陳道富

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 金融研究所，北京 100010)

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我國地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題

陳道富

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 金融研究所，北京 100010)

我國各省的金融監(jiān)管職責和組織框架差異性較大，地方金融監(jiān)管分散于多個部門，不同地方的金融監(jiān)管機構(gòu)組織架構(gòu)、具體職責不盡相同，且主要著力于建立小貸公司的風險防范系統(tǒng)。相對于龐大復(fù)雜的監(jiān)管對象，地方金融監(jiān)管資源相當有限，且主要集中在省市兩級?？h級資源極度缺乏，與地方金融機構(gòu)的分布嚴重錯配，監(jiān)管手段嚴重不足。而且，地方經(jīng)濟金融發(fā)展、地方金融監(jiān)管與地方金融風險救助之間的職責不完全一致，部分監(jiān)管措施缺乏明確的法律依據(jù)。

地方金融監(jiān)管；監(jiān)管資源；類金融機構(gòu)

一、我國地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀

(一)各省金融監(jiān)管職責和組織框架差異性較大

一是地方金融監(jiān)管分散于多個部門。絕大部分省份的地方金融機構(gòu)、準金融機構(gòu)及非金融機構(gòu)的管理權(quán)限散落于多個部門。如一些地方的典當行的管理由經(jīng)貿(mào)委或者商務(wù)部門負責；私募股權(quán)基金由證監(jiān)會系統(tǒng)監(jiān)管；小額貸款公司和融資性擔保公司，政策由央行銀監(jiān)會出，具體操作由地方政府金融辦負責(部分地區(qū)由工信廳負責)；非融資性擔保公司、網(wǎng)絡(luò)貸款公司等機構(gòu)，目前沒有明確的監(jiān)管主體。

山東省將分散于多個部門的監(jiān)管職能集中于金融辦。山東省政府于2013年12月出臺了《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》(以下簡稱《意見》)。為避免與中央駐魯金融監(jiān)管部門職能交叉，山東省《意見》明確指出，針對中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的，吸收少數(shù)客戶資金、限定業(yè)務(wù)范圍、風險外溢性較小的新型金融組織和金融活動，包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機構(gòu)等新型金融組織和權(quán)益類、大宗商品類(中遠期)等具有金融屬性的交易場所，以及融資租賃、典當、拍賣、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險等金融業(yè)務(wù)，在中央統(tǒng)一制定監(jiān)管規(guī)則的前提下，地方承擔相應(yīng)的監(jiān)管分工。地方政府要加強對民間借貸、新型農(nóng)村合作金融組織的引導(dǎo)和規(guī)范，有效防范和打擊金融欺詐、非法集資等各類違法違規(guī)行為，不斷強化金融消費者保護職責。

二是不同地方的金融辦具體職責不盡相同。地方金融監(jiān)管缺失國家層面的法律依據(jù)和授權(quán)，各個地方在相應(yīng)權(quán)限內(nèi)嘗試和探索，導(dǎo)致各地的金融辦具體職責不盡相同(表1)。絕大部分省市的金融辦都擁有執(zhí)行金融法律法規(guī)、協(xié)助金融監(jiān)管、規(guī)劃區(qū)域金融發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融機構(gòu)和統(tǒng)籌企業(yè)融資的職責。上海、遼寧和四川等地的金融辦還有監(jiān)管金融國資的職能。

