陳逸寧

(中國政法大學，北京 100088)

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刑事案件申訴審查程序的建構
——以審判監(jiān)督程序為視角

陳逸寧

(中國政法大學，北京 100088)

申訴權是公民的一項重要權利，但在司法實踐中卻出現(xiàn)了申訴亂、申訴難和再審改判難等一系列問題，不但侵犯了當事人的人權，同時也對我國的司法公信力以及國家形象帶來了負面影響。因而首先有必要在最高人民檢察院以及省一級的人民檢察院的申訴部門設立專門的申訴案件審查委員會，專門負責審判監(jiān)督程序的申訴審查工作，并且通過建立申訴案件立案登記制、聽證審查程序等途徑完善申訴案件的審查程序，最后輔以律師代理與法律援助制度。

申訴權；審判監(jiān)督；申訴審查；再審；聽證審查程序

一、問題的提出

申訴可謂是我國公民在尋求自身權利救濟時一條十分重要的救濟途徑。從現(xiàn)行的刑事訴訟法來看，以訴訟階段為依據(jù)，按照申訴對象的不同，我國刑事案件的申訴可以大致劃分為關于偵查決定的申訴、有關檢察決定的申訴和關于生效判決裁定的申訴三類?，F(xiàn)實中以第三類申訴為多，并且該類申訴作為發(fā)現(xiàn)并糾正刑事生效裁判錯誤的一個重要途徑，與維護當事人的合法權利和保障司法公正等價值理念有著密切的聯(lián)系。然而從司法實踐來看，卻出現(xiàn)了申訴亂、申訴難和再審改判難等問題，一些本應在訴訟階段解決的案件被推向信訪途徑，涉訴信訪以及纏訴等問題頻發(fā)，甚至出現(xiàn)了諸如杜培武案、佘祥林案等一系列惡性冤假錯案，這些案件不但嚴重侵犯了當事人的人權，同時也對我國的司法公信力乃至國家形象都帶來了不少負面影響。而申訴審查程序作為申訴程序的開端，是從浩如煙海的申訴案件中過濾、甄別出可能的冤錯案件的最為重要一環(huán)，可謂掌握著已決案件進入糾正程序的鑰匙。因而在此本文所主要關注的是第三類申訴案件，并試圖從該類案件的審查程序出發(fā)推動上述社會問題的解決。

二、我國刑事案件申訴審查程序的運行現(xiàn)狀

對于審判監(jiān)督程序的申訴來說，從現(xiàn)行法律、司法解釋和高檢規(guī)則的規(guī)定來看，該類申訴在審查程序上缺乏相對明確具體的規(guī)定、刑訴法解釋和最高檢的規(guī)定上存在差異，并且這些規(guī)定的可操作性也存在一定的疑問。而從司法實踐來看，也并未發(fā)揮出其應有的過濾冤假錯案、使申訴者申冤維權的作用。從現(xiàn)實情況來看，大多數(shù)的冤假錯案更多地是通過“亡者歸來”、“真兇出現(xiàn)”等偶然現(xiàn)象得到的糾正。而上訪、纏訪的頻發(fā)也在一定程度上反映了上述問題。

(一)申訴審查的主體

從申訴審查的主體來看，我國采取的是一種“法院+檢察院”的模式，即由各級人民法院設立的申訴部門和人民檢察院內(nèi)部刑事申訴檢察部門來負責申訴案件的審查。此種模式應用于司法實踐中主要存在兩個弊端:首先，此種模式在實質(zhì)上為一種自我糾錯模式，主要還是由當年的辦案機關或其上級機關來負責案件的處理工作，很大程度上還是由案件的終審法院及其同級的檢察院來決定再審程序的啟動，這些辦案機關本身就與案件存在著千絲萬縷的利害關系,而且基于辦案人員自身的趨利避害的本能以及一旦認定為錯案之后所可能帶來的辦案人員的責任、司法機關所需承擔的國家賠償?shù)呢熑魏退痉C關自身的業(yè)績考核指標的下降等風險，上述申訴行為很難引發(fā)后續(xù)的立案復查乃至審判監(jiān)督程序，即便是進入申訴審查(復查)環(huán)節(jié)，復查部門能否秉持一種客觀中立的審查態(tài)度也是存在一定疑問的。并且法律并沒有規(guī)定檢察院和法院在該類申訴案件上職權分工，而從已知的錯案糾正程序來看，再審復查的主體不僅包括檢法兩家，還包括公安機關和政法委等十幾個單位的共同參與，此種“多龍治水”的模糊職權模式很可能帶來相互推諉、程序不規(guī)范等問題，同時也會對再審案件的啟動帶來不小的障礙。

