從“就事論事”模式到“依法斷事”模式

陳發(fā)桂

摘要：面對(duì)民眾訴求表達(dá)與社會(huì)治理法治化之間的內(nèi)在張力，涉訴信訪終結(jié)的行動(dòng)邏輯必須進(jìn)行整體性改變。以群眾工作為敘事文本的傳統(tǒng)涉訴信訪的終結(jié)機(jī)制，已經(jīng)難以完全回應(yīng)和化解當(dāng)今涉訴信訪當(dāng)事人提出的諸多訴求。因而，如何在汲取群眾工作所具有的溝通疏導(dǎo)價(jià)值優(yōu)勢(shì)、修正其規(guī)則與程序缺失的基礎(chǔ)上，建立涉訴信訪“依法斷事”價(jià)值目標(biāo)的法治化終結(jié)機(jī)制，成為信訪問(wèn)題研究者和實(shí)踐者關(guān)注的重大問(wèn)題。法治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值共識(shí)的最大公約數(shù)，構(gòu)建法治化的涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，就是從之前以群眾工作為敘事文本的“就事論事”模式轉(zhuǎn)化為以法治規(guī)則和程序?yàn)閿⑹挛谋镜摹耙婪〝嗍隆蹦Ｊ降男袆?dòng)邏輯。具體而言，就是堅(jiān)持以訴訪分離為前提，以有效導(dǎo)入為依托，以公正裁判為抓手，以案結(jié)不訪為依歸，建構(gòu)起“四位一體”式的涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：涉訴信訪；就事論事模式；依法斷事模式；行動(dòng)邏輯