表1 各地金融辦的不同職責

三是金融辦的組織架構(gòu)不同。在組織架構(gòu)上，部分省建立了省、市、縣三級地方金融監(jiān)管體系，如山東省、江西省等，但大部分省市只有省市兩級。山東省地方金融監(jiān)管實行以本級政府管理為主、上級地方金融監(jiān)管部門進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的管理體制。市、縣(市、區(qū))地方金融監(jiān)管部門主要負責人的任免，需事先征求上級地方金融監(jiān)管部門意見。市縣兩級政府單獨設(shè)置“金融工作辦公室”，加掛“地方金融監(jiān)督管理局”牌子。市、縣(市、區(qū))金融工作辦公室在規(guī)定的機構(gòu)限額內(nèi)可列入同級政府工作部門；不能列入的，可作為同級政府直屬事業(yè)單位由省政府授權(quán)負責地方金融監(jiān)管工作。江西省也已建立了省、市、縣三級監(jiān)管員制度，市級均成立了金融辦，縣級除了十幾個縣外均成立了金融辦。

(二)地方金融監(jiān)管資源有限

一是相對龐大復(fù)雜的監(jiān)管對象，地方金融監(jiān)管部門缺乏必要的人員、技術(shù)知識和經(jīng)費支持，資源相當有限。地方金融機構(gòu)、準金融機構(gòu)及非金融機構(gòu)近些年來發(fā)展迅速。截至2015年末，小額貸款公司機構(gòu)數(shù)和貸款余額分別為910家和9 412億元。截至2013年底，全國融資性擔保公司達8 185家，在保余額2.57萬億元。此外互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展，各地P2P、網(wǎng)絡(luò)眾籌等新興金融業(yè)態(tài)快速發(fā)展。截至2016年2月，P2P平臺累計數(shù)量達3 944家，累計貸款余額5 006.37億元，問題平臺累計已達125家。

在類金融機構(gòu)迅速發(fā)展的背景下，地方金融監(jiān)管力量顯得嚴重不足，這既體現(xiàn)為監(jiān)管人員嚴重不足，也體現(xiàn)為專業(yè)性監(jiān)管人員少。面對龐大、復(fù)雜的地方金融體系，各省的金融監(jiān)管卻由金融辦、商務(wù)廳、工信部等部門中的少數(shù)人管理。省級金融辦一般只有幾十名人員，有些金融辦還要負責地方政府融資等任務(wù)。這些專職人員，缺乏對金融的了解和理解，缺乏專業(yè)知識儲備和實際業(yè)務(wù)經(jīng)驗。商務(wù)廳、工信部從事金融管理的人員更少，甚至與其他行業(yè)的管理共用一個管理人員。以廣州市金融監(jiān)管人力為例，廣州市金融辦目前編制41人*廣州市金融辦于2001年成立，最初為發(fā)改委下設(shè)的一個處；2005年升格為正局級單位，但仍掛靠發(fā)改委；2009年成為獨立部門；2013年編制從28人增加至41人。大連市地方金融監(jiān)管機構(gòu)的編制相對比較多。，其中融資性擔保機構(gòu)監(jiān)管處5人，真正負責融資擔保公司監(jiān)管的只有1.5人(其他人負責其他任務(wù))，但廣州市融資擔保公司達76家，這導(dǎo)致金融辦對融資擔保公司每季度上報數(shù)據(jù)的工作都難以完成*廣州市金融辦認為，這種情況的出現(xiàn)并不是由于金融辦缺乏權(quán)威性，而是由其他原因所導(dǎo)致的，比如渠道不暢、融資擔保市場低迷，一些擔保公司已經(jīng)沒有正常運營。；又如廣州市金融辦小額貸款機構(gòu)監(jiān)管處負責小貸公司監(jiān)管的只有3人，而目前廣州小貸公司已達52家。在監(jiān)管專業(yè)性方面，廣州金融辦有金融從業(yè)經(jīng)驗的監(jiān)管人員僅占1/5左右。

