，通報稱，為進(jìn)一步規(guī)范城市管理，馬龍縣 2014年 6月整合公安交警、市容管理、城管大隊等多部門執(zhí)法力量，組建了城市綜合執(zhí)法局，全面負(fù)責(zé)城市綜合執(zhí)法管理。對違章停放車輛，由城市綜合執(zhí)法局進(jìn)行取證后，委托馬龍縣安順城市交通服務(wù)有限公司進(jìn)行拖移。

私人承包城管部門的部分權(quán)力，一方面違背法律規(guī)定，造成法定執(zhí)法主體不作為和行政執(zhí)法權(quán)的違法委托；同時，承包者不熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，又缺乏必要監(jiān)督，很容易出現(xiàn)違法執(zhí)法、不文明執(zhí)法行為。

一、城管改革中的“業(yè)務(wù)外包”

購買社會服務(wù)是近年來政府行政改革中提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量的一種新的方式。按照各地陸續(xù)出臺的一些規(guī)定，購買社會服務(wù)一般是購買服務(wù)類內(nèi)容，比如公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、公共文化服務(wù)等，也有購買社會事務(wù)管理與服務(wù)，比如向社會組織購買法律服務(wù)、人民調(diào)解、宣傳培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)、社區(qū)矯正和安置幫教等服務(wù)。隨著城管改革的深入，出現(xiàn)了“城管業(yè)務(wù)外包”這個購買社會服務(wù)的新舉措。

2007年，深圳市城管局以購買社會服務(wù)的方式在全市配備使用城市協(xié)管員。深圳的城管外包，一度被認(rèn)為是創(chuàng)新機(jī)制。然而，多個推行“城管外包”的城市先后出現(xiàn)城管協(xié)管員開山寨車執(zhí)法、收保護(hù)費、毆打小販等現(xiàn)象，深圳南山區(qū)城管業(yè)務(wù)外包甚至引發(fā)兇殺案、涉黑案。2011年 5月，鄭州市法制辦正式叫?！俺枪軜I(yè)務(wù)外包”，該市的“城管外包”嘗試，被市領(lǐng)導(dǎo)批為以暴制民，以違法制止違法。 2012年湖南邵陽目前約有千名“市容監(jiān)督員”代替城管“執(zhí)法”。

這些事件表明，城管服務(wù)外包暴露了非常嚴(yán)重的問題：（一）操作越界。雖然相關(guān)部門一直否認(rèn)協(xié)管員獨立執(zhí)法，稱只能勸導(dǎo)亂擺賣，不具有執(zhí)法權(quán)，但實際運作中，限制往往形同虛設(shè)由于部分物業(yè)管理公司人員良莠不齊，相關(guān)部門監(jiān)管不力，導(dǎo)致亂象種種，矛盾越發(fā)突出，暴力執(zhí)法，涉嫌權(quán)力尋租收取保護(hù)費等問題就難免時有發(fā)生。（二）監(jiān)督疏漏。協(xié)管員受執(zhí)法隊員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，獨立巡查，再由執(zhí)法公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)外包人員出現(xiàn)問題時就會追責(zé)執(zhí)法公務(wù)員。

二、城管服務(wù)外包引出城管擴(kuò)權(quán)分析

（一）城管擴(kuò)權(quán)表現(xiàn)

1.執(zhí)法身份明確

在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中處罰試點工作的通知》的通知中，明確規(guī)定“行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為本級政府的一個行政關(guān)，……執(zhí)法人員必須是公務(wù)

員?！逼涔芾眢w制幾經(jīng)變革，目前確立了“兩級政府三級管理”的管理模式，即市區(qū)兩級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，市局 （支隊）——區(qū)局 （大隊）——街道中隊三級管理。身份的確立是城管擴(kuò)權(quán)的第一步。問題不僅僅在于部門完成身份轉(zhuǎn)變，還有執(zhí)法人員身份轉(zhuǎn)變問題。在城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，工作人員大致可以分為事業(yè)編制和公務(wù)員編制兩種。

2.執(zhí)法范圍擴(kuò)展

2011年 10月實施的新《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細(xì)則》，將 29項新執(zhí)法職能劃歸城管部門，城管的行政處罰權(quán)達(dá) 232項，涵括市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、市政管理、工商行政管理、燃?xì)夤芾?、水?wù)管理、建設(shè)工程管理、人民防空、白云山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、養(yǎng)犬管理等 12個方面。而依照 1999年的舊細(xì)則，廣州城管的執(zhí)法權(quán)限只有 64項，12年間翻了近兩番。以上可見，城管權(quán)限在不斷的擴(kuò)展之中，這固然與城市發(fā)展中不斷出現(xiàn)的管理問題有關(guān)，但也體現(xiàn)了城管的擴(kuò)權(quán)之路。

（二）城管權(quán)力擴(kuò)大產(chǎn)生的問題

1.執(zhí)法過程嚴(yán)重失范

2002年中央編辦出臺《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》，相對集中處罰權(quán)的執(zhí)法模式在全國得到推廣，相應(yīng)的城市管理部門建立起來，流動商販目前就主要由這些部門管理?！缎姓幜P法》第十六條賦予城管的權(quán)力只是扣押的權(quán)力，這只限于登記保存，但很多地方的城管都在沒收財物，而且根本不向法院申請執(zhí)行。而整治違法建筑，事實上也不必通過賦予城管現(xiàn)場查封權(quán)來進(jìn)行。從行政管理角度來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定對違法、違章建筑處罰的部門是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。而在司法強(qiáng)拆過程中，查封或者強(qiáng)拆理應(yīng)由法院決定。

