任艷利

摘 要：20世紀70年代末80年代初，隨著“新公共管理運動”的廣泛興起，公共部門績效及其責任受到高度關注，促進了績效審計的發(fā)展。文章通過對英國、美國和澳大利亞等國家審計署績效報告內(nèi)容框架的介紹和對比分析，提煉審計機關績效報告的基本要旨，總結了英美澳績效報告的特點，以期為我國審計機關績效報告提供有益啟示。

關鍵詞：新公共管理運動 審計署績效報告 英美澳三國

中圖分類號：F239.21 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-128-03

20世紀70年代末80年代初，隨著“新公共管理運動”在世界范圍內(nèi)掀起，公共部門的績效管理愈發(fā)受到世人的關注。國家審計機關作為公共部門，依照法律規(guī)定，代表國家實施，提供公共受托責任履行情況和公共資源使用績效的績效審計服務和鑒證服務。如何回應現(xiàn)代社會公眾和其他公共部門對審計績效的關注，已成為國家審計機關面臨的現(xiàn)實問題。績效報告作為履行政府公共受托責任、提高公共管理水平及公共服務質量的重要方式，在世界范圍內(nèi)得到廣泛應用。國家審計機關也更加重視審計機關績效報告的編制。

建立審計工作績效考核評價制度，已在我國審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中被明確提出。筆者通過對英國、美國和澳大利亞等國家審計署績效報告的內(nèi)容框架進行比較，旨在為我國審計機關績效報告的編制和完善提供參考。

一、英、美、澳三國審計署績效報告的內(nèi)容構成

（一）英國審計署績效報告的內(nèi)容構成

英國審計署自2003年開始發(fā)布《年度報告》，績效信息是年度報告的核心內(nèi)容。

績效報告主要由引言、審計長致辭、審計署簡介、審計工作的五種類型、審計績效、人力資源管理、組織治理與風險管理、資源報告、可持續(xù)性報告、財務影響等構成。

1.審計署簡介。簡要介紹審計署的職責和作用、審計管理體制、審計經(jīng)費來源、組織架構、審計戰(zhàn)略和目標、審計工作類型、組織規(guī)模、審計績效。

2.審計工作類型。主要介紹審計機關的業(yè)務類型，如財務審計、績效審計、洞察和調查、為國會決策提供支持、國際合作與交流。

3.審計績效。著重闡述審計工作對節(jié)約公共資金和改善公共服務質量產(chǎn)生的積極影響、國會對審計鑒證報告的信任度、被審計單位對審計工作的認可程度、審計機關在核心專業(yè)領域的權威性、審計機關資金使用的成本效益。

4.人力資源管理。介紹審計署對審計人員的培訓情況、員工滿意度、打造復合型審計組織的目標完成情況等。

5.組織治理與風險管理。闡述審計署的治理結構與風險管理情況。

6.資源報告。英國中央政府部門的年度財務報告通常稱之為資源報告，主要由年度工作報告、會計主管責任聲明、內(nèi)部控制聲明、財務報表及附注、審計報告五部分組成。

7.可持續(xù)報告。闡述審計署運營的可持續(xù)性等。

8.財務影響。包括審計署實現(xiàn)的財務效益、公共賬目委員會的獨立聲明。

（二）美國審計署績效報告的內(nèi)容構成

美國審計署自1986年開始，每年發(fā)布《績效與受托責任報告》，同時它也是一份年度工作總結報告。

績效報告主要由引言、管理層討論與分析、績效信息、財務信息、監(jiān)察長視角下審計署面臨的挑戰(zhàn)、附錄等構成。

1.引言。主要包括審計長致辭，審計長和首席行政管理官、首席財務官對審計署績效和財務數(shù)據(jù)完整性和可靠性、財務報告內(nèi)部控制有效性的聲明，審計組織的使命、戰(zhàn)略規(guī)劃、組織架構、戰(zhàn)略目標、績效評價方法。