二是地方金融監(jiān)管資源主要集中在省市兩級，縣級資源極度缺乏，與地方金融機構(gòu)的分布嚴重錯配。“一行三會”中，除人民銀行在縣域有較為完整的機構(gòu)設(shè)置外，“三會”在地級市以下，特別是縣級及以下區(qū)域出現(xiàn)了嚴重的監(jiān)管真空?？h級銀監(jiān)辦只有1～2人，證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管部門在市縣兩級沒有機構(gòu)，監(jiān)管工作鞭長莫及，難以保證及時、有效。很多基層或低層級政府并沒有專門的金融辦，而是放在經(jīng)委。而大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等地方中小金融機構(gòu)都設(shè)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至行政村，金融監(jiān)管部門根本無力監(jiān)管，既無法有效防控風險，又嚴重制約了地方金融的創(chuàng)新發(fā)展。

三是地方監(jiān)管部門的行業(yè)監(jiān)管手段嚴重不足。目前，最高層級為部門規(guī)章(最高可以罰10萬)，規(guī)范性文件(只能警告)。地方金融監(jiān)管部門缺乏后續(xù)監(jiān)管手段，不能實施行政處罰(比如吊銷營業(yè)執(zhí)照)。地方金融監(jiān)管部門在監(jiān)管實踐中，也想采取“輕準入監(jiān)管，重日常監(jiān)管”，但由于嚴重缺乏監(jiān)管手段、缺乏必要的執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致只能采取較多的準入監(jiān)管和行政性監(jiān)管。

(三)各省市金融辦著力于建立小貸公司的風險防范系統(tǒng)

一是越來越多的省市建立了小額貸款公司的數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)。由于缺乏必要的監(jiān)管人員和監(jiān)管技術(shù)，采取“誰的小孩誰抱”的原則，越來越多的省市金融辦開發(fā)了小額貸款公司的數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)。這些監(jiān)測系統(tǒng)與小額貸款公司的業(yè)務(wù)系統(tǒng)相連接，在小貸公司開展業(yè)務(wù)的同時，將數(shù)據(jù)傳輸?shù)浇鹑谵k的監(jiān)測系統(tǒng)上。這樣，保證了金融辦能實時監(jiān)測小貸公司的業(yè)務(wù)動態(tài)。但由于缺乏相關(guān)技術(shù)，這些數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)并不能保證金融辦可以超越小貸公司管理區(qū)域性風險。

二是部分省市建立小貸公司的流動性支持系統(tǒng)。2013年，廣州市出臺《廣州小額再貸款公司業(yè)務(wù)試行辦法》及《廣州小額再貸款公司業(yè)務(wù)試行辦法實施細則》。廣州立根小額再貸款股份有限公司是廣州市在全國率先創(chuàng)新設(shè)立的首家為小額貸款公司提供融資服務(wù)的企業(yè)，是廣州市為促進小額貸款行業(yè)健康、規(guī)范發(fā)展，優(yōu)化小額貸款公司外部環(huán)境，解決小額貸款公司融資難題，從而更好地為“三農(nóng)”、中小微企業(yè)和個體工商戶服務(wù)而采取的重要舉措。立根再貸款公司注冊資本為10億元，經(jīng)廣州市金融辦及相關(guān)管理部門批準設(shè)立，公司致力于打造面向小額貸款公司的綜合性服務(wù)平臺，為小額貸款公司提供全方位、多方面的融資服務(wù)。

三是部分省市之間的金融辦建立聯(lián)席會議制。目前，廣東、北京等十多個省(市、自治區(qū))的金融辦建立了聯(lián)席會議制度，相互交流經(jīng)驗。

四是個別省市的金融辦通過互聯(lián)網(wǎng)金融等方式將小貸公司連接起來。如江蘇省金融辦通過下設(shè)的江蘇金農(nóng)公司與國開行全資子公司合作，設(shè)立開鑫貸網(wǎng)絡(luò)借貸公司。該公司以江蘇省金融辦的監(jiān)管評級為依托，為較高評級的小貸公司提供開鑫貸擔保服務(wù)。這一舉措實質(zhì)上為符合監(jiān)管要求的小貸公司提供了拓展業(yè)務(wù)空間的機會。