一、問(wèn)題提出：現(xiàn)實(shí)當(dāng)中關(guān)于涉訴信訪法治化終結(jié)可行性的爭(zhēng)論

面對(duì)社會(huì)與政治變遷失調(diào)的現(xiàn)狀，當(dāng)今中國(guó)涉訴信訪終結(jié)面臨的諸多困境，折射了信訪與司法、群眾工作與法治話語(yǔ)等等的復(fù)雜內(nèi)在關(guān)聯(lián)。對(duì)于信訪案件特別是涉訴信訪的終結(jié)究竟是采取“就事論事”這一權(quán)益化的處置模式，還是采取“依法斷事”這一法治化的處置模式，無(wú)論是在理論研究層面還是在實(shí)務(wù)操作層面，還存在較大的爭(zhēng)論。在訴訪沒(méi)有進(jìn)行有效分離的情況下，基于群眾路線的政治思維，采取“就事論事”的處置模式來(lái)應(yīng)對(duì)信訪問(wèn)題，大致符合將信訪問(wèn)題定性為人民內(nèi)部矛盾的價(jià)值取向。如果在訴訪分離已經(jīng)成為信訪終結(jié)基本前提的情況下，繼續(xù)采取“就事論事”這一處置模式來(lái)應(yīng)對(duì)，不僅難以將涉訴信訪有效納入法治渠道，而且也有悖于信訪終結(jié)法治化的基本要求，可見(jiàn)涉訴信訪難以有效終結(jié)的源頭是對(duì)其法治化的行動(dòng)邏輯是否可行的爭(zhēng)論。在法治已作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托的情況下，構(gòu)建法治化的涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是水到渠成已成定論的事。但在研究信訪問(wèn)題的諸多學(xué)者當(dāng)中，依然未能達(dá)成有效的共識(shí)，如部分學(xué)者以超越各種信訪分類為基礎(chǔ)，創(chuàng)新性地提出原發(fā)型信訪與擴(kuò)展型信訪這對(duì)分類類型，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)面臨的信訪困境，著重強(qiáng)調(diào)法治對(duì)于中國(guó)信訪問(wèn)題的處置只是一種非常美好的理想，尤其指出“法治控”是一種非常危險(xiǎn)的傾向。必須慎重處理信訪與司法的關(guān)系，慎提信訪法治化或司法化的設(shè)想。當(dāng)前部分學(xué)者質(zhì)疑信訪法治化終結(jié)主要理由是，“認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)的法治實(shí)踐多以訴訟、特別是鼓勵(lì)訟爭(zhēng)為路徑，具有很大的副作用。而執(zhí)政黨治國(guó)理政主張和治理資源只能逐步轉(zhuǎn)化為法律的精神和要求，法律可以對(duì)人的行為進(jìn)行調(diào)整，但它不能深入到人的精神、信仰、情感等層面。因而，信訪治理還需要盤活傳統(tǒng)的治理資源，將群眾路線、人民調(diào)解等內(nèi)容貫穿于信訪運(yùn)行過(guò)程中?！鄙鲜鲇^點(diǎn)，在強(qiáng)調(diào)采取多元化的方式應(yīng)對(duì)信訪難題上有其積極的一面，但強(qiáng)調(diào)“慎提信訪法治化或司法化”的觀點(diǎn)在當(dāng)前全面依法治國(guó)的主流話語(yǔ)下則值得商榷。在法治作為治國(guó)理政基本方式的基本共識(shí)下，法治必將作為涉訴信訪終結(jié)最基礎(chǔ)、最有效的治理安排和制度設(shè)置，需要從理論層面加以深入闡釋，以消除對(duì)法治化終結(jié)模式的誤解。因此，涉訴信訪作為信訪的一種重要類型，如何有效終結(jié)一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。是沿襲傳統(tǒng)的行政化終結(jié)模式，還是通過(guò)法治化的方式予以終結(jié)，必須基于國(guó)情、歷史、現(xiàn)實(shí)等多重指向加以研究。實(shí)踐證明，用法治化的方式終結(jié)涉訴信訪難題，是對(duì)信訪法治化戰(zhàn)略決策正確性的最好詮釋。如湖南省常德市在處置涉訴信訪過(guò)程中，堅(jiān)決摒棄過(guò)去訴訪不分情況下“就事論事”的傳統(tǒng)終結(jié)方式，實(shí)行在訴訪分離的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化信訪案件的有效導(dǎo)入，排除司法不當(dāng)干預(yù)，最終實(shí)現(xiàn)“依法斷事”的法治目標(biāo)。具體做法體現(xiàn)為，“依法辦理與暢通訴求渠道相結(jié)合、落實(shí)責(zé)任與解決實(shí)際問(wèn)題相結(jié)合，著力解決訴訪分得開(kāi)、訴求導(dǎo)得入、矛盾化得了等突出問(wèn)題，不僅實(shí)現(xiàn)了涉訴信訪終結(jié)的法治建構(gòu)，還從源頭上促使信訪群眾“棄訪轉(zhuǎn)法”。這表明，黨的十八屆三中全會(huì)提出改革信訪工作制度，把涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉訴信訪依法終結(jié)制度已經(jīng)在實(shí)踐中得到具體的落實(shí)和有效的展現(xiàn)。本文從傳統(tǒng)“就事論事”這一權(quán)益化信訪終結(jié)機(jī)制所面臨的困境入手，探析其因缺乏規(guī)則和程序支撐難以有效終結(jié)背后的深層動(dòng)因，從以構(gòu)建“依法斷事”為敘事文本的法治化涉訴信訪終結(jié)機(jī)制為基礎(chǔ)，從涉訴信訪治理從群眾工作向法治決斷的轉(zhuǎn)型標(biāo)志著當(dāng)代法律問(wèn)題處置的認(rèn)知模式、價(jià)值導(dǎo)向、目標(biāo)與治理方式的轉(zhuǎn)變，建立促進(jìn)依法治理、有序化與法治社會(huì)的理念成為構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)機(jī)制行動(dòng)邏輯的理性追求。

二、傳統(tǒng)涉訴信訪終結(jié)機(jī)制“就事論事”模式面臨的困境

“就事論事”這一處理涉訴信訪模式最突出的特征就是將信訪作為群眾工作的應(yīng)有之義，采取非制度化的處置方式，即主體以排斥執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)介入，拒絕法律規(guī)則與程序約束的方式來(lái)提出和應(yīng)對(duì)涉訴信訪，單一就訴求而論訴求的權(quán)宜化行動(dòng)。如果涉訴信訪當(dāng)事人反映的問(wèn)題和訴求與法律無(wú)關(guān)，采取“就事論事”這一處置方式并無(wú)不妥之處，但如果是涉訴信訪案件，則會(huì)產(chǎn)生與法律阻隔的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前，在“訴訪分離”已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作的情況下，如果依然將導(dǎo)入法治渠道的涉訴信訪的終結(jié)局限于“就事論事”的層面，那么，涉訴信訪終結(jié)將難以走出“由訪到訴、再由訴到訪”的惡性循環(huán)困境?！熬褪抡撌隆边@一傳統(tǒng)涉訴信訪終結(jié)機(jī)制在具體的運(yùn)行過(guò)程中，呈現(xiàn)出以下三重疊加的困境：一是地方權(quán)力“就事論事”使涉訴信訪案件難以正常導(dǎo)入法治渠道；二是司法機(jī)關(guān)“就事論事”使涉訴信訪難以依法決斷；三是信訪當(dāng)事人“就事論事”使涉訴信訪難以案結(jié)事了。