2.管理層討論與分析。簡要介紹組織績效與資源運用情況，包括內(nèi)部控制設計及運行情況、組織面臨的挑戰(zhàn)、影響組織績效的外部因素等。

3.績效信息。本部分是績效的核心內(nèi)容，詳細介紹組織實際績效、下一年度績效計劃、項目績效等內(nèi)容。

4.財務信息。本部分詳細闡述審計署的經(jīng)費來源和運用情況，具體包括首席財務官致辭、經(jīng)審計的財務報表和附注及解釋性信息、外部審計師和審計咨詢委員會的報告。

5.監(jiān)察長視角下審計署面臨的挑戰(zhàn)。本部分內(nèi)容為監(jiān)察長認為審計署面臨的挑戰(zhàn)。

6.附錄。本部分說明數(shù)據(jù)獲取途徑、完整性和可靠性。

（三）澳大利亞審計署績效報告的內(nèi)容構成

澳大利亞審計署自2001年開始編制和發(fā)布自身年度報告，績效信息是年度報告的核心內(nèi)容。

1.前言。審計長回顧過去一年發(fā)生的重大問題與取得成績，以及面臨的挑戰(zhàn)。

2.審計署簡介。介紹審計署的作用和愿景、組織架構、績效評價流程、關鍵績效指標。

3.績效報告。報告澳大利亞審計署兩類審計項目的績效：鑒證審計服務和績效審計服務。

4.管理與受托責任。揭示澳大利亞審計署的治理結構與人力資源管理等。

5.財務報表。披露澳大利亞審計署經(jīng)審計的財務報表。財務報表主要有綜合收益表、資產(chǎn)負債表、權益變動表、現(xiàn)金流量表等構成。

6.附錄。披露員工的統(tǒng)計信息、績效報告摘要、審計長和高級別人員的公開聲明、聯(lián)系方式等。

二、英、美、澳三國審計署績效報告的績效指標體系

（一）英國審計署績效報告的績效指標體系

英國審計署制定的績效指標體系涵蓋了審計工作的六個方面。

1.公共資金的節(jié)約金額。該指標通過審計工作實際節(jié)約資金與目標節(jié)約資金的比較，判斷審計績效。

2.審計工作產(chǎn)生的積極變化。它以案例的形式評價審計工作對改進公共服務質量的影響。測量指標有公共賬目委員會建議接受的百分比、被審計單位認為審計署提供的改進建議中不能通過其他方式獲得的百分比、被審計單位認為審計工作對財務管理和控制方法產(chǎn)生影響的百分比。

3.議會對審計署鑒證報告的信任度。審計署為國會檢查工作提供幫助和支持，如幫助公共賬目委員會調查避稅與西海岸城際列車特許權競爭的情況。測量指標為議會查閱審計署鑒證報告情況。

4.被審計單位對審計工作的認可程度。通過與高級別公務人員和審計委員會主席的獨立訪談，獲取他們對審計工作的反饋意見，如幫助政府改進財務管理等。

5.審計署在專業(yè)領域的權威性。它是通過利益相關者的意見反饋，評價審計署在專業(yè)技能方面的影響。例如：審計署提出改進地方政府校舍維修財務管理的建議、幫助衛(wèi)生部快速有效地編制報表等。

6.審計署資源耗費的成本效益。它是評價審計機關自身的成本效益，測量指標為節(jié)約的總成本金額、審計一線與職能部門耗費的資源比。

（二）美國審計署績效報告的績效指標體系

美國審計署使用一套量化績效指標進行績效評價，這些績效指標涉及審計結果指標、顧客滿意度指標、人力資源管理指標和內(nèi)部管理指標四個重要方面。

1.審計結果指標。它包括財務收益、非財務收益、以前建議采納情況和有建議的報告比例。財務收益從定量角度衡量美國審計署業(yè)績，具體計算方法是估計的收益減去執(zhí)行成本。非財務收益從定性角度計量美國審計署績效。以前建議采納情況，考慮審計建議的采納有個周期和過程，以4年前的年度審計建議已落實數(shù)量占原提出數(shù)量的比例表示。有建議的審計文書比例，以含一個及以上審計建議的審計文書占審計文書總數(shù)量的比例表示。