二、地方金融監(jiān)管存在的主要問題

(一)地方經(jīng)濟金融發(fā)展、地方金融監(jiān)管與地方金融風險救助之間的職責不完全一致

中央監(jiān)管部門關(guān)注的是中長期國內(nèi)金融市場穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性風險和區(qū)域性風險；而地方金融監(jiān)管機構(gòu)作為地方政府的組成部門，其職能除了防范金融風險、維護地方金融穩(wěn)定外，往往還擔負著推動經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)?？傮w而言，地方金融辦的首要職能是融資和招商，其次才是監(jiān)管和化解風險。因此，目前全國大部分省市的金融辦主要是為地方發(fā)展融資，存在重發(fā)展、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。地方金融管理部門還關(guān)注如何突破現(xiàn)有的金融體系約束，通過強化地方金融，加快金融機構(gòu)積聚，盡可能拉動當?shù)亟?jīng)濟快速增長。一些欠發(fā)達省份和發(fā)達省份的欠發(fā)達地區(qū)，還存在通過行政干預(yù)來促進地方金融發(fā)展的現(xiàn)象。如一些地方的金融辦或金融管理局制定社會融資和貸款任務(wù)，對地方金融機構(gòu)(如農(nóng)商行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行)進行考核排名，考核貸款增速，并對排名靠前的金融機構(gòu)進行獎勵。

盡管地方政府已在事實上廣泛參與地方金融監(jiān)管，但卻面臨著嚴重的金融監(jiān)管與風險處置責任不對稱問題。由于區(qū)域性金融風險與地方經(jīng)濟存在復(fù)雜的內(nèi)在聯(lián)系，地方政府承擔主要風險處置責任有其合理性和必然性，有效性也已被實踐所證明，但地方政府卻不具有與之對稱的金融監(jiān)管職責。一方面，地方政府承擔的部分金融監(jiān)管職責“有形無實”，既沒有明確的法律依據(jù)，也沒有統(tǒng)一的監(jiān)管職能部門，更缺乏科學(xué)、規(guī)范的監(jiān)管制度和標準。另一方面，地方政府并不擁有城商行、農(nóng)信社等地方法人金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，無法及時獲取有效的監(jiān)管信息。權(quán)責分離和監(jiān)管信息不對稱造成地方政府在風險處置過程中非常被動，既缺乏應(yīng)有的預(yù)見性，難以進行事前風險防范，也缺乏足夠的有效性，難以保證事后處置效率，加大了風險處置成本。

地方風險救助體系建設(shè)滯后。盡管有國務(wù)院主導(dǎo)的地方金融風險處置案例(如德隆案件)，但方式是一事一議，地方在處置風險中可動用的資源并未明確，風險分擔比例及如何分擔也缺乏制度性規(guī)定。盡管有風險應(yīng)急預(yù)案，且有年度演習，但預(yù)案仍僅限于本部門，能否實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)仍需驗證。

(二)地方金融監(jiān)管重審批，輕日常管理，存在重疊和空白

在執(zhí)行地方金融監(jiān)管職責的過程中，各地金融辦也往往注重對小貸公司、融資擔保公司的審批，在日常監(jiān)管方面作為不多。這在一定程度上與監(jiān)管能力和力量不足有關(guān)。

由于中央金融監(jiān)管部門的垂直部分監(jiān)管和地方金融辦有限的監(jiān)管力量，導(dǎo)致地方金融機構(gòu)、類金融機構(gòu)的監(jiān)管既存在監(jiān)管真空，也存在重復(fù)監(jiān)管。比如，農(nóng)商行受到重復(fù)監(jiān)管，市縣級別的證券機構(gòu)和保險機構(gòu)存在監(jiān)管真空。在跨省監(jiān)管方面，雖然有些省市舉行了跨省的聯(lián)席會議，但以溝通經(jīng)驗教訓(xùn)為主，缺乏監(jiān)管上的協(xié)調(diào)。考慮到互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，類金融之間的跨省聯(lián)系越來越密切，跨省金融監(jiān)管合作的缺失將給地方金融監(jiān)管帶來較明顯的真空。

