1949—1957年間農(nóng)民進(jìn)城問題的歷史考察

周肖

摘要：建國以后，政府對農(nóng)民進(jìn)城的限制是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的重要原因之一，但農(nóng)民并非從一開始就被阻擋在城市之外，1949—1957年是影響農(nóng)民進(jìn)城歷程的關(guān)鍵時(shí)期。1949—1952年，在緩解城市就業(yè)壓力和保證城市治理的前提下，政府對城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)仍舊采取相對開放與正面的態(tài)度。1953年。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的提出，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)軌。社會(huì)主義三大改造和統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)施深刻地影響著農(nóng)民進(jìn)城的歷程，政府也在逐漸收緊著對農(nóng)民進(jìn)城的控制，農(nóng)民進(jìn)城變得不再自由。到了1958年初，政府頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，徹底限制了農(nóng)民自由進(jìn)城的步伐。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民進(jìn)城；就業(yè)政策；人口流動(dòng)；戶籍

中圖分類號：K27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）10-0098-08

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是反映城鄉(xiāng)關(guān)系并影響著國家發(fā)展的重要因素，在劉易斯模型中，人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)一直被視為是促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有益因素，能為城市工業(yè)化提供所需勞動(dòng)力.帶來生產(chǎn)率的巨大增長。然而，自20世紀(jì)50年代起。發(fā)展中國家出現(xiàn)了大規(guī)模由農(nóng)村向城市的移民浪潮，成千上萬的農(nóng)村人口流入城市，大大超過了工業(yè)和城市社會(huì)服務(wù)的吸收能力，不僅造成了城市中的嚴(yán)重失業(yè)，同時(shí)也給城市治理帶來了較大壓力。可見，人口由農(nóng)村向城市的移動(dòng)像是一把雙刃劍，對每個(gè)國家的影響不能一概而論，不同國家在不同發(fā)展時(shí)期對人口流動(dòng)所采取的政策也會(huì)有所側(cè)重。

20世紀(jì)50年代由農(nóng)村向城市的移民浪潮也同樣出現(xiàn)在了中國。建國初期，新生政權(quán)面臨著嚴(yán)重的城市失業(yè)以及農(nóng)村土地大量拋荒和大批農(nóng)民流離失所的問題。受長期戰(zhàn)爭的侵?jǐn)_和頻繁自然災(zāi)害的肆虐，及國民黨敗退臺灣時(shí)對廠礦等就業(yè)資源的破壞和掠奪，中國經(jīng)濟(jì)受到了嚴(yán)重的破壞，城市失業(yè)問題非常嚴(yán)重；與此同時(shí)，農(nóng)村存在著大量撂荒土地，大量精壯勞動(dòng)力“離村”在外，成為了無業(yè)游民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得不到保證。這樣的局面，不僅影響了國家經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，同時(shí)形成了大量不在政府控制之下的流動(dòng)人口，增加了社會(huì)管理的負(fù)擔(dān)。面對嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)形勢，新政權(quán)如何對待這些已經(jīng)從農(nóng)村出來的無業(yè)游民，以及如何應(yīng)對未來越來越多將從農(nóng)村進(jìn)城的農(nóng)民，即是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事，又是關(guān)乎社會(huì)管理的工作，對國家與社會(huì)的發(fā)展具有重大影響。

1949—1957年是中國形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期。對此后60年中國的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重要影響，具有明顯的轉(zhuǎn)折性意義。學(xué)界對這一時(shí)期的城鄉(xiāng)人口遷移問題已經(jīng)有了較為深入的探討。蘇少之認(rèn)為1949—1957年國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)推動(dòng)了城市化程度的穩(wěn)步提高，同時(shí)指出重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與社會(huì)主義改造影響了城市吸收農(nóng)村勞動(dòng)力的能力。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和商品率低下制約了城市化的發(fā)展，更重要的是限制農(nóng)民進(jìn)城的政策與法律框架在這一時(shí)期基本定型。武力認(rèn)為在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，作為農(nóng)村基本生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力還可以自由流動(dòng)，但是此后政府通過統(tǒng)購統(tǒng)銷限制了農(nóng)副產(chǎn)品的自由流動(dòng)，1953年后又通過組建生產(chǎn)合作社來限制人口的流動(dòng)。趙人坤認(rèn)為新中國成立初期農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移有發(fā)展性因素，但主要是生存流動(dòng)，出于建立計(jì)劃管理的需要。

本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合1949—1957年中國的政治與經(jīng)濟(jì)形勢，考察這一時(shí)期農(nóng)民進(jìn)城的歷史過程，梳理出新中國初期城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷史脈絡(luò)，并藉此探討1949—1957年政府決策的政治與經(jīng)濟(jì)邏輯，以及這些變化對中國社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的實(shí)際影響。

一、解放前的遷移自由與人口流動(dòng)