(二)具體的申訴審查程序

而從申訴審查的具體程序來看，在法律規(guī)定上，人民法院的申訴審查與人民檢察院的復查工作存在著一定的差異，需要分開討論。對于人民檢察院復查刑事申訴案件的程序來說，通過對2014年最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院復查刑事申訴案件規(guī)定》的分析，可以將當前人民檢察院復查刑事申訴案件的流程歸納為下圖：

圖1 人民檢察院復查刑事申訴案件的流程①通過對2014年最高人民檢察院關于印發(fā)《人民檢察院復查刑事申訴案件規(guī)定》的通知整理所得。

除此之外，2011年的時候最高檢還通過《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定》等法律文件以及各地具體的司法實踐探索出了申訴案件的聽證制度，這一模式加強了司法機關申訴審查程序的透明性，有助于通過程序的公開公正來推動實體正義的實現(xiàn)。并且賦予申訴人一定的程序參與權，有助于幫助申訴人更充分地認識事實、證據(jù)以及法律依據(jù)，消除申訴人對司法機關的信任危機和不滿情緒，推動反復申訴、重復上訪等社會問題的解決。但與人民檢察院的規(guī)定不同的是，人民法院并沒有通過一個單獨的法律文件對申訴案件的審查程序進行規(guī)定，其審查的流程主要規(guī)定在《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第371條～第377條以及第545條。審查事由也與人民檢察院的抗訴條件基本一致，規(guī)定于刑訴法第242條以及刑訴法解釋第375條。從現(xiàn)行法律來看，沒有關于申訴審查的具體程序的規(guī)定，而法院在實踐中的做法也往往突破了上述規(guī)定。

(三)我國現(xiàn)行申訴審查程序中存在的問題

1．申訴立案難，申訴者在提出申訴請求時其申訴材料首先需要經(jīng)過是否符合立案條件的審理，然而從法律的現(xiàn)有規(guī)定來看，我國申訴案件的立案條件與再審的啟動標準存在一定的重合，有些辦案人員將該條件限制的過高，致使許多案件在開始階段就無法進入立案程序，更不用說后續(xù)的再審程序。

2．書面審查，從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，盡管有申訴聽證制度的試行，但大多數(shù)案件的申訴審查程序還是一種書面審查模式，申訴方的程序參與權受到嚴格限制，審查程序本身秘密進行，帶有一種濃厚的行政審查色彩。

3．啟動再審的標準不夠明確，易被過高解釋。首先需要明確的是啟動再審的標準應與再審改判的標準不同，然而在司法實踐中，一些司法人員為了將某些案件排除出再審程序外，在審查案件時往往將標準解釋的過高，甚至會限制為必須達到確實充分的定罪程度。然而對于《刑事訴訟法》第242條和刑訴法解釋第375條,筆者認為更合理的解釋應為，在事實層面，“確有錯誤”應當解釋為任一事實的認定確有錯誤即可，而對于“證據(jù)缺陷”則只要達到證據(jù)不確實、不充分即可，而并不需要達到所謂“優(yōu)勢證據(jù)”和“證據(jù)確實充分”的證明標準，并且從實踐情況來看，絕大多數(shù)的申訴者也很難提出所謂“新的證據(jù)”。

4．律師參與和法律援助不足。從司法實踐來看，絕大多數(shù)的申訴者在申訴審查階段并無辯護律師，而這不僅是受申訴者自身的經(jīng)濟條件所限，同時也是許多辯護律師不愿代理申訴案件而相關的法律援助資源又很匱乏所致。

三、我國刑事案件申訴審查程序的建構

在中央提出“落實終審和訴訟終結(jié)制度、實行訴訪分離、保障當事人依法行使申訴權利”的改革意見這一司法改革的大背景下，為了適應司法改革的要求，我們需要對現(xiàn)有的申訴審查程序乃至整個再審程序進行一定的調(diào)整和改革?；谏衔牡姆治?，在此筆者提出如下幾點思考與建議。

