領(lǐng)導(dǎo)決策中的法制精神

曾麗潔+熊鋒+石齊齊

[摘 要] 領(lǐng)導(dǎo)決策在行政活動中至關(guān)重要。依法行政要求領(lǐng)導(dǎo)決策必須法制化，這也是領(lǐng)導(dǎo)決策民主化、科學(xué)化的法制保障。我國目前的領(lǐng)導(dǎo)決策法制化在形式上取得了長足的進步，但法制精神跟不上法制形式上的步伐，這一問題的存在，除了決策者的法制意識欠缺之外，根源還在于法制形式仍然存在不足。貫徹領(lǐng)導(dǎo)決策的法制精神，貫穿決策全過程的法律制度建設(shè)，仍是一項系統(tǒng)工程，在決策參與主體、程序設(shè)計、監(jiān)督機制及追責制度等方面都有待進一步完善。

[關(guān)鍵詞] 領(lǐng)導(dǎo)決策；決策法制化；法制精神；依法行政；法治政府

[中圖分類號] C934 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）11-0025-09

領(lǐng)導(dǎo)決策是指具有合法權(quán)限的政府官員為了實現(xiàn)行政目標，依據(jù)既定的政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定并選擇活動方案，作出決策的行為[1]。它作為行政決策最主要也是最核心的部分，是一種重要的行政活動。行政決策是設(shè)立、變更和終止行政法上的法律關(guān)系的對策行為，是以動態(tài)方式實現(xiàn)行政目的、具有獨立價值的“一般性制度”，體現(xiàn)行政裁量權(quán)綜合運用的過程和結(jié)果。有學(xué)者認為，國家機關(guān)的決策和決定屬于當代中國法的淵源[2] 69-70。足見領(lǐng)導(dǎo)決策的法制意義。法治政府、依法行政要求領(lǐng)導(dǎo)決策必須貫徹法制精神，通過憲法和法律來規(guī)定和約束決策主體行為、決策體制和決策過程，特別是通過法律來保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權(quán)利并使黨政機關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)力受到法律和人民群眾的有效監(jiān)督[3] 229。領(lǐng)導(dǎo)決策的內(nèi)容和后果直接關(guān)系到廣大人民公共利益的得失，所以，決策只有通過法制保障，才能最大化地減少決策失誤，防止決策意愿的偏離，防止決策權(quán)力的濫用。同時，領(lǐng)導(dǎo)決策法制化是其科學(xué)化、民主化的法律保障。然而，真正實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策法制化，在當前的中國，仍然任重而道遠。最突出的表現(xiàn)就是法制形式上向現(xiàn)代化有了很大的進步，但是仍不夠健全和完善。更重要的是，在法制精神上還沒有跟上法制形式的步伐。

一、我國當前領(lǐng)導(dǎo)決策法制形式上的進步

（一）出臺大量規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策行為的法律和規(guī)范性文件

近十年來，我國從中央到地方，出臺了大量不同層級的規(guī)范行政決策行為的法律法規(guī)和規(guī)范性文件。國家層面的代表性文件有：2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，2008年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，2010年通過的《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的若干意見》，2014年10月中共十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2015年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》。同時，地方政府也加強了相關(guān)規(guī)范性文件的出臺，如《北京市人民政府關(guān)于全面推進依法行政的實施意見》《天津市人民政府關(guān)于全面推進依法行政的實施意見》《河北省人民政府關(guān)于建立健全科學(xué)民主決策制度的實施意見》《南京市重大行政決策程序規(guī)則》《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》《湖北省人民政府關(guān)于推進行政決策科學(xué)化民主化的若干意見》等等。這些規(guī)范性文件就行政決策的基本規(guī)則、程序、民主協(xié)商、專家咨詢、監(jiān)督、責任追究等予以了規(guī)范。

（二）規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策行為的軟法效力增強

近年來，不論從理論界還是實務(wù)界，對于規(guī)范性文件這類軟法的效力都給予了承認和實施。相關(guān)規(guī)范性文件的效力有所增強，這也是領(lǐng)導(dǎo)決策法制化在形式上的一個重要進步。

二、我國當前領(lǐng)導(dǎo)決策法制形式上的不足

（一）缺乏內(nèi)部完備統(tǒng)一的法律規(guī)范體系

領(lǐng)導(dǎo)決策不能是決策者的“拍板”行為，而是一個包括發(fā)現(xiàn)問題確定目標、集思廣益擬定方案、分析評估選優(yōu)方案、嚴格執(zhí)行實施方案、反饋意見調(diào)整方案的全過程。據(jù)此，領(lǐng)導(dǎo)決策的法制化必須貫穿整個過程的各個階段和環(huán)節(jié)。一個現(xiàn)代化的決策法制形式首先應(yīng)具備一個內(nèi)部完備、和諧一致的法律規(guī)范體系。而我國當前規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策全過程的相關(guān)法規(guī)和政策性文件，仍遠遠沒有達到體系化的程度。一個明顯的例證是，直到目前我國還缺乏有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策的全國適用的立法。分散見于各部門法、專門法中的相關(guān)規(guī)定，其適用范圍只限于相關(guān)部門或特定領(lǐng)域。雖然已建立了不少有關(guān)行政決策的法規(guī)制度，如民主集中制、行政首長負責制、社會聽證制度、社會公示制度、專家咨詢制度、決策論證制度等，但沒有將領(lǐng)導(dǎo)決策的全部活動納入法制軌道?，F(xiàn)有的制度也缺乏內(nèi)在的相互銜接性，因而整體配套性不強，難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。值得注意的是，有的法規(guī)和政策在效力上還存在某種程度上的沖突，內(nèi)部還沒有達到和諧一致。關(guān)于行政決策程序的地方立法，法律位階低，適用領(lǐng)域僅限于其管轄的行政區(qū)劃內(nèi)而不能通行適用于全國。決策制度的形成缺乏一個全國統(tǒng)一的法制環(huán)境，難以為領(lǐng)導(dǎo)決策制度的構(gòu)建提供一個統(tǒng)一的常態(tài)化標準。