遷移自由權(quán)指的是，根據(jù)法律規(guī)定，公民有權(quán)根據(jù)自己的意愿，選擇自己生活和工作的地域。學(xué)界一般認(rèn)為，1251年英國《大憲章》中已經(jīng)出現(xiàn)了對遷移自由的實(shí)質(zhì)保障。1791年的法國憲法是歷史上第一部明確規(guī)定遷移自由的憲法，規(guī)定“各人都有行、止和遷徙的自由，除非按照憲法所規(guī)定的手續(xù)，不得遭受逮捕或拘留”。19世紀(jì)以后，世界各國絕大多數(shù)的憲法中都對遷移自由有直接或間接的規(guī)定?？梢?，在近代社會(huì)，遷徙自由被很多國家視為人民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

在中國，中華民國時(shí)期遷移自由已作為公民權(quán)利上升到了法律層面，1912年3月21日頒布的《中華民國臨時(shí)約法》第6條明確將“人民有居住遷徙之自由”列為人民享有的自由權(quán)之一：1923年10月10日頒布的《中華民國憲法》第9條也規(guī)定“中華民國人民有選擇住居及職業(yè)之自由”。未執(zhí)掌中國政權(quán)之前，在中共領(lǐng)導(dǎo)下的各地區(qū)公布的有關(guān)人權(quán)約法，如山東省臨時(shí)參議會(huì)1940年11月11日公布實(shí)施的《山東省人權(quán)保障條例》，及1942年2月陜甘寧邊區(qū)政府公布的《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》，都對人民的居住和遷移自由給予了法律上的承認(rèn)。

早在解放前夕，中國領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)注意到了農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的問題，他們確信，國家工業(yè)化將伴隨著一個(gè)人口城市化的進(jìn)程。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中便指出：“將來還要有幾千萬農(nóng)民進(jìn)入城市，進(jìn)入工廠。如果中國需要建設(shè)強(qiáng)大的民族工業(yè)，建設(shè)很多的近代的大城市，就要有一個(gè)變農(nóng)村人口為城市人口的長過程。”

針對因多年戰(zhàn)爭所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)交流阻礙問題，1948年4月19日華北中央局第二書記薄一波給毛澤東的《關(guān)于發(fā)展工商業(yè)的報(bào)告》中曾提到如下建議：解放區(qū)內(nèi)貿(mào)易完全自由，取消路條制，取消或改造交易所，取消農(nóng)村管制人口出村辦法，給人民以就業(yè)的自由。這份報(bào)告主要是為糾正當(dāng)時(shí)解放區(qū)內(nèi)工商業(yè)中的左傾錯(cuò)誤，毛澤東在4月29日批轉(zhuǎn)給中共中央東北、華北、西北、中原局及熱河、晉綏分局：“請各地領(lǐng)導(dǎo)同志研究這一報(bào)告，并在各地參照辦理”。1948年10月25日《人民日報(bào)》上刊登了兩份來自河北獲鹿十區(qū)及靈壽四區(qū)的群眾來信，論及“個(gè)別人逃避戰(zhàn)勤怎辦？出外找職業(yè)要不要村區(qū)批準(zhǔn)”問題。起因是這兩區(qū)曾指示各村，凡是出去找工作者，不經(jīng)村介紹，區(qū)批準(zhǔn)者，一律負(fù)擔(dān)勤務(wù)。而有一些群眾擅自前往城市，并試圖躲避勤務(wù)。村干部又怕強(qiáng)制會(huì)“犯了強(qiáng)迫命令”，只能聽任之。財(cái)政部對此進(jìn)行了回復(fù)，首先肯定支差是每一個(gè)公民的義務(wù)，督促各地應(yīng)該加強(qiáng)思想方面的教育；另一方面，又對地方區(qū)公所要求必須由村里介紹，區(qū)里批準(zhǔn)的外出工作者才得以免差的作法進(jìn)行了批評，指出“在我們解放區(qū)，人民有就業(yè)的自由，出外找工作不一定要由村公所介紹，各個(gè)機(jī)關(guān)和個(gè)人，都可對一個(gè)人作介紹。”1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，其中就明確規(guī)定“中華人民共和國人民有思想、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、信仰及示威游行的自由權(quán)”?？梢姡锩甏林泄矆?zhí)政前夕，中共中央對于人口的遷徙與就業(yè)自由不僅給予法律上的承認(rèn)，并且予以了實(shí)際上的具體保障。

二、1949—1952年城市就業(yè)的統(tǒng)一性與計(jì)劃性加強(qiáng)

新中國建立后，政府的首要任務(wù)是恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)問題，城市更是如此，毛澤東強(qiáng)調(diào)“只有把城市的生產(chǎn)恢復(fù)起來和發(fā)展起來，將消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市了，人民政權(quán)才能鞏固起來”。然而，長達(dá)12年的戰(zhàn)亂使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)凋敝，1949—1952年全國城鎮(zhèn)待業(yè)人員年末人數(shù)分別達(dá)474.2萬、437.6萬、400.6萬和376.6萬，失業(yè)人員涉及工人、店員、平民、學(xué)生、官吏、商人、知識分子等諸多群體。另一方面，鄉(xiāng)村破產(chǎn)農(nóng)民為謀求生路，涌入城市，不斷擴(kuò)大了城鎮(zhèn)的失業(yè)大軍。自近代以來，就存在著日益嚴(yán)重的“農(nóng)民離土”現(xiàn)象，即農(nóng)民離開故土，外出謀生的行為。20年代農(nóng)村人口的“離村率”為4.61%，進(jìn)入30年代全家“離村率”為4.8%，青年男女離村率為8.9%。農(nóng)民“離土”現(xiàn)象有多重原因，但主要還是由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，而農(nóng)村人口又過于飽和，因此農(nóng)民有了向上流動(dòng)的需求。然而，建國初期城市經(jīng)濟(jì)對就業(yè)人口的吸納力不強(qiáng)，大量農(nóng)民的涌入加劇了城市的就業(yè)壓力。這使得政府針對城市失業(yè)問題制定的就業(yè)政策直接與農(nóng)民向城市的流動(dòng)聯(lián)系起來。

