周長軍

國庫與財政支出統(tǒng)計差異問題探究

周長軍

新修訂的《預(yù)算法》要求，將政府性全部收入和支出納入政府預(yù)算管理，對政府性收入業(yè)務(wù)實行“一本賬”管理。隨著新《預(yù)算法》的實施，國庫核算的政府性收入內(nèi)容、范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大。但長期以來，由于各種原因，導(dǎo)致國庫支出與財政支出統(tǒng)計報表數(shù)據(jù)差異較大。本文通過對國庫支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)與財政支出統(tǒng)計存在的差異及其成因的調(diào)查、分析與研究，從預(yù)算收支管理制度、財政與貨幣政策決策以及財政與國庫會計業(yè)務(wù)實務(wù)等方面，全面分析數(shù)據(jù)差異形成的原因與影響，提出規(guī)范國庫與財政部門支出核算與管理，發(fā)揮國庫支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)作用的政策建議。

國庫 財政 支出統(tǒng)計 差異

國庫支出統(tǒng)計問題不僅涉及到國庫與財政預(yù)算收支工作管理實務(wù)方面，它還涉及財政與國庫管理體制、預(yù)算收支管理制度以及財政與貨幣政策的制定及執(zhí)行等方面。人民銀行作為國家重要的宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門，財政支出的流向和流量、結(jié)構(gòu)與規(guī)模等是人民銀行制定貨幣政策重要的參考因素。國庫支出統(tǒng)計與財政支出統(tǒng)計的差異對人民銀行研究、制定貨幣政策產(chǎn)生一定影響，也對國庫支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公信力產(chǎn)生了較大的影響。因此，加強(qiáng)國庫與財政支出統(tǒng)計問題研究，探究、解決兩部門支出統(tǒng)計差異，對促進(jìn)財政與貨幣政策協(xié)調(diào)，規(guī)范財政國庫資金管理具有重要意義。

一、文獻(xiàn)綜述

國庫支出統(tǒng)計是人民銀行國庫依據(jù)財政部門簽發(fā)的預(yù)算支出憑證，按照政府收支分類科目進(jìn)行會計核算的成果反映，反映一定時期、一定時點上政府預(yù)算資金的流向、流量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模，是一定時期政府財政政策執(zhí)行結(jié)果的具體反映。政府預(yù)算支出信息因其政策性強(qiáng)、信息量大，歷來是政府部門實施宏觀經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)。同時，央行國庫部門對政府預(yù)算支出以簿記形式進(jìn)行序時、逐筆、連續(xù)、系統(tǒng)、完整的記錄和反映，也是按照法律規(guī)定對政府預(yù)算資金進(jìn)行監(jiān)督的重要手段和措施。

以現(xiàn)有文獻(xiàn)資料來看，關(guān)注國庫支出統(tǒng)計問題的研究人員主要集中在人民銀行系統(tǒng)國庫工作人員中，研究內(nèi)容也主要集中在研究分析國庫支出統(tǒng)計報表與財政支出統(tǒng)計報表差異及其成因方面。王畢平（2011）從國庫與財政部門預(yù)算收支管理實務(wù)方面，著重對會計計量基礎(chǔ)、科目使用、機(jī)構(gòu)與賬戶設(shè)置差異等方面對國庫與財政支出統(tǒng)計差異問題進(jìn)行了分析研究，并從會計計量基礎(chǔ)、

支出科目使用、機(jī)構(gòu)與賬戶設(shè)置等角度分析了原因；胡立平（2008）則以邵陽個案為例，對政府收支分類改革后國庫與財政支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)差異不斷擴(kuò)大情況，從財政與國庫對預(yù)算支出業(yè)務(wù)的核算流程方面進(jìn)行了分析研究。對由于預(yù)算收支管理體制、財政與國庫管理體制等宏觀制度層面造成國庫與財政支出統(tǒng)計差異的分析研究較少。