(一)申訴審查機構的設計

從各國的司法實踐來看，對于申訴審查機構來說，主要有三種模式，即司法機關型、獨立機構型和民間團體型三種。而司法機關型按照具體行使權力的司法機關的不同又可以劃分為“法院型”和“法院+檢察院型”，歸納為下圖：

圖2 申訴審查機構的三種模式

通過對以上三種模式的比較分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，司法機關型審查模式的應用較為廣泛，并且具備成本低和高效便捷的優(yōu)點，但是從該制度的實際運作來看還是難逃自我糾錯模式下的運動員兼裁判員的弊端，會引發(fā)公眾對其決定公正與否的質(zhì)疑。而獨立機構型和民間團體型的兩種審查模式雖然不能直接開啟再審程序，但是從其實際效果來看，還是起到了過濾冤假錯案的功能，緩解了英美上訴法院的工作壓力。通過對這兩種模式的對比分析，我們又可以發(fā)現(xiàn)，獨立機構模式相較于民間團體型又具備一定的優(yōu)勢。以英國的刑事案件復查委員會為例，作為獨立的半官方機構，盡管該委員會的成員并非國家工作人員，但卻擁有法定的廣泛的調(diào)查權和國家的財政支持，經(jīng)該委員會審查后的案件，其申訴被上訴法院駁回的概率將會被極大降低。與之相反，美國的無辜者計劃主要為民間團體在實際運行，其地位只相當于辯護律師，考慮到其實際的運行成本，該計劃往往只會代理個別的冤家錯案，難免會遺漏一些難度較大的案件，并且中國的民間團體力量也尚未發(fā)展到美國無辜者計劃中民間團體的程度，不具備民間團體代理申訴的司法環(huán)境。但是其所采取的事前篩選評估、篩選問卷模式和初步調(diào)查模式以及較為高效的工作方法還是值得我們借鑒的[1]。

綜合現(xiàn)有的司法制度和法治生態(tài)環(huán)境，筆者認為,借鑒英國的刑事案件復查委員會，將“獨立第三方”參與理論引入我國當前的再審程序中是有一定的價值的。首先從“獨立第三方參與”產(chǎn)生的背景和實際發(fā)揮的功能來看，其重視機構組成人員選任的代表性，強調(diào)社會參與的重要性，并具備作出決定的中立性、權威性和接受的廣泛性等特征。將這一理論應用于刑事司法領域，有助于解決法院主動啟動再審程序?qū)剞q審三方結(jié)構的破壞，提高司法裁判的公信力和社會的接受程度。

從現(xiàn)行的刑事訴訟法來看，我國法院作為提起審判監(jiān)督程序的主體，具有主動啟動再審的權力，但是這一做法不僅有違司法權被動的屬性，同時也會引發(fā)人們對于司法公信力的質(zhì)疑，法院在此應當只負責再審的裁判工作。那么申訴案件的復查工作究竟應當交由哪一部門，對此，筆者認為可以在最高人民檢察院以及省一級的人民檢察院的申訴部門設立專門的申訴案件審查委員會，專門負責審判監(jiān)督程序的申訴審查工作，而原有的申訴部門繼續(xù)負責案件材料的受理和其他類型的申訴工作。該委員會的組成應當體現(xiàn)社會參與的特點，其委員應當由品行端正，具備相關專業(yè)知識或是具有一定社會影響的民眾兼職擔任，例如可以聘請一定數(shù)量的法學教授、職業(yè)律師以及各領域的專家或普通民眾代表作為審查委員，而具體委員的數(shù)量則可以通過對當?shù)氐纳暝V案件的數(shù)量的綜合統(tǒng)計來決定，兼職復查委員會的委員每屆任期五年，可以連任。而該委員會的工作細則可以借鑒仲裁委員會的工作模式,并且法律應當賦予委員會以廣泛的調(diào)查取證以及調(diào)卷等權利，通過國家財政保障審查委員會的工作條件、經(jīng)費開支以及勞動報酬。除了此種模式，也有一些學者主張設立一個單獨隸屬于全國人大的審查機構，負責受理、審查和篩選相關案件的工作。而各級人大、政法委、人民法院和人民檢察院內(nèi)設的專門接受案件申訴、上訪的部門將被撤銷[2],并認為全國人大要比最高檢察機關更為超然、獨立，同時也是因為其本身就有監(jiān)督司法工作、維護公平正義的責任。然而如此設置最大的弊端就在于這一做法很有可能帶來人民代表大會對法院裁判權的干涉，影響司法權的行使。并且在現(xiàn)有的機構框架下在檢察院的申訴部門中設置案件審查委員會的做法相較于在全國人大之下建立獨立的半官方性質(zhì)的機構的做法也更為簡便，并不會帶來機構設置的巨大變動。同時這種模式也符合檢察院在我國司法制度設計中法律監(jiān)督機關的地位，有助于其行使法律監(jiān)督權。