在1949—1957年期間，政府制定的就業(yè)政策始終處于不斷調(diào)整變化中，但基本思路是加強(qiáng)就業(yè)的統(tǒng)一性和計(jì)劃性。1950年3月到1952年7月全國勞動(dòng)就業(yè)會(huì)議召開前，政府采取的是統(tǒng)一介紹就業(yè)與自行就業(yè)結(jié)合的方針，這一時(shí)期的政策與方法重點(diǎn)突出了各地勞動(dòng)介紹所“統(tǒng)一介紹”的作用，1950年6月17日，政務(wù)院在《政務(wù)院關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》中規(guī)定：“各國營、私營企業(yè)在恢復(fù)生產(chǎn)、擴(kuò)大經(jīng)營范圍及創(chuàng)立新工廠企業(yè)時(shí)，應(yīng)盡先錄用本企業(yè)原來解雇的工人和職員；在招雇新工人和職員時(shí)，原則上應(yīng)由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)局設(shè)立之勞動(dòng)介紹所統(tǒng)一介紹。”最早采取有組織的統(tǒng)一招聘職工辦法的是東北地區(qū)，由于東北解放最早，工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)恢復(fù)和發(fā)展得很快，缺乏各類勞動(dòng)力，所以1950年3月東北人民政府成立了“東北招聘工人委員會(huì)”，開始大量統(tǒng)一招工。到1951年3月止，東北地區(qū)經(jīng)勞動(dòng)部門協(xié)調(diào)招聘的24萬工人中，除了失業(yè)的技術(shù)人員和技術(shù)工人外，還動(dòng)員了不少東北農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力進(jìn)入工業(yè)生產(chǎn)，才滿足了各種工業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)的要求。但東北屬于比較特殊的情況，全國大部分新解放地區(qū)此時(shí)仍面臨著原本就極其龐大的城市失業(yè)人群，各類企業(yè)尚未完全恢復(fù)開工，吸納能力有限，所以在統(tǒng)一調(diào)配之外，政府也鼓勵(lì)失業(yè)人員自謀職業(yè)，生產(chǎn)自救。另一方面，政府還號召由于種種原因流入城市的城鎮(zhèn)失業(yè)者返回原籍參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在1950年秋新區(qū)土地改革開始后，政府動(dòng)員組織了約16.5萬原籍農(nóng)村的失業(yè)人員回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

雖然面臨著巨大的城市失業(yè)問題，但這一階段政府并沒有出臺任何法規(guī)政策明確禁止農(nóng)民流入城市。當(dāng)時(shí)的戶口工作主要服務(wù)于肅反及統(tǒng)計(jì)人口的需要，頒布了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法》及《城市戶口管理暫行辦法》等辦法，正如1950年第一次全國治安行政工作會(huì)議所決定的：戶口工作的任務(wù)是保證居民遷徙之自由，安心從事生產(chǎn)建設(shè)。國家遵循個(gè)人自愿原則，沒有限制公民的遷徙活動(dòng)。

得益于城鎮(zhèn)與工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，1949年至1952年全國市鎮(zhèn)人口從5765萬增加到了7163萬，市鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎貜?0.6%上升到12.5%。除去因建國后調(diào)整建制產(chǎn)生的新城鎮(zhèn)人口以及城市中的自然增長人口外，城鎮(zhèn)的新增人口主要是由國家支持的計(jì)劃招工流入與農(nóng)民自行流入兩類。國家支持的計(jì)劃招工主要流向了城市中的全民所有制企業(yè)，成為有保障有編制的職工，而農(nóng)民進(jìn)城以后的去向則要復(fù)雜得多。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)與否主要取決于自身意愿。不同于城市的顯性失業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力的過剩主要是通過人均耕地的逐步減少而隱形地表現(xiàn)出來。大部分地區(qū)的農(nóng)民此時(shí)已經(jīng)通過土地改革獲得了土地，因此也就不存在由于失去土地和其他生產(chǎn)資料的農(nóng)民失業(yè)現(xiàn)象了。但由于城鄉(xiāng)收入差距大，農(nóng)村勞動(dòng)力總量長時(shí)期過剩等原因，仍有大量農(nóng)民離開農(nóng)村，涌向城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年8月10日到23日期間，北京市南苑區(qū)就有外來找工作的農(nóng)民800多人。他們多來自鄰近北京的通縣、武清和安次等地，有的人因?yàn)椴辉阜N地，把已分得的土地交回農(nóng)民協(xié)會(huì)，一心進(jìn)城找工作。在重慶、山西、蘇南、西安、秦皇島等地也都出現(xiàn)了類似情況。由于農(nóng)民有能吃苦，工資福利要求低，而且身強(qiáng)力壯，辭退容易等特點(diǎn)，深受用人單位，尤其是需要體力勞動(dòng)的單位喜愛，其中建筑行業(yè)是農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的重要領(lǐng)域。此外，城市個(gè)體工商業(yè)也容納了不少人員就業(yè)，1949年全國城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者有724萬人，1952年增加到了883萬人，新增部分的個(gè)體工商業(yè)者除了原有城市失業(yè)人員外，還有一部分就是進(jìn)城謀生的農(nóng)民。

