新時期我國信訪制度的完善

雷森森

【摘要】信訪是我國法治建設(shè)的重要組成部分。究竟何為信訪，信訪制度設(shè)置的意義何在。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)類似信訪的制度是如何構(gòu)建的，對我國又有何借鑒意義，我國現(xiàn)存信訪制度中存在哪些具體問題，新時期該如何完善我國的信訪制度，這些都是本文重點探討的問題。

【關(guān)鍵詞】信訪；存在問題；中外比較；完善

一、信訪制度的概念

信訪是指公民、法人或者其他組織釆用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。其中，公民包括被依法剝奪人身自由和被依法判處刑罰的其他公民。信訪的形式包括書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等。信訪的內(nèi)容包括反映情況，提出建議、意見，投訴請求。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪工作的基本程序為：信訪事項的提出、信訪事項的受理、信訪事項的辦理和督辦。而信訪制度，是指公民個人或群體以書信、電子郵件、走訪、電話、傳真等參與形式與國家的政黨、政府、社團、人大、司法、政協(xié)、社區(qū)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)信訪工作的機構(gòu)或人員接觸，以反映情況，表達(dá)自身意見，吁請解決問題，有關(guān)信訪工作機構(gòu)或人員采用一定的方式進(jìn)行處理的一種制度。2014年2月，中央要求實行網(wǎng)上受理信訪制度，增強辦理透明度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門實行網(wǎng)上受理信訪制度，建立網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的群眾信訪事項辦理程序，實現(xiàn)辦理過程和結(jié)果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，增強透明度和公正性。

二、我國信訪制度存在的問題

（一）、信訪制度缺乏法律規(guī)制

我國現(xiàn)行法律還未對信訪案件的處理程序作以明確的規(guī)定，各地信訪機構(gòu)的職能和權(quán)力及運作方式也不統(tǒng)一，受地方干預(yù)較大，缺乏獨立性。即便信訪機構(gòu)把案件批轉(zhuǎn)下級機關(guān)或有關(guān)部門處理，有些機關(guān)和部門往往拖著不辦，甚至藉此懲治信訪人，導(dǎo)致涉法涉訴信訪趨多，危害司法權(quán)威與司法獨立。信訪制度應(yīng)該是公民進(jìn)行政治參與和實現(xiàn)國家民主法治的途徑。[1]但在眾多弱勢群體認(rèn)為，信訪機構(gòu)等同于法院和政府，導(dǎo)致信訪量持高不下，眾多的涉法、涉訴信訪易形成行政權(quán)對司法權(quán)的干預(yù)，從而導(dǎo)致對司法獨立和司法權(quán)威的沖擊。

（二）、信訪工作運行機制不合理

現(xiàn)行的信訪機制是從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機構(gòu)。但這些信訪機構(gòu)并沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機構(gòu)對地方信訪機構(gòu)及中央各部門信訪機構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強制約束力。各級信訪機構(gòu)地位低下，缺乏解決問題的有效資源和實際權(quán)力，而信訪的指向往往是掌握黨政司法權(quán)力的官員，卻讓沒有權(quán)力的信訪部門出面處理，把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體，出現(xiàn)權(quán)責(zé)錯位。信訪受理機制不合理，還導(dǎo)致“截訪”情形嚴(yán)重，信訪制度作為國家管理社會的一種方式，一方面鼓勵群眾進(jìn)行信訪，另一方面又強調(diào)穩(wěn)定壓倒一切，強化基層信訪工作責(zé)任制，要求切實將矛盾解決在基層，減少上訪數(shù)量。在這種矛盾的理念下信訪制度處于進(jìn)退兩難的境地。甚至出現(xiàn)了有些地方把信訪量納入了政績考核體系。在這種政策的利益驅(qū)使下，一些地方政府甚至采取非法的暴力方式來掩蓋社會存在的矛盾。“截訪”不僅侵犯了信訪人的權(quán)益，更加劇了社會的矛盾，影響了社會的穩(wěn)定。