2.損害當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)益

在查處違法行為和作出直接影響相對人權(quán)益的行政處罰的過程中，城管往往并沒有完全遵守法定程序，執(zhí)法的隨意性比較大。例如，在執(zhí)法過程中，不主動表明身份，不出示執(zhí)法證件；不按規(guī)定向當(dāng)事人履行告知義務(wù)；不愿聽取違法當(dāng)事人的辯解和陳述，直接依據(jù)現(xiàn)有事實作出處罰，甚至在當(dāng)事人申辯后作出較重的處罰決定；扣押物品后不按照執(zhí)法程序開具暫扣物品文書或者以其它白條代替；沒有填定預(yù)定格式的行政處罰決定書，不制作行政處罰決定書就扣證扣照；不及時收集證據(jù)，甚至先處罰后取證；不告知當(dāng)事人享有申請聽證的權(quán)利；聽證會的舉行不規(guī)范等等。

3.孕育官員腐敗

“高官貪大頭，小官貪小頭”在城管系列腐敗案中體現(xiàn)得尤為突出。其中，廣州市城管委原副主任張建國因插手環(huán)衛(wèi)設(shè)備采購和保潔招標(biāo)，涉嫌收受賄賂人民幣 300多萬元。廣州市城管委成立以來，該系統(tǒng)“落馬”或受處分的 27人中，上至市城管委副主任，下至街道城管執(zhí)法隊員。級別昀高的是廣州市城管委副主任張建國，此外，區(qū)城管局局長 4人，區(qū)城管局調(diào)研員 1人，區(qū)城管局科長、主任 2人，街道執(zhí)法中隊長、教導(dǎo)員 10人，區(qū)城管局科員（主任科員）2人，其余 7人的身份、職位尚未披露。全市 12區(qū)市中，越秀、天河、海珠、荔灣、黃埔、白云、花都、番禺 8個區(qū)城管系統(tǒng)皆有犯案。據(jù)部分已公開案情統(tǒng)計，這些“落馬”人員涉及收受財物金額超過 955萬元。城管背負(fù)的罵名越來越多、輿論爭議越來越大，但卻因為能夠創(chuàng)造實實在在的政績，所以還是深受上級領(lǐng)導(dǎo)信賴，于是進(jìn)一步促使更多的職能職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限向城管部門傾斜集中。

三、關(guān)于限權(quán)措施探討

目前的程序控權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督等制度雖然仍有諸多問題，但畢竟對執(zhí)法起到一定的規(guī)范作用。相信通過不斷的完善，這些規(guī)范綜合行政執(zhí)法的制度會在以后的綜合行政執(zhí)法中發(fā)揮更加積極的作用。除此之外，參考國外的相關(guān)制度，我們還可以在哪些方面對執(zhí)法權(quán)進(jìn)行控制。是目前應(yīng)予探討的問題。

（一）控制城管裁量權(quán)

綜合行政執(zhí)法在對城市進(jìn)行管理的過程中，法律賦予了其很大的自由裁量權(quán)，從很多具體的條文中，我們看到，法定范圍內(nèi)進(jìn)行的處罰幅度是相當(dāng)廣泛的。以北京市為例，僅一個亂擺攤設(shè)點就可以有警告、罰款 500—5000元和扣押的處罰、強(qiáng)制措施，所以，如此廣泛的行政裁量若無相應(yīng)的制度進(jìn)行約束，必然會產(chǎn)生處罰顯失公正的問題。因此，控制裁量權(quán)應(yīng)該是下一步限權(quán)對象。目前控制自由裁量權(quán)的方法主要有如下方式：一是回歸市場，讓許多城市管理問題通過市場進(jìn)行解決；二是限制授權(quán)立法；三是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法中的形式主義；四是在綜合行政執(zhí)法中引進(jìn)比例原則進(jìn)行控制。這些制度無疑在綜合行政執(zhí)法法治化建設(shè)中都具有積極意義。

（二）使城管權(quán)力制約方式制度化

任何權(quán)力的制約只有制度化才能持久化，制度性的解決問題才能擺脫運動式治理。然而，在城管行政權(quán)力行使的過程中，缺乏嚴(yán)格的操作程序規(guī)定，廣泛存在自由裁量權(quán)過大問題。主要表現(xiàn)為： （1）對處罰條款的差別化執(zhí)行。對于城管而言，針對一些問題的處罰裁定可以是輕微的口頭教育和正式的警告，也可以是嚴(yán)厲的罰款和扣押物品，由于缺乏具體化的操作行為規(guī)則，城管完全憑借個人臆斷和感情因素來實施處罰行為，隨意性較大，對于在同一時間不同地點的同樣違法行為可能做出多種不同的裁定，這就大大的降低了城管執(zhí)法的權(quán)威性，給尋租者以空間。 （2）執(zhí)法手段簡單粗暴，以罰代管，存在不教育、不警告，動輒罰款或沒收當(dāng)事人物品的行為。因此，只有規(guī)范城管執(zhí)法程序，使城管執(zhí)法按照預(yù)先設(shè)置的方式、方法和步驟運行，才能從源頭上杜絕隨意執(zhí)法、以罰代管問題。

（三）注重公眾參與權(quán)力監(jiān)督

傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督渠道有很多，如體制內(nèi)的人大代表制度、政協(xié)委員制度、紀(jì)委監(jiān)察制度、司法申述與救濟(jì)制度和體制外的媒體輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等。只有體制內(nèi)和體制外的監(jiān)督機(jī)制雙管齊下，以權(quán)力制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力，建立一個制約、對話、共信的機(jī)制，才能使城管執(zhí)法人員在嚴(yán)格執(zhí)法的同時，恪守自己權(quán)力的界限，實現(xiàn)執(zhí)法者與被管理者的雙重自由。