在1949—1952年間，國家面對城市嚴(yán)峻的失業(yè)問題，采取了以政府安置為主，個(gè)人自行就業(yè)的就業(yè)政策。由于存在著城鄉(xiāng)收入差異等原因，農(nóng)民源源不斷地進(jìn)城，一部分農(nóng)民是以國家計(jì)劃招工的方式進(jìn)城工作，而更多的農(nóng)民是自發(fā)進(jìn)城，通過當(dāng)臨時(shí)工或是小商小販的方式在城內(nèi)謀得生計(jì)，得以留在城市。

三、1953年政府對農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城的限制

通過三年的恢復(fù)時(shí)期，國民經(jīng)濟(jì)重新走上了正軌，恢復(fù)到歷史最好水平。前文提到，建國之初的戶口管理主要是出于肅反和治安等政權(quán)鞏固的考慮，控制人口流動(dòng)的職能未被提上日程，因此農(nóng)村人口實(shí)際上處于自發(fā)流遷的狀態(tài)。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，農(nóng)民收入水平及其增長幅度要低于城鎮(zhèn)居民；同時(shí)農(nóng)村存在著許多隱性失業(yè)的勞動(dòng)力，致使農(nóng)民不斷地涌入城市。

1952年8月，周恩來主持的全國勞動(dòng)就業(yè)會(huì)議通過了《關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問題的決定》，決定從1952年9月開始由勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力，主要內(nèi)容有：第一，國營和私營工商企業(yè)需要從社會(huì)招收職工，均由勞動(dòng)部門的調(diào)配機(jī)關(guān)統(tǒng)一介紹，未經(jīng)勞動(dòng)部門同意，不得登報(bào)、貼廣告自由招工。第二，新建擴(kuò)建的工礦企業(yè)，需要增加勞動(dòng)力，應(yīng)提出年度、季度、月度增加勞動(dòng)力計(jì)劃，報(bào)告勞動(dòng)力調(diào)配機(jī)關(guān)。第三，常年性的生產(chǎn)工作，企業(yè)不得雇用臨時(shí)工，已使用的，都要轉(zhuǎn)為正式工或預(yù)備工。此時(shí)政府也看到了當(dāng)時(shí)農(nóng)村耕地不足及大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自發(fā)向城市流動(dòng)的問題，該《決定》將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力與城市失業(yè)半失業(yè)人員相區(qū)別，因?yàn)榍罢摺坝酗埑杂械胤N”，也承認(rèn)這是“大量潛在的勞動(dòng)力”，但應(yīng)在農(nóng)村為其尋找出路，包括墾荒、發(fā)展農(nóng)村副業(yè)等；另一方面，明確指出城市與工業(yè)的發(fā)展將要從農(nóng)村吸收整批的勞動(dòng)力，但“這一工作必須是有計(jì)劃有步驟的進(jìn)行，而且在短時(shí)期內(nèi)不可能大量吸收。故必須大力說服農(nóng)民，以克服農(nóng)民盲目地向城市流動(dòng)的情緒?！?

1953年4月17日，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，要求今后縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府對于要求進(jìn)城找工作的農(nóng)民，除有工礦企業(yè)或建筑公司正式文件證明其為預(yù)約工或合同工者外，均不得開給介紹證件；對于現(xiàn)已進(jìn)城的農(nóng)民。應(yīng)動(dòng)員其迅速返鄉(xiāng)，并由當(dāng)?shù)乜h、區(qū)、鄉(xiāng)政府提供相關(guān)幫助；各城市建筑工程單位，未經(jīng)勞動(dòng)部門許可或介紹者，不得擅自到鄉(xiāng)村招收工人，更不得張貼布告，亂招工人。與此同時(shí)，《人民日報(bào)》連續(xù)多日印發(fā)了對農(nóng)民進(jìn)城問題的相關(guān)評論，沿用至今的“盲流”一詞便是當(dāng)時(shí)提出來的。