(二)申訴審查程序的設計

在獨立的申訴審查委員會之下，具體的申訴審查程序究竟如何設計也是一個值得我們深入思考的問題。

1.首先對于立案程序來說，筆者認為，應當建立申訴案件立案登記制。盡管根據(jù)《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》以及2015年出臺的《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》,我國法院已經(jīng)改革為立案登記制度，但是所涉及的案件類型只包括法院依法應該受理的一審民事訴訟、行政起訴和刑事自訴案件，申訴等案件卻被排除在外①參見：http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/04/id/1585348.shtml，最后訪問日期：2016年5月10日。。從當前申訴案件的立案審查制度來看，立案審查的標準相對較高，較為偏向?qū)嵸|(zhì)審查標準，許多案件在進入再審程序前就被擋在了立案程序之外。而從司法實踐的現(xiàn)實運作來看，事實上并不需要在立案階段就對案件進行較多的限制，后續(xù)階段的實質(zhì)審查也完全可以實現(xiàn)過濾案件的目標。而在立案階段采取形式審查標準不僅有助于充分保障申訴主體的申訴權，同時也避免將一些案件推向上訪等途徑，符合司法原則，同時也有助于涉法涉訴信訪問題的法治化解決。

2.對于立案之后的審查程序來說，在設想的獨立的申訴審查委員會下，應當由遴選出來的委員組成審查小組，審查申訴人的申訴是否符合再審啟動的條件，必要時可以補充調(diào)查、取證、詢問證人、訊問犯罪嫌疑人以及重新鑒定。除此之外還需要考慮如下幾個問題:是否需要對審查程序進行訴訟化改造，審查模式是沿用書面審查模式，還是根據(jù)現(xiàn)有的司法實踐的嘗試替換為申訴聽證模式，還是兩種模式并行；申訴案件進入再審階段的具體審查標準又是什么。首先對于申訴審查程序來說，如前所述，我國當前采用的主要是書面審查模式，申訴審查通常是秘密、暗中進行，當事人的程序參與權受到嚴格的限制，申訴審查帶有一種濃厚的行政管理色彩，所以有些學者主張對此進行訴訟化改造，增強對抗和居中裁判，增強決定的正當性和可接受性，但是該措施是否會帶來程序的重復，以及該措施的現(xiàn)實可操作性、實際的運行成本也是值得我們思考的。

在此，聶樹斌一案提供給了我們一些新的解決思路。在該案的申訴審查階段，山東高院組織召開了復查此案的聽證會，獲得了社會的普遍認可和稱贊。在從決定召開聽證會到順利召開聽證會的整個過程，山東高院既考慮到了聶案的特殊性，又保持向社會公眾和媒體公開相關的內(nèi)容，而這一嘗試也為我們思考刑事案件的申訴審查程序提供了一定的思路啟發(fā)，也符合注重保障人民群眾參與司法的改革精神。同時該程序在一定程度上也有助于形成申訴方與辦案機關平等的地位和三方構造形式，保障申訴方充分行使申訴權，解決申訴審查過于“行政化”的問題，同時也有助于踐行司法公開的理念。因而筆者認為申訴審查程序還是應當以聽證審查為原則，但是由于聽證成本相對較高，不可能也沒有必要每一個案件都舉行聽證程序。所以應當允許一些例外情形的存在。筆者認為,對于申訴人明確表示放棄聽證程序的；或是不經(jīng)聽證審查，審查小組就發(fā)現(xiàn)原審裁判可能有錯，決定啟動再審程序的；以及審查人員經(jīng)過書面審查和一定的調(diào)查后，認為原審裁判沒有錯誤或者雖然有錯但不影響實體處理結(jié)果，并且申訴人經(jīng)說服后同意撤回申訴的案件就無需進行申訴聽證程序。