（一）地方權(quán)力“就事論事”，使涉訴信訪案件難以正常導(dǎo)入法治渠道

在涉訴信訪處置過(guò)程中，一些地方領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常出于維持社會(huì)靜態(tài)穩(wěn)定的思維定勢(shì)，把一些本應(yīng)依法通過(guò)司法程序處置的涉訴信訪當(dāng)成群眾工作，習(xí)慣于“就事論事”，運(yùn)用其在本轄區(qū)內(nèi)掌握的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源來(lái)應(yīng)對(duì)信訪當(dāng)事人的訴求，即采取各種人格化的、非制度化的的手段和策略來(lái)處置，把涉訴信訪的終結(jié)過(guò)程更多地視為一種規(guī)避法律規(guī)則和程序的個(gè)體間博弈行為，導(dǎo)致涉訴信訪案件溢出法治渠道而無(wú)法以制度化方式了斷的難解案件，這是以弱化和消解法治權(quán)威為代價(jià)的一種非正?；慕K結(jié)行動(dòng)。盡管“訴訪分離”已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的操作階段，為涉訴信訪案件進(jìn)入法治渠道創(chuàng)造了有利的制度化平臺(tái)，但地方掌握實(shí)權(quán)的一些黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)已經(jīng)從信訪分離出來(lái)的涉訴案件依然能夠?qū)⑵渥韪粼诜ㄖ吻乐?，此類現(xiàn)象都與一些地方領(lǐng)導(dǎo)在處置涉訴信訪過(guò)程中采取“就事論事”的行為模式有很大的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，“就事論事”這一行為模式對(duì)涉訴信訪依法進(jìn)入法治渠道將產(chǎn)生難以估量的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)。究起原因，主要是一些地方領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心涉訴信訪進(jìn)入法治渠道產(chǎn)生難以管控的政治風(fēng)險(xiǎn)，從而采取“就事論事”這一權(quán)宜化的行為模式予以阻隔。一些涉訴信訪案件所涉及的問(wèn)題本來(lái)是純粹的法律問(wèn)題，必須通過(guò)法治程序應(yīng)用法律規(guī)則才能判明是非曲直，而一些地方領(lǐng)導(dǎo)往往以糾紛涉及人數(shù)眾多，一旦進(jìn)入法治渠道將產(chǎn)生難以管控的政治風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方社會(huì)穩(wěn)定將產(chǎn)生重大影響為由，而人為地使涉訴信訪游離于法治渠道之外。例如一些地方政府針對(duì)一些環(huán)境污染侵權(quán)損害賠償糾紛，不是積極引導(dǎo)和支持當(dāng)事人將糾紛納入司法渠道，而是采取人為阻隔將糾紛排斥于法治渠道之外的方式——即由政府工作人員帶著空白的“撤訴申請(qǐng)”到原告家里“做工作”，以“不撤訴就取消低?！保蛴性谡ぷ鞯挠H友則可能“丟飯碗”等威逼利誘的方式，將糾紛阻隔于訴訟程序之外。此類動(dòng)員撤訴事件是發(fā)生在十八屆四中全會(huì)已經(jīng)確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略決策之后，特別是改革立案登記制度，發(fā)表了禁止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法否則就要要留痕的主流政治話語(yǔ)的情況下，而一些地方政府卻悖法治大潮于不顧，大搞“關(guān)口前移”，采取不正當(dāng)?shù)氖侄螌?duì)原告進(jìn)行威逼利誘，迫使當(dāng)事人撤訴，幻想以“就事論事”這一權(quán)益化的處置方式將涉訴信訪案件納入自認(rèn)為可控的范疇，從而使涉訴信訪案件難以通過(guò)法定的訴訟程序來(lái)終結(jié)。