可以看出，政府對農(nóng)民進(jìn)城的態(tài)度在悄然發(fā)生改變，事實(shí)上，此時(shí)發(fā)生的改變不僅于此。根據(jù)中國共產(chǎn)黨原來的設(shè)想，此后的任務(wù)是在新民主主義制度下，發(fā)揮各種經(jīng)濟(jì)成分的積極作用，開展經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，為將來進(jìn)一步向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變準(zhǔn)備一切必要的物質(zhì)文化條件。然而，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路在1953年發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)軌。全國財(cái)經(jīng)工作的統(tǒng)一，土地改革的基本完成，國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的結(jié)束，都為有計(jì)劃地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造了條件，中共中央在1953年先后制定了過渡時(shí)期總路線及新中國第一個(gè)五年計(jì)劃。并明確了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。據(jù)薄一波回憶，黨中央從1952年底開始醞釀總路線，一直到1953年12月才正式形成完整的表述，用了一年多的時(shí)間，足見決策的慎重。即將擺在政府面前的難題不僅是農(nóng)民大量涌入城市所帶來的就業(yè)壓力.也是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè).開展大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)的任務(wù)。因此，政府對農(nóng)民進(jìn)城的態(tài)度與舉措也應(yīng)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路轉(zhuǎn)軌的情境下來考察。

梁漱溟曾在1953年9月11日政協(xié)常委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議上談及這個(gè)問題。當(dāng)時(shí)社會(huì)上對工人和農(nóng)民生活的描述有“九天九地”一說。梁漱溟認(rèn)為“這幾年城里的工人生活提高很快，而鄉(xiāng)村的農(nóng)民生活卻依然很苦，所以各地鄉(xiāng)下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又趕他們回去，形成矛盾?！币虼怂麖?qiáng)調(diào)在工業(yè)化建設(shè)的過程中，也要注重保障好中國人民的大多數(shù)，也即農(nóng)民的利益。但這番話成為他被嚴(yán)厲批評的導(dǎo)火線。毛澤東在第二天的中央人民政府委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議上說：“有人不同意我們的總路線，認(rèn)為農(nóng)民生活太苦，要求照顧農(nóng)民。這大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然須知有大仁政小仁政者，照顧農(nóng)民是小仁政，發(fā)展重工業(yè)、打美帝是大仁政”，并強(qiáng)調(diào)“我們今天的政權(quán)基礎(chǔ)是工農(nóng)聯(lián)盟，工人農(nóng)民在根本利益上是一致的.這一基礎(chǔ)是不容分裂”。對梁漱溟的批判在這場會(huì)議后不斷升級，甚至在1955年報(bào)刊上又出現(xiàn)了公開批判所謂的“梁漱溟反動(dòng)思想”。事后梁漱溟檢討了自己，承認(rèn)自己階級立場不對及對中共理論認(rèn)識方面存在著偏頗，但認(rèn)為自己至始至終都是擁護(hù)國家過渡時(shí)期總路線的，他始終不解的是，“毛澤東主席當(dāng)時(shí)何以如此嚴(yán)厲地批判我？我至今覺得還是一個(gè)謎”。

為何梁漱溟針對農(nóng)民問題的一番講話會(huì)引起這么大的風(fēng)波，這需要結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景來分析。實(shí)行工業(yè)化建設(shè)需要大量的資金和資源，重工業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施使得有限的資金與資源都集中于工業(yè).尤其是重工業(yè)上，農(nóng)業(yè)能分到的極其有限；另一方面，城市和工業(yè)對商品糧食和工業(yè)原料的需求會(huì)日益增多，要求農(nóng)業(yè)為其提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障，而工業(yè)發(fā)展也需要有農(nóng)村這個(gè)廣闊的銷售市場。因此，當(dāng)時(shí)處理好農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問題便成為了保障工業(yè)化建設(shè)的關(guān)鍵。為實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化而制定的一個(gè)重要措施，就是從1953年秋起，從糧食領(lǐng)域率先開始，而后逐漸擴(kuò)展到棉花、油料以及其他農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷，主要內(nèi)容是在農(nóng)村對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行計(jì)劃收購，在城市實(shí)行計(jì)劃供給，同時(shí)由國家嚴(yán)格控制管理農(nóng)產(chǎn)品市場。

實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的導(dǎo)火線是1952年7月至1953年6月期間，國家糧食收支出現(xiàn)的嚴(yán)重赤字?，F(xiàn)在看來，當(dāng)時(shí)的糧食收購危機(jī)主要應(yīng)歸因于落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力同迅速發(fā)展的工業(yè)化發(fā)展需要之間存在著矛盾，但是當(dāng)時(shí)政府對缺糧形勢的判斷卻并不是這樣。當(dāng)時(shí)的中共中央并未擺脫斯大林的理論影響和蘇聯(lián)所走過的路，認(rèn)為糧食短缺是社會(huì)主義因素與資本主義因素之間的矛盾的反映?！吨泄仓醒腙P(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》中明確指出：“現(xiàn)在在供銷方面所表現(xiàn)的緊張性，其本質(zhì)是反映了國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和自由市場之間的矛盾，反映了工人階級領(lǐng)導(dǎo)與農(nóng)民自發(fā)勢力和資產(chǎn)階級反限制的市場之間的矛盾，歸根到底，是反映了社會(huì)主義因素與資本主義因素之間的矛盾?！?/p>