二、國庫與財政支出統(tǒng)計差異概述

國庫支出統(tǒng)計以政府各類預(yù)算支出業(yè)務(wù)為主要統(tǒng)計對象，按照政府預(yù)算收支科目分類要求，分別以功能分類和經(jīng)濟(jì)分類反映一定時期（時點）政府預(yù)算支出的流向、流量和規(guī)模、結(jié)構(gòu)。雖然國庫會計與總預(yù)算會計的核算對象均為政府預(yù)算資金，國庫支出統(tǒng)計與財政支出統(tǒng)計具有同質(zhì)性，但由于央行國庫與財政部門處于政府預(yù)算資金管理的不同環(huán)節(jié)，預(yù)算資金管理與操作等方面的不同，國庫與財政支出統(tǒng)計數(shù)字存在較大差異。為全面分析國庫與財政支出統(tǒng)計差異狀況，我們以2011-2015年某市國庫支出統(tǒng)計報表與財政支出決算報表進(jìn)行了比較分析。分析結(jié)果顯示，國庫與財政支出統(tǒng)計報表數(shù)字，無論是核對預(yù)算支出總額，還是分預(yù)算類型、分預(yù)算科目核對，兩部門報表數(shù)字均存在明顯差異。

（一）國庫與財政支出統(tǒng)計范圍存在差異，國庫支出統(tǒng)計內(nèi)容不全面

從2011-2015年某市國庫與財政部門支出決算報表類型來看，國庫支出報表反映的政府預(yù)算類型包括公共預(yù)算支出、基金預(yù)算支出、債務(wù)預(yù)算支出、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出等；財政部門決算報表不僅包括國庫部門反映的政府預(yù)算類型，還包括未納入國庫管理的社會保險基金決算及財政專戶資金決算。國庫與財政支出決算在統(tǒng)計內(nèi)容、統(tǒng)計范圍上存在較大差異，國庫支出統(tǒng)計內(nèi)容不全面。2011-2015年，全市社會保險基金、財政專戶資金分別有21.85億元、21.65億元、11.39億元、22.22億元、28.23億元收入未納入國庫核算，國庫收支報表不能反映財政資金收支全貌。

（二）公共預(yù)算支出與轉(zhuǎn)移性預(yù)算支出差異明顯，轉(zhuǎn)移性支出差額較大

政府預(yù)算支出按照其支出資金性質(zhì)區(qū)分為一般性預(yù)算支出和轉(zhuǎn)移性預(yù)算支出，無論是公共預(yù)算支出還是政府性基金預(yù)算支出，國庫與財政支出報表均存在較大差異。2011-2015年，某市公共預(yù)算支出中一般性預(yù)算支出國庫與財政差額分別為0.86億元、-4.92億元、-2.10億元、18.52億元和37.55億元，公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性支出差額分別為15.18億元、25.89億元、35.13億元、31.54億元和7.16億元；政府性基金預(yù)算中一般性預(yù)算支出差額分別為0.16億元、-5.85億元、-17.10億元、-14.88億元和-6.75億元，政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)移性支出差額分別為-0.38億元、-0.56億元、1.28億元、0.16億元和-15.08億元。各支出類型差額呈擴(kuò)大趨勢，轉(zhuǎn)移性支出由于規(guī)模大，差額更大。

（三）分預(yù)算科目核對，公共預(yù)算支出各科目均不相符

按照政府預(yù)算收支科目分類，功能類預(yù)算支出科目共22個。從2011-2015年某市國庫公共預(yù)算支出科目決算報表核對情況看，國庫與財政部門功能類預(yù)算支出科目使用基本一致，區(qū)分支出大類核對，各科目均不相符。國庫支出數(shù)分別比財政支出數(shù)大16.55億元、16.32億元、33.50億元、29.40億元和41.39億元。分功能科目看，2014、2015年分別有5個和6個科目差額在10億元以上（見表1）。

表1 2011-2015年某市國庫與財政支出功能科目統(tǒng)計差額情況表 單位：億元

三、國庫支出統(tǒng)計與財政支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)差異成因分析

經(jīng)理國庫是人民銀行一項重要職責(zé)，按照政府預(yù)算收支科目設(shè)置分類賬簿，定期向同級財政部門提供各類預(yù)算收支報表、核對政府預(yù)算資金收支存是國庫部門的重要工作內(nèi)容。但通過國庫支出報表與財政支出報表核對來看，國庫支出報表與財政支出報表統(tǒng)計數(shù)字存在明顯差異，分析國庫支出報表與財政支出報表數(shù)據(jù)差異形成的原因，既有政府預(yù)算資金管理體制改革方面的原因，也有預(yù)算收支管理制度方面的原因；既有操作方面的原因，也有業(yè)務(wù)管理方面的原因。