三、新時期我國信訪制度的完善措施

（一）、加快信訪制度的立法進(jìn)程

要整合現(xiàn)行關(guān)于信訪的規(guī)范法律性文件，去其糟粕、取其精華。如：《信訪條例》第七條規(guī)定了信訪工作責(zé)任制以及將信訪工作績效納入公務(wù)員考核機制，應(yīng)在吸收的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)。信訪工作責(zé)任制有利于引起領(lǐng)導(dǎo)對信訪工作的重視，提高信訪工作的效率，但要允許存在一定數(shù)量的信訪，防著“截訪”。對于那些難以解決或者信訪者過分要求的信訪事項可以適當(dāng)寬松條件。對信訪事項的范圍做出明確的規(guī)定。究竟哪些事項可以信訪，哪些事項不能通過信訪途徑來解決，這就需要法律予以明確的規(guī)定，以防止出現(xiàn)信訪與其他權(quán)利救濟途徑尤其是司法途徑相互沖突，進(jìn)而造成對訴訟機制沖擊的現(xiàn)象。賦予信訪者更多的具體權(quán)利。如信訪人有請律師代其提起信訪的權(quán)利等。[2]

（二）、完善各級人大對信訪工作的監(jiān)督職能

首先，各級信訪工作部門要對信訪事項進(jìn)行完整的記錄備案，包括登記、處理過程、處理結(jié)果等，分檔歸類，以供人大審閱。其次，人大對于信訪工作部門處理的案件要進(jìn)行抽查。若對全部的信訪事件進(jìn)行調(diào)查需要做大量的工作，因此可以采用抽查的方式。選擇那些疑難的信訪事件通過對信訪人回訪的方式來抽查信訪工作部門的工作是否到位，是否對信訪事項做出妥善的處理。再次，人大對于抽查的結(jié)果進(jìn)行總結(jié)，反饋給各信訪工作部門，并提出工作建議。[3]這樣，既可以防止各級信訪部門濫用職權(quán)，采用不正當(dāng)?shù)氖侄翁幚硇旁L事項，又督促了信訪部門對信訪事項進(jìn)行妥善處理。

（三）、構(gòu)建我國垂直獨立的信訪機構(gòu)

上下級信訪機構(gòu)之間應(yīng)是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，獨立于政府、法院等機構(gòu)，但受到各級人大及其常委會的監(jiān)督。為了保證其獨立性，一方面，信訪機構(gòu)同案件事實、結(jié)果以及案件當(dāng)事人沒有任何利害關(guān)系。另一方面，信訪機構(gòu)要對信訪事件客觀公正。此外，要賦予信訪機構(gòu)一定的實權(quán)，如有權(quán)對案件進(jìn)行調(diào)查，有權(quán)直接約見涉案行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人等。在工作人員的組成方面，可以選聘一些高素養(yǎng)、具有社會影響力的人員。信訪事項的處理過程要公開透明。對于信訪事項的處理，除了涉及國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密之外，要向公眾公開。這有利于信訪事項得到公正處理，有利于引導(dǎo)人民群眾依法有序進(jìn)行信訪，有利于公民對國家的公共行為進(jìn)行監(jiān)督，有利于提高國家機關(guān)的信譽和形象。[4]另外，信訪機構(gòu)要與政府工作部門、法院、檢察院等協(xié)調(diào)工作，實行一站式接訪，避免各部門之間互相推諉，提高信訪效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]張正釗、韓大元.比較行政法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1998.677～681.

[2]王寶明.用信訪激活國家監(jiān)督機制的動作[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2005，（11）.

[3]張兵.改進(jìn)我國信訪工作的若干思考[J].國防科技大學(xué)，2006（9）.

[4]胡道才.我國涉訴信訪終結(jié)機制的建構(gòu)[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2004，（12）.