根據(jù)1953年10月全國糧食會(huì)議作出的計(jì)劃，從1953年7月1日到1954年6月30日的糧食年度內(nèi)，連同農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)，國家共收入糧食709億斤。而據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料，這一年度全國實(shí)際糧食收入達(dá)到784.5億斤，超過計(jì)劃75.5億斤，比上年度多收177.9億斤，增長了29.3%。扭轉(zhuǎn)了以往糧食市場上國營商業(yè)購少銷多的情況。但另一方面，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策也一定程度上造成了城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系的緊張。核定上億農(nóng)戶的糧食余缺是巨大繁瑣的工作，在缺乏具體辦法和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，極易出現(xiàn)對某些農(nóng)戶購了過頭糧或者供糧不足，而另一些農(nóng)戶留糧較多的情況，引起了激烈矛盾。

在以工業(yè)化建設(shè)為中心的治國方針下，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策實(shí)際上成為了從農(nóng)村動(dòng)員建設(shè)資金的重要來源。正如陳云所言，糧食不充足是我國較長時(shí)期內(nèi)的基本狀況，如果不實(shí)行征購措施，“只有把外匯都用于進(jìn)口糧食。那么辦，就沒有錢買機(jī)器設(shè)備，我們就不要建設(shè)了，工業(yè)也不要搞了。”因此，政府呼吁全國人民，尤其是農(nóng)民要認(rèn)識國家社會(huì)主義工業(yè)化的極端重要性，應(yīng)當(dāng)服從這個(gè)最高的利益。

四、戶籍管理制度下的城鄉(xiāng)分離

1953年，中國發(fā)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的重大轉(zhuǎn)軌，開始了以發(fā)展重工業(yè)為中心的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)與三大改造運(yùn)動(dòng)，與之相伴隨的是全社會(huì)計(jì)劃性的加強(qiáng)，戶籍管理和人口流動(dòng)開始被納入到國家的計(jì)劃當(dāng)中來。大規(guī)模有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要掌握準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)，在統(tǒng)購統(tǒng)銷政策中，對城鎮(zhèn)居民實(shí)行糧油棉布等生活必需品的計(jì)劃供應(yīng)，需要核準(zhǔn)供應(yīng)對象、控制供應(yīng)的規(guī)模與范圍，這將糧食供應(yīng)與戶口第一次聯(lián)系到了一起。1953年11月19日出臺的《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》規(guī)定，“在城市，對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)等的人員，可通過其組織，進(jìn)行供應(yīng)；對于一般市民，可發(fā)給購糧證，憑證購買或暫憑戶口簿購買?！?

一開始，計(jì)劃供應(yīng)糧食的范圍包括縣以上城市、農(nóng)村集鎮(zhèn)、缺糧的經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)區(qū)人口、一般地區(qū)缺糧戶、災(zāi)區(qū)的災(zāi)民，吃商品糧的人口近2億，超過全國總?cè)丝诘?/3，極大加重了農(nóng)民的征購任務(wù)和負(fù)擔(dān)；雖然對城市供應(yīng)的糧食是定量的，但對于農(nóng)民而言，尤其是當(dāng)政府加大在農(nóng)村征購糧油的力度時(shí)，這種有保障的糧食供應(yīng)是他們求之不得的特權(quán)。加上原本就存在的城鎮(zhèn)生活水平差距，會(huì)驅(qū)使更多農(nóng)民拋荒土地，向城市涌去。農(nóng)民不安心生產(chǎn)，拋荒土地，受影響最大的就是國家經(jīng)濟(jì)。這使得政府必須采取更多措施將農(nóng)民穩(wěn)定在農(nóng)村，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)施，滿足城市在經(jīng)濟(jì)上日益擴(kuò)大的工業(yè)原料及商品糧需求。

政府的措施之一是實(shí)行定產(chǎn)、定購、定銷的辦法。1955年國家發(fā)布的《市（鎮(zhèn)）糧食定量供應(yīng)暫行辦法》與《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》，規(guī)定城市人口吃供應(yīng)糧，農(nóng)村人口吃自產(chǎn)糧，開啟了城市戶口人員的計(jì)劃（票證）供應(yīng)制度，戶口與糧食之間的聯(lián)系日趨緊密。農(nóng)民進(jìn)城若無單位接收，糧食供給將成為問題，這一做法從根本上控制了農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城的物質(zhì)供應(yīng)來源。

政府的措施之二是延續(xù)以往的做法，實(shí)施統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力的就業(yè)政策，嚴(yán)格控制農(nóng)民的盲目遷移以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。并在此基礎(chǔ)上，逐步形成了“先城市后農(nóng)村”的城市招工原則。在1955年4月12日中共中央對《關(guān)于第二次全國省、市計(jì)劃會(huì)議總結(jié)報(bào)告》的批示中，除了強(qiáng)調(diào)各部門的勞動(dòng)調(diào)配必須納入計(jì)劃，增加人員必須通過勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配以外，更是要求“凡是需要人員的單位首先從原行業(yè)（公的私的）中抽調(diào)，從有多余勞動(dòng)力的城市中抽調(diào)”。其后，政府又分別在1956年8月28日與1957年12月13日通過了《關(guān)于解決城市失業(yè)問題的意見》與《關(guān)于各單位從農(nóng)村招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》，強(qiáng)化了“先城市后農(nóng)村”的原則。