（二）司法機(jī)關(guān)“就事論事”，使涉訴信訪難以依法決斷

司法機(jī)關(guān)作為直接適用法律居中裁判的機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)涉訴信訪案件過(guò)程中，理應(yīng)有效接納此類純屬法律糾紛的信訪案件，不存在阻隔的問(wèn)題。但在目前我國(guó)基層司法機(jī)關(guān)所具有的地方化、行政化和工具化難題還沒(méi)有得到有效解決的情況下，基層司法機(jī)關(guān)面對(duì)涉訴信訪案件，通常會(huì)出于“立案政治學(xué)”的考量，在具體立案過(guò)程不僅要考慮涉訴信訪案件是否影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧穩(wěn)定與安定團(tuán)結(jié)局勢(shì)，是否影響當(dāng)?shù)攸h政中心工作的有序推進(jìn)，是否影響法院與地方黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系，有的司法機(jī)關(guān)甚至在立案之前還要征詢地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，聽(tīng)取他們的指示，使“立案問(wèn)題從一個(gè)純粹的法律問(wèn)題變成一個(gè)政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題”。近年來(lái)發(fā)生在基層的一些征地補(bǔ)償分配案件真實(shí)地反應(yīng)了這一問(wèn)題，例如一些涉及集體土地征地補(bǔ)償款的分配糾紛，一些村民集體以部分村民系“外來(lái)戶”或“出嫁女”，不享有參與集體土地征地補(bǔ)償款分配資格為由，將部分村民排除在可分配的范圍之外。對(duì)于此類糾紛，被排除分配的村民通常向人民法院提起民事訴訟，要求平等享受村民小組的征地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)。但一些地方法院對(duì)此類案件不予受理，認(rèn)為該案涉及的征地補(bǔ)償款系國(guó)家征用村民小組集體管理的土地的補(bǔ)償款，不是征原告的承包地的補(bǔ)償款，因此，以起訴不符合民事訴訟的受案范圍為由，作出民事裁定，駁回原告的起訴。由于法院不受理，當(dāng)事人當(dāng)然又會(huì)尋求地方政府介入，通過(guò)行政干預(yù)的方式來(lái)解決，但村集體通常會(huì)以該事務(wù)屬村民自治范疇，不接受政府的調(diào)解或干預(yù)，導(dǎo)致此類征地補(bǔ)償款糾紛難以通過(guò)司法渠道解決。其實(shí)地方法院之所以對(duì)當(dāng)事人提起的訴訟拒絕立案，原因不在于該案不符合立案標(biāo)準(zhǔn)，背后真正的原因在于地方政府擔(dān)心法院立案后會(huì)產(chǎn)生其他類似的外來(lái)戶索要征地補(bǔ)償款的連鎖反應(yīng)，影響地方政府征地工作的有序推進(jìn)及社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。此類糾紛處置反映出如果地方司法機(jī)關(guān)采取“就事論事”的處置方式來(lái)分析、衡量和宰制涉訴信訪案件，忽視自身應(yīng)負(fù)最后維護(hù)社會(huì)公平正義的法定職責(zé)，將建立拒涉訴信訪案件于法院大門之外的不正常的立案運(yùn)作機(jī)制。

（三）信訪當(dāng)事人“就事論事”，使涉訴信訪難以案結(jié)事了

2009年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉訴信訪工作的意見(jiàn)》，首次從中央層面提出將涉訴信訪納入法治渠道予以終結(jié)；2014年中央政法委轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于健全涉訴信訪依法終結(jié)制度的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出和細(xì)化如何建立健全涉訴信訪的法治化終結(jié)制度。這些具有頂層設(shè)計(jì)蘊(yùn)涵的涉訴信訪處置政策，對(duì)各級(jí)處置部門當(dāng)然具有實(shí)質(zhì)I生的指導(dǎo)性和約束力，但對(duì)信訪當(dāng)事人而言，未必具有約束力。因?yàn)閷?duì)信訪當(dāng)事人而言，可以把涉訴信訪當(dāng)作黨委政府和司法機(jī)關(guān)群眾工作的一部分內(nèi)容，不與處置部門講法律，采取“就事論事”的方式與政府部門進(jìn)行博弈，阻隔涉訴信訪案件進(jìn)入法治渠道，防止其承擔(dān)不利的裁判結(jié)果。之所以會(huì)產(chǎn)生這樣的狀態(tài)，在于群眾工作話語(yǔ)一直是我黨密切聯(lián)系群眾的主流話語(yǔ)，在強(qiáng)調(diào)政治正確性和強(qiáng)化執(zhí)政正當(dāng)性的時(shí)代背景下，必須最大限度以人為本地賦予信訪群眾在解決他們?cè)V求過(guò)程中相對(duì)自由的選擇權(quán)，那就是法治工作的一套話語(yǔ)。雖然同時(shí)針對(duì)信訪群眾和處置部門，但上訪群眾則可以“創(chuàng)造性”的運(yùn)用群眾工作話語(yǔ)和法治話語(yǔ)，“法治話語(yǔ)對(duì)自己有利時(shí)就運(yùn)用法治話語(yǔ)，在法治話語(yǔ)無(wú)效的地方，繼續(xù)運(yùn)用群眾工作話語(yǔ)”。這意味著不僅一些應(yīng)當(dāng)通過(guò)法治渠道解決的涉訴信訪難以進(jìn)入執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的大門，一些即使進(jìn)入法治渠道的信訪案件，在司法機(jī)關(guān)依法終結(jié)案件后，信訪當(dāng)事人依然可以無(wú)視法律的強(qiáng)制性規(guī)定而繼續(xù)上訪，信訪部門仍需按照群眾路線熱情接待。這意味著信訪當(dāng)事人可以在走法治渠道還是走群眾路線中自由選擇，處置部門則需要同時(shí)準(zhǔn)備承擔(dān)兩種途徑帶來(lái)的雙重壓力。例如一些因意外死亡引發(fā)的賠償案，由于死者家屬堅(jiān)決拒絕走法律程序而使問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法解決。當(dāng)然一些意外死亡引發(fā)的賠償案件涉及的原因和責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題如果通過(guò)法律程序是可以確定的，但死者家屬往往采取給地方政府施壓的方式來(lái)獲取最大化的利益，如聚集多人集體上訪，甚至抬尸要挾，提出讓責(zé)任主體難以接受的喪葬費(fèi)、死亡補(bǔ)償、精神撫慰金等高額賠償費(fèi)。因糾紛無(wú)法進(jìn)入訴訟程序，雙方責(zé)任難以通過(guò)法律程序依法認(rèn)定。當(dāng)事人之所以采取“就事論事”的行為方式來(lái)博取法外利益，是因?yàn)樗麄兞私獾阶叻沙绦驅(qū)ζ洳焕?，從而“?chuàng)造性”的運(yùn)用群眾工作話語(yǔ)尋求利益的最大化，從而使涉訴信訪案件被長(zhǎng)期阻隔于法律程序之外，成為影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定的因素。