（一）預(yù)算資金管理體制改革使預(yù)算資金撥付渠道發(fā)生改變，國庫會計核算內(nèi)容存在遺漏

國庫集中支付改革后，中央、省級財政對義務(wù)教育等專項轉(zhuǎn)移性資金通過代理銀行特設(shè)專戶撥付市縣區(qū)財政特設(shè)專戶（農(nóng)業(yè)銀行有專門的中央特設(shè)專戶會計科目），市縣財政部門在收到資金時，記入其他財政性存款科目。辦理資金撥付時，市縣財政通過代理銀行特設(shè)專戶將資金撥付到各

學(xué)校經(jīng)費(fèi)賬戶。決算時，財政部門根據(jù)預(yù)算指標(biāo)文件將收入款項列入“轉(zhuǎn)移性收入”科目，將支出款項列入“教育支出”等科目。而財政部門對這部分轉(zhuǎn)移性資金從收入到列支，從未進(jìn)入國庫，導(dǎo)致國庫部門轉(zhuǎn)移性收入與公共預(yù)算支出科目中“教育支出”出現(xiàn)較大差異。

（二）轉(zhuǎn)移性預(yù)算資金管理制度缺失，轉(zhuǎn)移性支出歸屬與統(tǒng)計存在較大差異

一方面，由于部分轉(zhuǎn)移性預(yù)算資金撥付渠道不同，導(dǎo)致國庫部門收支報表中部分轉(zhuǎn)移性收入科目與預(yù)算支出科目出現(xiàn)遺漏；另一方面，由于缺乏嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移性資金支出、統(tǒng)計制度，轉(zhuǎn)移性資金收支在國庫與財政部門的科目歸屬上存在較大差別。如財政部門在對下級財政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時，只在會計賬務(wù)上計入“與下級往來”，并不記載相應(yīng)的轉(zhuǎn)移性支出科目登記簿；而國庫部門則根據(jù)支出憑證記入相應(yīng)的轉(zhuǎn)移性支出科目。又如由于地方財政資金調(diào)度等原因，地方財政部門經(jīng)常性地發(fā)生國庫與財政專戶往來業(yè)務(wù)，對這部分資金，財政部門也將其在會計賬務(wù)上記入“暫存款”、“暫付款”科目，并不在轉(zhuǎn)移性科目反映，而國庫部門必須反映，從而導(dǎo)致國庫部門收支數(shù)額與財政部門收支數(shù)額形成差異。

（三）預(yù)算支出確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不一致，一般預(yù)算支出總額差異較大

在預(yù)算支出屬性及時間的確認(rèn)方面，國庫部門對預(yù)算支出確認(rèn)時，遵循收付實現(xiàn)制原則，以國庫存款的支付時點為支出統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，只要庫款已支付，則統(tǒng)計為預(yù)算支出。財政部門在決算時以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”進(jìn)行支出決算，屬于當(dāng)年的支出預(yù)算，即使未發(fā)生實際撥付，也要將其確認(rèn)為當(dāng)年支出，不屬于當(dāng)年支出的款項，即使已從國庫支撥，也不能確認(rèn)為當(dāng)年支出。這是造成公共預(yù)算支出科目數(shù)字統(tǒng)計差異的另一重要原因。

（四）預(yù)算支出業(yè)務(wù)操作管理不同，預(yù)算科目間數(shù)額差異較大

一是工資統(tǒng)發(fā)形成的集中撥款業(yè)務(wù)。目前，多數(shù)地區(qū)都實行了工資統(tǒng)發(fā)，但一些地區(qū)工資發(fā)放未實行國庫集中支付，財政部門在撥付工資時，未對工資支出進(jìn)行明細(xì)分類，而是填開一張撥款憑證，將各部門的工資以一個科目（其他支出）統(tǒng)一撥付至商業(yè)銀行工資統(tǒng)發(fā)中心賬戶，由統(tǒng)發(fā)中心進(jìn)行再次分類撥付。工資統(tǒng)發(fā)中心在完成工資撥付后，按照明細(xì)支出科目編制工資性支出報表，財政部門進(jìn)行支出報表調(diào)整。國庫部門則以撥款憑證進(jìn)行記賬，導(dǎo)致國庫部門支出報表與財政支出報表在科目間不符。二是國庫信息化建設(shè)中系統(tǒng)功能障礙形成的科目使用不當(dāng)。2013年，國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS系統(tǒng)）在全國推廣，但因為TCBS系統(tǒng)無法通過聯(lián)網(wǎng)或磁盤導(dǎo)入方式實現(xiàn)與財政部門集中支付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換，導(dǎo)致商業(yè)銀行提交的集中支付清算資金只能使用一個科目通過實撥方式辦理資金清算，這是導(dǎo)致國庫與財政部門支出數(shù)據(jù)分預(yù)算科目核對不一致的重要原因。