2.顧客滿意度指標。它度量美國審計署對國會的服務質量，包括當年向國會提供證詞數(shù)和審計文書的及時性兩個方面指標。

3.人力資源管理指標。主要包括招募員工計劃完成率和留任率。此外，員工維度的指標還包括在員工發(fā)展、對發(fā)揮自身才能、對領導能力、對組織環(huán)境等四個方面的滿意度指標。這些數(shù)據(jù)均通過對員工的問卷調查得到。

4.內(nèi)部管理指標。內(nèi)部行政管理服務為審計署履行職責提供支持，包括信息管理、房屋管理、知識服務、人力資本以及財務管理服務。工作指導和工作質量是測度內(nèi)部管理績效的重要指標。

（三）澳大利亞審計署績效報告的績效指標體系

澳大利亞審計署的績效指標主要分為三類。

1.產(chǎn)出指標。出具的財務報表審計報告數(shù)量、其他類型鑒證報告數(shù)量、與財務報表相關的報告審計數(shù)量；編制的績效審計報告數(shù)量、出具的國防物資重大工程項目審閱報告數(shù)量、發(fā)布的良好實踐指南數(shù)量、參加議會所屬的各個專業(yè)委員會會議的次數(shù)或提交給他們的文書數(shù)量、年度開展審計項目的數(shù)量；參與促進公共部門審計和支持發(fā)展中國家審計事業(yè)發(fā)展的次數(shù)。

2.關鍵績效指標。議會采用財務審計建議占全部財務審計建議的百分比、公共部門中認為審計署的產(chǎn)品和服務有價值的百分比、被審計單位中認可績效審計報告中建議的百分比、被調查的議員中認為審計署的產(chǎn)品和服務有助于改進公共部門管理的百分比。

3.成本效益指標。主要包括財務審計的成本效益比、績效審計的成本效益比。

三、評價和啟示

縱覽英國、美國、澳大利亞審計署績效報告的內(nèi)容構成和績效指標體系，可以看出這些國家審計署績效報告存在以下特征。

1.戰(zhàn)略規(guī)劃與年度績效計劃起提綱挈領和具體指引的作用。英美澳三國審計署績效報告，均介紹了審計機關使命、戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃、組織結構的內(nèi)容，并且這些內(nèi)容之間存在緊密聯(lián)系。組織使命引領者組織目標的制定，戰(zhàn)略規(guī)劃對年度績效計劃和績效報告起提綱挈領的作用，年度績效計劃成為聯(lián)接戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績效報告的橋梁。

2.績效報告將審計活動的結果作為核心內(nèi)容。長期以來，以投入產(chǎn)出為核心的績效管理理念占主導地位，投入產(chǎn)出分析方法在一些發(fā)達國家審計機關績效報告中，處于應用的初始階段，仍不成熟、不完善。到20世紀60年代，人們逐漸意識到，公共部門活動的產(chǎn)出不能產(chǎn)生任何價值，結果或與公共資源的使用績效和公共受托責任的履行緊密相連，才應是最重要的績效指標。對審計活動結果的愈加重視，是公共部門績效管理發(fā)展的必然趨勢，也是績效評價回歸本質的表現(xiàn)。將審計活動的結果作為重點，是英美澳三國審計署績效報告的相通之處。例如，英國和澳大利亞審計署將改進公共服務質量與審計建議采納情況作為審計績效的重要內(nèi)容，美國審計署將審計活動產(chǎn)生的財務和非財務收益等作為審計績效的重要指標。