三、構(gòu)建涉訴信訪法治化“依法斷事”終結(jié)機(jī)制的路徑

“就事論事”的終結(jié)思維使涉訴信訪陷入一種深刻的體制性緊張與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之中，權(quán)益化的信訪處置方式無(wú)益于終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)，反而會(huì)激化涉訴信訪所蘊(yùn)含的諸多矛盾?！耙婪〝嗍隆边@一模式最突出的特征是信訪終結(jié)的制度化，即堅(jiān)持以訴訪分離為前提，以有效導(dǎo)入為依托，以公正裁判為抓手，以案結(jié)不訪為依歸，建構(gòu)起“四位一體”式的涉訴信訪終結(jié)機(jī)制。制度化的信訪終結(jié)是一系列通過(guò)制約信訪當(dāng)事人并與之互動(dòng)的規(guī)則體系。奧斯特羅姆認(rèn)為制度化是指人類反復(fù)使用、由規(guī)則、規(guī)范和策略構(gòu)成的共同概念。涉訴信訪當(dāng)事人必須在規(guī)則的引導(dǎo)下才會(huì)做出相適應(yīng)的對(duì)信訪問(wèn)題的理性判斷。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2014年3月19日印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)依法處理涉訴信訪問(wèn)題的基本內(nèi)容也包含了訴訪分離、涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入、涉訴信訪依法終結(jié)等等，強(qiáng)調(diào)從法治的戰(zhàn)略高度構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)制度，體現(xiàn)以“依法斷事”為模式的法治理念，對(duì)依法終結(jié)涉訴信訪案件必將起到重要的促進(jìn)作用。要走出涉訴信訪“就事論事”的困局，不僅需要及時(shí)轉(zhuǎn)變處置觀念，還需要在具體處置過(guò)程中有效落實(shí)信訪法治化的戰(zhàn)略部署。

（一）以訴訪分離為前提，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)

訴訪分離，是指將信訪案件中的“訴”與“訪”的信訪案件分開(kāi)處理的程序，訴訪分離有利于厘清申請(qǐng)?jiān)賹徍托旁L申訴的界限，以便當(dāng)事人更好的行使訴權(quán)尋求司法救濟(jì)，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，不管是處置部門還是信訪當(dāng)事人都沒(méi)有對(duì)“訴”與“訪”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，導(dǎo)致訴訪混同，訴訪交叉，訴訪重疊，從訪到訴，再?gòu)脑V到訪來(lái)回折騰的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重影響了涉訴信訪案件的依法終結(jié)。當(dāng)前，要建構(gòu)起涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制，必須對(duì)訴和訪進(jìn)行有效分離，具體而言，就是要從以下兩個(gè)方面入手：