更為重要的是.社會(huì)主義三大改造的開展也深深地影響著農(nóng)民進(jìn)城的步伐。在農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)集體化，將分散的農(nóng)戶組成合作社進(jìn)行勞動(dòng)積累，在資金和技術(shù)投入不足的情況下，保持了糧食等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長，更有利于改變過去“一家一戶”式地向全國一億多戶自耕農(nóng)家庭征收糧食的困難局面，滿足了國家對重要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)施：另一方面，合作社將農(nóng)村勞動(dòng)力統(tǒng)一組織起來，尤其是在農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)入高潮后，農(nóng)民自行支配勞動(dòng)力的權(quán)利變得有限。與此同時(shí)，對手工業(yè)與資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，及政府對自由市場的收緊，都降低了農(nóng)民進(jìn)城后以小商小販或小手工業(yè)者作為謀生職業(yè)的可能性。

盡管農(nóng)民進(jìn)城的客觀條件開始變得不利，但是城鎮(zhèn)人口仍處于快速增長的勢頭。表1顯示了1949—1958年中國城鎮(zhèn)流動(dòng)人口情況，在對勞動(dòng)力實(shí)行更為嚴(yán)格管理政策的1953—1958年內(nèi)，城市的流入人口反而要比1949—1952年更多。到了1957年，城鎮(zhèn)社會(huì)勞動(dòng)者總?cè)藬?shù)達(dá)到3205萬人，比1949年凈增1672萬人，其中職工人數(shù)由809萬人增加到了3101萬人，凈增2292萬人。

造成這一時(shí)期城鎮(zhèn)流入人口大量增加的根本原因是，農(nóng)村對農(nóng)民的推力與城市對農(nóng)民的拉力相互作用。集體化后的農(nóng)民沒有了生產(chǎn)和收獲的支配權(quán)，加之國家征購的力度加大，農(nóng)民勞動(dòng)更加辛苦而收益反而比過去更少，有的甚至連口糧都不夠。1956年農(nóng)戶減少收入比例約占總農(nóng)戶的1/3或1/4。而由于城市工業(yè)化建設(shè)發(fā)展迅速與第一個(gè)“五年計(jì)劃”的實(shí)施，城市能吸納的勞動(dòng)力數(shù)量顯著增多。如表2所示，從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量增加明顯，其中，第二產(chǎn)業(yè)人數(shù)從1952年的1531萬人增加到了1957年的2142萬人。第三產(chǎn)業(yè)人數(shù)從1952年的1881萬人增加到1957年的2320萬人。而第二、第三產(chǎn)業(yè)基本集聚在城市，除了對原城鎮(zhèn)失業(yè)人員和自然增長的勞動(dòng)力的吸收外，農(nóng)民通過政府正規(guī)招工以及直系親屬間的“三投靠”方式，在城市登記落戶，成為了城市人口留了下來。這也成為了這一期間中國城市化水平提高的主要來源?？梢?，政府在這個(gè)階段對人口流動(dòng)的限制更多地是強(qiáng)調(diào)對城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的統(tǒng)一配置，按計(jì)劃安排城鄉(xiāng)勞動(dòng)力比例，從農(nóng)村吸納新勞動(dòng)力。

除了政府計(jì)劃招工，當(dāng)時(shí)很多的城市企事業(yè)單位并沒有嚴(yán)格遵守由勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力的規(guī)定，時(shí)常自行招聘，只要雇傭雙方接洽好，便不需要證明書和介紹信便可入職，因此農(nóng)民仍有可能依靠自己在城市中謀得生計(jì)。上文曾提到，建筑行業(yè)是農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的重要領(lǐng)域，很多建筑工程單位不經(jīng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門介紹，直接到農(nóng)村招攬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。據(jù)1954年9月底統(tǒng)計(jì)，全國國營建筑企業(yè)約有128萬人，固定工人占41.8%，臨時(shí)工人占58.2%；而私營建筑企業(yè)約有3.14萬人，固定工人占22%，臨時(shí)工人占78%，其中有1300家全部雇傭臨時(shí)工人。@廉價(jià)又充足的農(nóng)村勞動(dòng)力滿足了建筑業(yè)用人不穩(wěn)定的特殊需求，建筑單位尤其是私營的建筑單位不向勞動(dòng)部門申請調(diào)配勞動(dòng)力，或通過私人關(guān)系招攬，或張貼布告公開招收，以提高工資標(biāo)準(zhǔn)、答應(yīng)供給路費(fèi)等條件吸引農(nóng)民。除了城市企事業(yè)單位以及建筑工程單位私自向農(nóng)村招工以外，縣區(qū)政府隨意給農(nóng)民開介紹信，也是造成大批農(nóng)民得以流向城市的重要因素。有的地方政府甚至對農(nóng)民外出謀生持鼓勵(lì)態(tài)度，在并沒有與城市工礦企業(yè)管理部門取得聯(lián)絡(luò)，了解用人需求的情況下，私自發(fā)放介紹信和戶口轉(zhuǎn)移證，以至于農(nóng)民進(jìn)城后找不到職業(yè)，沒有住所，而增加了城市管理工作的困難。