（五）預(yù)算支出管理制度缺失，尚未建立有效的預(yù)算支出對賬糾錯機(jī)制

目前，我國雖然建立了比較完善的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、對賬及報告制度，在預(yù)算收入管理方面，《國庫與財政及征收機(jī)關(guān)對賬方法》銀發(fā)〔1998〕15號規(guī)定，財政及征收機(jī)關(guān)統(tǒng)計入庫數(shù)字和入庫日期，以國庫實際收納數(shù)額和入庫日期為準(zhǔn)。但由于種種原因，在預(yù)算支出對賬方面，無論是《預(yù)算法》，還是《預(yù)算法實施條例》、《國家金庫條例》均未明確國庫與財政部門對預(yù)算支出管理對賬及對賬差錯的處理等。國庫財政部門對賬更注重的是國庫庫存與庫款賬戶流水的核對，對預(yù)算支出數(shù)字的核對基本流于形式。國庫與財政部門在預(yù)算支出核算、決算和對賬方面缺乏相應(yīng)的制度約束，這是造成國庫與財政部門預(yù)算支出統(tǒng)計數(shù)字差異的最根本原因。

四、國庫支出與財政支出數(shù)字差異的影響

（一）影響宏觀經(jīng)濟(jì)決策的準(zhǔn)確性

人民銀行和財政部門是國家重要的宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門，國庫與財政支出部門的收支統(tǒng)計是央行和財政部制定貨幣政策和財政政策的重要依據(jù)。在現(xiàn)行國庫與財政支出統(tǒng)計制度框架下，央行和財政部已各自建立起了比較完善、系統(tǒng)的政府預(yù)算收支統(tǒng)計分析體系，但目前國庫與財政支出統(tǒng)計數(shù)字差異的客觀存在，勢必會影響到宏觀經(jīng)濟(jì)決策。

（二）影響財政與國庫的社會公信力

人民銀行國庫與財政部門都是政府預(yù)算執(zhí)行的重要部門，是政府預(yù)算資金的共同管理者，但國庫部門與財政部門對同一預(yù)算資金管理的結(jié)果卻存在差異，不僅不符合公共財政建設(shè)的要求，也影響到兩部門支出統(tǒng)計數(shù)字的權(quán)威性和可信度。

（三）影響國庫監(jiān)管的有效性

經(jīng)理國庫是人民銀行的一項重要職責(zé)，加強(qiáng)對政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與反映是國庫工作的重要內(nèi)容。但由于政府預(yù)算執(zhí)行的軟約束、決算周期長、預(yù)算支出對賬糾錯機(jī)制的缺失等因素的影響，政府預(yù)算執(zhí)行與決算存在出入，財政部門年終對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果調(diào)整頻繁，國庫對政府預(yù)算支出監(jiān)督職責(zé)難以有效落實。

（四）影響國庫現(xiàn)金管理工作的規(guī)范開展

開展國庫現(xiàn)金流預(yù)測，對國庫庫存資金實施現(xiàn)金管理操作，確保財政資金的保值增值是國庫與財政的重要職責(zé)，也是公共財政建設(shè)的重要內(nèi)容，國庫與財政支出統(tǒng)計數(shù)字的差異，會影響兩部門在現(xiàn)金流預(yù)測的準(zhǔn)確性和一致性，進(jìn)而影響國庫現(xiàn)金管理工作的高效開展。

五、對策建議

十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的系統(tǒng)部署中強(qiáng)調(diào)，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。在現(xiàn)代社會國家治理體系框架中，政府預(yù)算是國家治理的重要載體。加強(qiáng)對政府預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度是新一輪財稅體制改革的重要目標(biāo)。因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理法規(guī)制度建設(shè)，強(qiáng)化政府預(yù)算約束，關(guān)注并逐步解決國庫與財政支出統(tǒng)計數(shù)字差異，為建立公開透明的現(xiàn)代公共財政奠定基礎(chǔ)。