1.從內(nèi)涵和外延上厘清訴與訪的界限。從內(nèi)涵上來(lái)說(shuō)，所謂“訴”，一般是指當(dāng)事人通過(guò)起訴的方式請(qǐng)求有管轄權(quán)的人民法院處置自己的法律糾紛，法院依法適用訴訟程序解決訴訟當(dāng)事人的請(qǐng)求，此類訴訟請(qǐng)求包括起訴、上訴或申請(qǐng)?jiān)賹彽雀嬖V類請(qǐng)求，還包括法律和司法解釋規(guī)定的提出異議和申請(qǐng)復(fù)議等異議類訴求。所謂“訪”，一般是指當(dāng)事人依據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，通過(guò)來(lái)信、來(lái)訪等形式向法院反映的與案件有關(guān)的情況。對(duì)于訴與訪之間的外延界限，2009年8月25日《上海法院關(guān)于實(shí)施訴訪分離的暫行辦法》給予了較明確的界分，即涉及法定訴訟程序內(nèi)容的來(lái)信來(lái)訪，應(yīng)納入“訴”的范疇；對(duì)已窮盡法定訴訟程序，當(dāng)事人通過(guò)來(lái)信來(lái)訪等形式針對(duì)人民法院訴訟案件提出意見(jiàn)、建議、投訴、申訴或反映其他事項(xiàng)的，應(yīng)納入“訪”的范疇，一般按非訴訟的信訪機(jī)制處理。

2.運(yùn)用不同的處置原則和處置方式對(duì)訴與訪實(shí)現(xiàn)有效分離。針對(duì)涉訴信訪中的“訴”與“訪”所具有的不同內(nèi)涵與外延，應(yīng)確立不同的處理原則和處理方式。就處置原則而言，對(duì)于“訴”類事項(xiàng)，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)立案登記制的基本原則，將案件納入訴訟程序，確保當(dāng)事人訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的處置原則。就處置方式而言，對(duì)“訴”類事項(xiàng)，立案庭按照立案登記制的規(guī)定立案后及時(shí)移交給相關(guān)審判庭按訴訟程序予以處理，特別是那些符合再審條件的，應(yīng)依照審判監(jiān)督程序及時(shí)啟動(dòng)再審程序，防止久拖不理現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)“訪”類事項(xiàng)，法院應(yīng)當(dāng)按照非訴處置的特別方式，對(duì)來(lái)信來(lái)訪進(jìn)行登記記錄，通過(guò)法定方式給予答復(fù)，按照信訪機(jī)制進(jìn)行辦理。因此，通過(guò)對(duì)訴訪兩類事項(xiàng)進(jìn)行分類處置、科學(xué)管理，構(gòu)建程序化、規(guī)范化、科學(xué)化的訴訪分離工作機(jī)制，使涉訴信訪案件識(shí)別更加精準(zhǔn)、程序更加規(guī)范、終結(jié)更加可靠，可以有效預(yù)防和減少訴訪不分現(xiàn)象的再發(fā)生。