3.績效指標體系構建績效報告的骨架?？冃е笜梭w系對績效測度進行明確化和具體化，是否擁有健全有效的績效指標體系在很大程度上影響著能否對審計績效做出系統(tǒng)的、合理的評價。績效指標體系應滿足指標要素齊全適當、指標功能匹配、適應多方信息需要的要求，通過定量分析與定性分析相結合，將諸方面納入一個有機的整體之中，全面地進行解剖和分析，對照相應的績效基準，對審計績效進行綜合評判?？冃е笜嗽谟⒚腊娜龂鴮徲嬍鸬目冃蟾嬷芯蛔鳛橹匾獌?nèi)容。

4.完備的績效數(shù)據(jù)收集方式和流程是績效報告的關鍵。績效數(shù)據(jù)的收集是一項復雜而系統(tǒng)的工程。收集統(tǒng)計的真實性、及時性和準確性，直接影響和決定績效評價結果。要做到方法科學、流程合理有據(jù)、時間及時有效，并非易事。美國審計署績效報告在附錄中，詳細地說明了各個績效指標數(shù)據(jù)的來源。例如，財務收益和非財務收益數(shù)據(jù)來源于業(yè)績報告系統(tǒng)。該系統(tǒng)的業(yè)績數(shù)據(jù)經(jīng)由審計組填報、校對和核準后，審計政策和質量管理辦公室審閱后自動生成。帶有審計建議的審計報告數(shù)據(jù)來源于公開數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫每日更新；審計建議執(zhí)行百分比數(shù)據(jù)來源于一是公開數(shù)據(jù)庫，二是審計人員跟蹤建議執(zhí)行情況并更新的數(shù)據(jù)庫。英國和澳大利亞僅在報告中說明了部分數(shù)據(jù)的獲取方式是通過對被審計單位或其它利益相關者的調查。

5.綜合績效報告是解除審計機關公共受托責任的重要文件。績效評價作為一種重要的管理工具和手段，已被引入到政府的公共部門。與以盈利為目標的企業(yè)不同，政府只能靠全面披露政府績效信息來解脫其公共受托責任。然而，績效信息如何列報卻一直存在爭議。一是預算組織或研究者建議編制獨立的績效報告。美國政府財務官協(xié)會（GFOA）與全國州和地方預算顧問委員會（NACSLB）一致建議，在預算編制過程中增加對績效衡量的使用，而不僅是將其作為財務報告的一部分。二是財務會計組織或財務研究者，力主擴展財務報告范圍，使其包含績效信息。政府會計準則委員會（GASB）在第1號概念公告中，將反映受托責任確定為財務報告的最高目標。該機構還主張擴展財務報告的范圍，使其包含服務努力和成就。我國學者李建發(fā)和張曾蓮認為，建立政府績效報告是政府財務報告的發(fā)展方向。

各國審計機關的普遍做法是編制包含財務信息和績效信息在內(nèi)的綜合績效報告。無論是英國和澳大利亞的《年度報告》，還是美國審計署的《績效與受托責任報告》，都將績效信息與財務信息并重，進行綜合績效報告的編制。績效信息意在解除審計組織對其所用可得資源、有效和高效率地實現(xiàn)組織目標的程度，以及是否能夠在可預見的將來繼續(xù)實現(xiàn)目標進行報告的責任。財務信息重在解除審計組織當期活動遵守了有關公共資金收入和支出的公共決策責任，以及未來運營的可持續(xù)性。

參考文獻：

[1] 英國中央政府部門的年度財務報告通常稱之為資源報告

[2] Insight and investigations，在2013年4月以前稱之為績效改進工作（performance improvement work）

[3] 資料來源于美國審計署網(wǎng)站，美國審計署在1986-1998年發(fā)布《年度報告》，1999年開始發(fā)布《績效與受托責任報告》

[4] 李建發(fā)，張曾蓮.基于財務視角的政府績效報告的構建[J].會計研究，2009（4）

（作者單位：長城金橋金融咨詢有限公司 北京 100045）

（責編：呂尚）