（一）加強(qiáng)全口徑政府預(yù)算管理，實現(xiàn)國庫收支“一本賬”管理

按照新修訂的《預(yù)算法》管理要求，全面落實“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”規(guī)定，逐步將包括轉(zhuǎn)移性支付預(yù)算、債務(wù)預(yù)算在內(nèi)的國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算資金收支業(yè)務(wù)納入國庫核算與管理，實現(xiàn)國庫收支“一本賬”，確保國庫支出數(shù)據(jù)能夠全面完整反映政府預(yù)算支出數(shù)據(jù)，為央行國庫全面履職創(chuàng)造條件。

（二）建立和完善政府預(yù)算支出對賬調(diào)整機(jī)制，提高兩部門支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性

加強(qiáng)政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，準(zhǔn)確及時反映政府預(yù)算執(zhí)行情況是國庫與財政部門的重要職責(zé)。目前財政與國庫部門尚未建立完善有效的預(yù)算支出對賬及調(diào)整制度，是國庫與財政支出統(tǒng)計差異形成的主要原因。因此，應(yīng)結(jié)合政府預(yù)算管理體制改革，加快修訂《預(yù)算法實施條例》、《國家金庫條例》等預(yù)算管理法規(guī)制度，明確國庫與財政支出對賬、賬務(wù)調(diào)整、支出統(tǒng)計與反映等內(nèi)容，建立國庫與財政之間跨部門的預(yù)算監(jiān)督和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高預(yù)算支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和公信力。

（三）加快推進(jìn)國庫集中支付改革，規(guī)范集中支付業(yè)務(wù)款項核算流程

目前，集中支付改革在市縣已基本普及，但縣以下集中支付推進(jìn)緩慢，集中支付改革推廣工作中各類財政專戶、特設(shè)專戶、支出過渡戶過多過濫，導(dǎo)致國庫支出統(tǒng)計難以反映預(yù)算支出真實情況。因此，在加快推進(jìn)國庫集中支付改革的同時，進(jìn)一步規(guī)范集中支付改革流程，逐步取消商業(yè)銀行各類過渡性財政專戶，逐步將各類基建支出、專項支出納入國庫集中支付范圍，資金由國庫直接支付到收款人，完整準(zhǔn)確反映預(yù)算支出性質(zhì)；根據(jù)財政資金管理需要，在國庫部門開設(shè)相應(yīng)財政專戶，中央、省級撥付的各類專項資金統(tǒng)一由本級財政通過集中支付方式撥付到收款人賬戶，從根本上確保預(yù)算支出的真實性。

（四）加強(qiáng)政府預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)操作與管理，提高調(diào)撥類支出統(tǒng)計的準(zhǔn)確性

結(jié)合預(yù)算管理改革的深入進(jìn)一步加強(qiáng)各級財政部門往來類資金在業(yè)務(wù)操作與管理上的協(xié)調(diào)與溝通，修訂與完善預(yù)算管理基礎(chǔ)法規(guī)制度，強(qiáng)化各類轉(zhuǎn)移性資金的監(jiān)督與管理，建議在轉(zhuǎn)移性收支科目中分別設(shè)置市、縣級暫收類、暫付類等轉(zhuǎn)移性收支科目，逐步將各類商業(yè)銀行財政專戶、預(yù)算單位與庫款賬戶各類暫收款、暫付款、周轉(zhuǎn)金等款項納入到調(diào)撥收支科目反映，既能加強(qiáng)對往來類預(yù)算資金的監(jiān)督與管理，又能真實、準(zhǔn)確反映轉(zhuǎn)移性收支數(shù)字的準(zhǔn)確性。

（五）加快財政國庫業(yè)務(wù)信息化建設(shè)，提高預(yù)算支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量

當(dāng)前財政支出一體化信息系統(tǒng)已推廣到市縣財政，但財政與國庫支出聯(lián)網(wǎng)工作推廣力度不夠，集中支付資金尚不能通過電子方式傳輸?shù)絿鴰旌怂阆到y(tǒng)。建議加快財政與國庫支出聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程，實現(xiàn)財政支出數(shù)據(jù)與國庫會計、統(tǒng)計的同步運(yùn)行，提高兩部門支出統(tǒng)計的數(shù)據(jù)質(zhì)量。

作者單位：中國人民銀行慶陽市中心支行

（責(zé)任編輯：邢荷生）

F821.7

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2096-1391（2016）09-0142-06