此外，聽證審查程序應當以公開的方式進行，但是對于涉及國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私的案件除外。并且聽證審查無須對全案進行審理，其應當主要集中于對申訴人的申訴事實和理由的審查，即原判決、裁定是否可能存在錯誤的審查。對于聽證程序的方式來說，在聶樹斌案的聽證會上，山東高院采取的是一種“背靠背”的分別各自講述意見的方式，這種方式影響了聽證效果，不利于聽證人員對某些關鍵事項的理解，并且其效率有時反而較低[3]。無論是從聽證制度的一般特征，以及設置聽證制度的預期目的上，辯論和質(zhì)詢的模式還是應當采用的。

另外，對于申訴審查階段的審查標準來說，如前所述，啟動再審的標準應與再審改判的標準不同?？梢越梃b英國的“分層設定標準”的做法，將啟動再審的標準、再審認定錯判的標準與國家賠償?shù)臉藴蕝^(qū)分開，對于《刑事訴訟法》第242條和刑訴法解釋第375條的解讀，應限定為“確有錯誤”和“證據(jù)缺陷”兩個層面，“確有錯誤”不可以理解為全部的案件事實都是錯誤的，而應解釋為只要對其中某個事實的認定存在錯誤即可。而“證據(jù)缺陷”指的應當是第242條第二款規(guī)定的“證據(jù)不確實、不充分”，并不需要達到后兩者“優(yōu)勢證據(jù)”，即“證據(jù)確實充分”的證明程度[4]。

此外，我國當前司法實踐中重復申訴和亂申訴的現(xiàn)象較為嚴重，這些現(xiàn)象影響了司法裁判的終局效力和司法機關的公信力。針對上述現(xiàn)象，筆者認為當審查小組認為案件不符合再審的啟動條件后，應當賦予申訴人對駁回申訴裁定的一次申請復議的權利，而復查委員會在接到復議申請后應當另行組成審查小組，如果依舊維持原裁定，則該裁定為終局裁定，永不再審。

(三)律師代理與法律援助制度作為支撐

從現(xiàn)有的司法實踐情況來看，我國整個申訴階段的辯護律師的參與都不足，間接造成了當事人及其親屬的申訴的盲目、凌亂和無效性的問題。而再審申訴的復雜性和技術性也要求了申訴人必須具備相關的辯護律師。而辯護律師對于再審程序的參與則在提供專業(yè)、高效率的申訴時，也有助于疏導申訴人的情緒，降低申訴人涉訴信訪的風險，因而有必要配備相應的律師代理制度。而針對許多申訴人由于經(jīng)濟條件所限無法聘請辯護人的情況，有學者主張應當借鑒德國再審程序中的“法律援助替代制度”，即無論是在準備再審程序時，還是在進行中的再審程序中，只要出現(xiàn)了符合法定的法律援助情形，法院即須為其提供辯護人[3]。

四、結(jié)語

縱觀法治發(fā)達國家，在審判監(jiān)督階段，一般都區(qū)分了有利被告人的再審和對被告人不利的再審，即許多國家都不允許提出不利于被告人的再審，而即便是在允許提出的國家，也對其進行了嚴格限制。與再審程序相聯(lián)系，以英國的刑事案件審查委員會為例，其只允許提出有利于被告人的申訴，對此筆者認為,我國的申訴審查程序在構建之時也應借鑒，并在申訴的時限、審查的標準和次數(shù)上對兩種不同的申訴進行不同的規(guī)定，以保障被告人的訴訟權利。而如前所述，申訴審查程序作為申訴程序的開端，是過濾、甄別冤錯案件的最為重要的一環(huán)，可謂掌握的已決案件進入糾正程序的鑰匙，而構建一個公正的申訴審查程序,無論是對申訴人權利的保障，還是實現(xiàn)司法公正、提高司法公信力都極為必要。

[1]郭欣陽.美國無辜者計劃的錯案發(fā)現(xiàn)程序[J].國家檢察官學院學報,2014,(1).

[2]張麗.設申訴委員會專辦疑難大案[N].法制晚報,2013-08-22.

[3]陳衛(wèi)東.刑事申訴聽證制度研究[J].法學雜志,2016,(1).

[4]何家弘.刑事錯案申訴再審制度實證研究[J].國家檢察官學院學報,2015,(6).

[責任編輯:王澤宇]

2016-08-25

陳逸寧(1993-)，女，河北石家莊人，刑事司法學院2015級訴訟法學專業(yè)碩士研究生。

D925.2

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1008-7966(2016)06-0085-04