城市人口的膨脹給城市的各項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃和生活秩序帶來了許多困難，各大城市相繼出現(xiàn)了糧食、就業(yè)、就學(xué)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足的問題。特別是到了1956年，受到毛澤東寫的《中國農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》序言的精神鼓舞，各部門各地區(qū)為了超額完成第一個(gè)五年計(jì)劃的任務(wù)，盲目加大了建設(shè)和生產(chǎn)的計(jì)劃。國家計(jì)委和勞動(dòng)部為適應(yīng)這種形勢，不僅下放了在計(jì)劃外增加人員的批準(zhǔn)權(quán)限，同時(shí)放寬了招工政策。不少企事業(yè)單位因此不按計(jì)劃隨意增人，使得職工人數(shù)增長失去了控制。這一年從社會(huì)上招工217萬人，超過原計(jì)劃的1倍多。

經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)的“冒進(jìn)”，超計(jì)劃地大量招工。城鎮(zhèn)人口壓力驟然加大；同時(shí)，由于農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外流，也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的開展.對于整個(gè)社會(huì)主義建設(shè)不利。因此，政府在1956至1957年先后發(fā)布了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》、《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》、《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》、《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》等文件，在這個(gè)階段中，除了延續(xù)與強(qiáng)化糧油供應(yīng)、勞動(dòng)用工等行政手段外，尤其是加強(qiáng)了戶口在限制農(nóng)民向城市流動(dòng)方面的作用。從1956年2月起，國務(wù)院指示把全國戶口登記管理工作及人口資源的統(tǒng)計(jì)匯總業(yè)務(wù)統(tǒng)一交公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。而在控制城市人口中，公安機(jī)關(guān)對戶口遷移的控制是與單位體制配合進(jìn)行的。如天津市規(guī)定，“為了有效地做好限制工作，派出所要依靠各單位的人事部門進(jìn)行勸阻，凡有符合登記常住戶口條件者，須先經(jīng)本人單位審查同意，并在遷移證上注明蓋章之后，派出所再進(jìn)行登記。而已謀取正式職業(yè)的，應(yīng)由其所在單位審查批準(zhǔn)，并出具證明，經(jīng)市級或區(qū)級勞動(dòng)部門審查同意，憑遷徙證登記常住戶口?！边@意味著已經(jīng)形成了事先審批、憑證落戶的戶口遷移管理制度。

在1958年1月9日.政府通過了醞釀已久的《中華人民共和國戶口登記條例》，《條例》規(guī)定，“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄用證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)”。該條例第一次從法律上正式限制農(nóng)民進(jìn)城，除了納入國家計(jì)劃的人口遷移外，自發(fā)的流動(dòng)人口事實(shí)上失去了成為新的城市居民的機(jī)會(huì)。自此，戶籍制度成為了保障工業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行的關(guān)鍵措施，既能讓城市勞動(dòng)力不盲目增加，也能使農(nóng)村勞動(dòng)力不盲目外流，城鄉(xiāng)分離的局面由此形成。

五、余論

20世紀(jì)50年代在發(fā)展中國家掀起的這股農(nóng)民向城市移民的浪潮，讓很多發(fā)展中國家的政府都面臨著棘手的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理問題，這樣的情況也同樣發(fā)生在了中國，不同的是中國還多了一些自己的特殊國情。

1953年是新中國農(nóng)民進(jìn)城歷程的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這一時(shí)期確立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略無疑對農(nóng)民進(jìn)城，以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成產(chǎn)生了重要影響。在1953年以前，雖然面臨著城市嚴(yán)峻的失業(yè)壓力，但政府對城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)仍是采取相對開放與正面的態(tài)度.延續(xù)了解放前人口的遷徙與就業(yè)自由。1953年，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的提出，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)軌?；A(chǔ)差、底子薄的中國要迅速實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化，農(nóng)業(yè)無疑是關(guān)鍵，政府實(shí)行社會(huì)主義三大改造與統(tǒng)購統(tǒng)銷等政策，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)按照國家統(tǒng)一的規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行。與此同時(shí)，戶籍管理和人口流動(dòng)也開始被納入到國家的計(jì)劃當(dāng)中來，戶籍逐漸與糧食、就業(yè)等權(quán)益聯(lián)系起來。這一系列政策雖對農(nóng)民進(jìn)城產(chǎn)生了一些不利的影響，但并未改變農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的整體趨勢，城市人口的膨脹給國家各項(xiàng)計(jì)劃的開展帶來了許多困難，這使政府最終將戶籍管理作為徹底控制人口流動(dòng)的手段。隨著《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，農(nóng)民便被束縛于既有土地和社區(qū)不得自由流動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移自此以后只能通過國家計(jì)劃招工的方式進(jìn)入城市。

（責(zé)任編輯 張衛(wèi)東）