(三)改革不配套制約了地方金融監(jiān)管的有效性

金融監(jiān)管的有效性，還主要取決于中央地方金融監(jiān)管體制的相關(guān)配套改革。目前，地方國有金融資產(chǎn)管理體制改革、中央金融監(jiān)管機構(gòu)中央層與派出機構(gòu)之間職責的劃分和調(diào)整等，已制約了地方金融監(jiān)管的有效性。

一是地方國有金融資產(chǎn)管理體制的改革。絕大多數(shù)的地方政府對部分金融機構(gòu)擁有資產(chǎn)和人事管理權(quán)，是風險處置第一責任人，同時也是股東和監(jiān)管者，因而存在較大的利益沖突，也缺乏必要的監(jiān)管手段，往往只能在大的問題暴露后，花費大量人力物力去做被動處置。

二是中央金融監(jiān)管機構(gòu)中央層與派出機構(gòu)之間職責的劃分和調(diào)整。中央金融監(jiān)管部門的派出機構(gòu)缺乏必要的自由裁量權(quán)，無法立足實際對地方金融實施更有針對性的監(jiān)管，以體現(xiàn)區(qū)域特征和差異性，從而更有利于中央監(jiān)管機構(gòu)與地方金融監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)作，增強地方金融監(jiān)管的有效性。個別地區(qū)的金融辦甚至指出：我國金融體制在演變發(fā)展過程中，存在長期受到計劃體制下金融高度集權(quán)、嚴格管制、國有壟斷等傳統(tǒng)路徑的影響，對于地方金融、非正規(guī)金融以及民間金融這些傳統(tǒng)外的新生金融需求，無論在思想認識、管理體制還是在政策、輿論導(dǎo)向方面，自覺或不自覺地抱輕視、忽視甚至敵視的排斥態(tài)度?！耙恍腥龝弊鳛橹醒虢鹑隗w制的化身，自上而下垂直到底，對其他金融勢力不留余地，不設(shè)空間，并且銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)分別成為銀行、證券、保險等正規(guī)金融行業(yè)的“代言人”和“護法神”，進而依托這種管理體制，自覺并不斷地對以中央金融、正規(guī)金融、國有金融為代表的傳統(tǒng)體制進行持續(xù)的維護，而對地方金融、非正規(guī)金融以及民間金融則以居高臨下的姿態(tài)在“規(guī)范”的旗號下采取種種手段加以限制、整頓、排斥、打壓，從而形成不斷自我強化的路徑依賴，最終導(dǎo)致中央金融獨大、正規(guī)金融獨大、國有金融獨大的現(xiàn)行金融發(fā)展格局。

(責任編輯 魏艷君)

The Current Situation and Problems of Local Financial Supervision in China

CHEN Dao-fu

(Research Institute of Finance, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

There is a big provincial difference in financial regulatory responsibilities and organization. The local financial regulation spreads among a variety of departments, and financial regulatory bodies and specific duties vary in different regions, mainly focusing on the establishment of micro-credit company’s risk precaution system. Facing the huge complex regulatory object, local financial supervision resources are quite limited and it focuses on province and municipality level, which leads to a resource scarcity in county and uneven distribution of financial institutions. In addition, there is inconformity among local financial development, local financial regulation and local financial risk rescue. Some of the regulatory measures lack a clear legal basis.

local financial supervision; supervision resource; financial institution

2016-06-10 作者簡介：陳道富(1976—)，男，福建人，研究員，博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長，研究方向：貨幣政策、金融改革。

陳道富.我國地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué))，2016(11):1-5.

format：CHEN Dao-fu.The Current Situation and Problems of Local Financial Supervision in China[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(11):1-5.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.11.001

F832

A

1674-8425(2016)11-0001-05