（二）以有效導(dǎo)入為依托，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的保障

如果說(shuō)訴訪分離是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)，那么案件有效導(dǎo)入法治渠道，則是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的保障，涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)，必須以案件有效導(dǎo)入法治渠道為依托。當(dāng)前，一些基層法院受到地方權(quán)力干擾，對(duì)于征地拆遷、勞資、環(huán)保等所謂“敏感”的涉訴信訪案件不敢立案，即使訴訪實(shí)現(xiàn)了分離，但也難以有效導(dǎo)入法治渠道。對(duì)此，為了實(shí)現(xiàn)案件有效導(dǎo)入法治渠道，必須從以下三個(gè)方面人手：一是應(yīng)當(dāng)不折不扣地落實(shí)中央推行的立案登記制改革，對(duì)那些滿足基本形式要件起訴的案件都必須立案，否則負(fù)責(zé)立案的法官和主管法院領(lǐng)導(dǎo)將受到行政甚至刑事責(zé)任的追究。二是有效落實(shí)中央公布的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部不當(dāng)干預(yù)司法實(shí)施全程記錄、追究機(jī)制。三是動(dòng)員律師積極參與化解和代理涉訴信訪案件工作，推進(jìn)涉訴信訪有效導(dǎo)入法治渠道。律師作為非利害關(guān)系人和專業(yè)的法律人士參與化解和代理涉訴信訪案件，容易取得當(dāng)事人信任，在辦案單位與信訪人之間搭建起有效溝通的橋梁，有助于涉訴信訪案件順利導(dǎo)入法治渠道。為此，中央政法委2015年11月9日印發(fā)《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)（試行）》，為律師參與化解和代理涉訴信訪案件提供了制度保障，既是堅(jiān)持用法治思維和法治方式解決涉訴信訪問(wèn)題的創(chuàng)新舉措，也從政府購(gòu)買法律服務(wù)的角度為推進(jìn)涉訴信訪有效導(dǎo)入法治渠道構(gòu)建了一個(gè)制度化的平臺(tái)。通過(guò)落實(shí)立案登記制度改革、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法追責(zé)機(jī)制和律師參與化解和代理涉訴信訪案件制度，地方權(quán)力將難以像過(guò)去那樣無(wú)所顧忌地干涉司法，信訪當(dāng)事人在律師的引導(dǎo)和服務(wù)下將更加理性地選擇法治途徑解決問(wèn)題，一些征地拆遷、勞資、環(huán)保等所謂“敏感”案件不會(huì)再被推出法院大門了?，F(xiàn)在，要實(shí)現(xiàn)將涉訴信訪案件導(dǎo)入法治渠道，還必須警惕個(gè)別地方政府像湖南省衡東縣那樣，搞“關(guān)口前移”，直接動(dòng)用行政力量，對(duì)受案的法院進(jìn)行不正當(dāng)?shù)挠绊?，甚至?duì)起訴者直接進(jìn)行威逼利誘，迫使當(dāng)事人撤訴，意圖達(dá)到起訴的案件進(jìn)不了法院的目的。如果這種現(xiàn)象得不到上級(jí)部門的糾正，將形成“破窗效應(yīng)”，直接影響中央推行的立案登記制改革和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法追責(zé)機(jī)制的實(shí)際效果，直接影響涉訴信訪案件依法終結(jié)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）以公正裁判為抓手，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的核心

司法裁決機(jī)制能否作為終結(jié)涉訴信訪案件的合適工具，這涉及運(yùn)用裁決機(jī)制解決此類信訪案件的能力和局限。富勒（Fuller）強(qiáng)調(diào)，沒(méi)有特定的原則或標(biāo)準(zhǔn)，裁決的功能將無(wú)法發(fā)揮。這表明，司法裁判機(jī)制必須以公正裁判作為其終極價(jià)值追求，因?yàn)楣门惺巧嬖V信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的核心。當(dāng)前，已經(jīng)進(jìn)入司法渠道的涉訴信訪案件在處理結(jié)束之后為何無(wú)法真正終結(jié)，有的處置行為本身甚至成為了制造和誘發(fā)新的涉訴信訪問(wèn)題的根源，這當(dāng)然與我國(guó)的“訴訟制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、法官素質(zhì)整體不高、法院權(quán)力體制結(jié)構(gòu)不合理、判后解釋疏導(dǎo)工作不到位、涉訴信訪立法不完善”有很大關(guān)系，更關(guān)鍵的原因在于公正裁判的要求沒(méi)有落到實(shí)處。因此，要使司法裁判得到信訪當(dāng)事人的真正認(rèn)同，必須從具體層面強(qiáng)調(diào)公正裁判，以公正裁判為抓手。當(dāng)前，對(duì)于一些帶有糾錯(cuò)性質(zhì)的涉訴信訪案件，之前在處理過(guò)程中的確在事實(shí)認(rèn)定、法律使用和程序運(yùn)作方面的一些不容忽視的瑕疵，加之現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)司法人員對(duì)錯(cuò)案終身負(fù)責(zé)，加大了涉訴信訪案件處置的難度。陳滿案之所以能持續(xù)23年之久才最終給予糾正，就在于方方面面的原因影響到公正裁判的作出，因此從具體層面強(qiáng)調(diào)公正裁判對(duì)有效終結(jié)涉訴信訪案件有著重要的實(shí)際意義。因?yàn)檫^(guò)去更多的是從形式層面加以強(qiáng)調(diào)，所以應(yīng)當(dāng)在具體層面強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)必須通過(guò)積極作為的方式公正裁判。尤其需要強(qiáng)調(diào)，政法主管機(jī)關(guān)應(yīng)依法督促司法機(jī)關(guān)在裁判過(guò)程中公正司法，應(yīng)該通過(guò)制度約束，來(lái)使那些胡作非為、侵害信訪當(dāng)事人合法權(quán)益的司法人員為自己的行為付出代價(jià)，讓那些依靠侵害信訪當(dāng)事人合法權(quán)益已經(jīng)升職的司法人員依法受到懲罰，從而真正讓公正的司法裁判在得到信訪當(dāng)事人認(rèn)同的情況下真正以法治化的方式終結(jié)。

（四）以案結(jié)不訪為依歸，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的目標(biāo)

通常情況下，司法機(jī)關(guān)以“案結(jié)事了”作為訴訟終結(jié)的標(biāo)志，但對(duì)于涉訴信訪案件，“案結(jié)事了”并不代表當(dāng)事人不再上訪。因?yàn)椤笆铝巳宋戳恕?，只有以“案結(jié)不訪”為依歸，才表明涉訴信訪案件通過(guò)法治渠道實(shí)現(xiàn)了真正的終結(jié)，這也是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)追求的目標(biāo)。要做到“案結(jié)不訪”，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面入手：一是對(duì)于已經(jīng)司法程序終結(jié)的涉訴信訪案件，各級(jí)法院不得再登記、再受理、再答復(fù)，防止案件當(dāng)事人重復(fù)申訴。司法是解決法律糾紛最后一道防線，如果突破這一防線，不僅無(wú)休止地消耗大量的司法資源，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威，而且使法律糾紛主體之間的關(guān)系長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)。因此，處置涉訴信訪案件的司法程序一旦結(jié)束，就必須禁止當(dāng)事人再申訴，真正實(shí)現(xiàn)“案結(jié)不訪”的目標(biāo)。海南省高級(jí)人民法院宣布從2015年6月19日開(kāi)始，涉訴信訪案件經(jīng)過(guò)法院一審、二審或再審處理后，法院不再接受當(dāng)事人的申訴。這意味著經(jīng)過(guò)法院法定審判程序終結(jié)的案件，各級(jí)法院將不再登記、不再受理、不再答復(fù)。以此實(shí)現(xiàn)法院裁判的既判力，防止涉訴信訪案件“終而不結(jié)”現(xiàn)象的發(fā)生。正如美國(guó)華盛頓特區(qū)聯(lián)邦上訴法院首席法官愛(ài)德華茲在評(píng)價(jià)中國(guó)司法判決缺乏終局性問(wèn)題時(shí)指出的那樣：“如果一個(gè)解決方案可以沒(méi)有時(shí)間限制并且可以不同的理由反復(fù)上訴和修改，那就阻礙了矛盾的解決，同時(shí)更刺激了對(duì)法院決定的不尊重。”二是賦予法院對(duì)涉訴信訪案件作出的終屬性裁判具有約束所有主體的既判力，從效力上實(shí)現(xiàn)“案結(jié)不訪”的目標(biāo)。裁判的效力是否固定是考量涉訴信訪能否真正實(shí)現(xiàn)“案結(jié)不訪”目標(biāo)的關(guān)鍵要素，判斷這一目標(biāo)是否達(dá)到的標(biāo)志是：法院不再接受申訴、地方權(quán)力不再接訪、當(dāng)事人不再上訪。通過(guò)賦予法院對(duì)涉訴信訪案件作出的終局性裁判具有約束所有主體的既判力，既可以防止地方權(quán)力再對(duì)涉訴信訪案件的處理作出批示，也可以防止當(dāng)事人再就信訪案件提出申訴，堵住了當(dāng)事人在走完司法程序再走上訪歧途的現(xiàn)象發(fā)生。因此，涉訴信訪法治化的終結(jié)機(jī)制就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為“案結(jié)不訪”，而不是訴訟終結(jié)的“案結(jié)事了”，使涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制始終在法律框架內(nèi)運(yùn)作。

法治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值共識(shí)的最大公約數(shù)，構(gòu)建法治化的涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，就是從之前以群眾工作為敘事文本的“就事論事”轉(zhuǎn)化為以法治規(guī)則和程序?yàn)閿⑹挛谋镜摹耙婪〝嗍隆钡男袆?dòng)邏輯。盡管隨著社會(huì)變遷和利益調(diào)整的不斷加劇，群眾路線和人民調(diào)解等處置方式始終貫穿于信訪的運(yùn)行全過(guò)程中，對(duì)當(dāng)前的涉訴信訪的處置有一定的效力，但難以跳出“就事論事”這一傳統(tǒng)敘事文本的框架，只有遵循“依法斷事”的行動(dòng)邏輯，才能使非正常訪、無(wú)理纏訪、鬧訪的夢(mèng)魘遠(yuǎn)離涉訴信訪的處置流程，法治途徑才能成為涉訴信訪權(quán)利救濟(jì)中最理性、公平和有效的救濟(jì)途徑。