（二）公民參與制度流于形式

公共決策聽證制度是許多國家普遍采取的一種公眾參與行政決策的制度。我國在法律或規(guī)范性文件中也規(guī)定了重大行政決策聽證程序，初步形成了通過聽證制度來實現(xiàn)公民參與決策的民主制。但是，各級地方立法中，聽證會代表選擇機制仍存在不足：一是聽證會代表幾乎都是由聽證機構(gòu)的組織部門（即行政決策者自身）來確定。二是聽證代表的遴選標準難以操作。另外，當“決策事項的性質(zhì)、復(fù)雜程度及影響范圍”“聽證報告確立的條件”“受理申請的先后順序”“持不同意見人員比例”，甚至“申請參加聽證的人數(shù)較多時，決策事項承辦單位可以隨機確定參與人”等等，以這樣的標準遴選代表，在具體操作中難以把握，容易受決策者主觀因素的影響，會助長決策者的隨意性，或難以保障代表性，或使未被組織化的弱勢利益群體的代表性不能得到保證。

我國現(xiàn)有行政決策制度中，聽證報告的效力也沒有得到應(yīng)有的地位。有的立法例根本就未明確聽證報告的法律效力；有的立法例規(guī)定，在重大行政決策中，聽證報告“可以”作為決策的“主要依據(jù)”或是“參考依據(jù)”?？梢?，現(xiàn)行立法只是將聽證報告的法律地位定位在政府決策的輔助材料，很少作為必要的依據(jù)，更不會作為具有排他效力的最優(yōu)考慮。endprint

可見，聽證代表的遴選制度和聽證報告的效力問題都造成領(lǐng)導(dǎo)決策過程中的聽證制度很多時候流于形式而沒有真正實現(xiàn)公民參與決策的良性機制。

（三）決策法制的內(nèi)容仍“重實體、輕程序”

領(lǐng)導(dǎo)決策必須遵循法定的決策程序，否則屬于違法決策，應(yīng)追究法律責任。然而，在行政決策法制實踐中仍存在“重實體、輕程序”的通病。比如，全國地級市中近乎三分之二制定了專門的重大行政決策程序規(guī)定，其中大部分涉及公眾參與的相關(guān)條文。但這些地方立法偏重于對決策過程中公眾參與人的權(quán)利義務(wù)、公眾參與行政決策的基本原則等實體要求作出規(guī)定，而對行政決策程序各個環(huán)節(jié)缺乏必要的標準，這就極易造成行政決策中程序的隨機性與隨意性?；蛘?，雖有步驟與程序，但其中最重要的步驟與程序，如調(diào)查程序、方案設(shè)計程序、可行性論證程序等，并沒有用法律規(guī)范的形式確定下來。這就導(dǎo)致在實踐中，決策者的自由度很大，他們往往憑借自己的經(jīng)驗決策，而不是遵循規(guī)范化的決策過程進行科學(xué)、規(guī)范的決策。而且，即便對行政決策的程序已有立法，但在實踐操作中，具體環(huán)節(jié)的決策程序卻又難以遵循立法規(guī)定嚴格執(zhí)行。這也反映出當前行政決策操作程序上法制精神的闕如。

（四）規(guī)范的可操作性不強

法律規(guī)范應(yīng)該明確、具體、肯定、邏輯結(jié)構(gòu)完整，具有可操作性。然而，領(lǐng)導(dǎo)決策主體決策權(quán)力的特殊性使得“人大”在行政決策立法中會不可避免地有所保留，這就決定了我國當前規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策的法律法規(guī)和規(guī)范性文件比其他行政行為方面的法律規(guī)范少，并且普遍存在抽象模糊的現(xiàn)象。造成很多決策在作出時無法可依，或者具體執(zhí)行機構(gòu)對決策的解讀不同導(dǎo)致行政處理方式迥異，甚至有的還錯誤地理解法律規(guī)定而導(dǎo)致違法決策。

（五）決策監(jiān)督機制的無力

決策法制要落實到位就必須依靠有效的行政決策監(jiān)督機制。我國當前決策監(jiān)督機制比較軟弱。監(jiān)督主體多、雜、不明確，且素質(zhì)參差不齊。行政決策的監(jiān)督主體多，可以是司法機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、黨政機關(guān)、人民群眾、新聞媒體。在實踐中，因各監(jiān)督主體缺乏溝通、不能夠相互協(xié)調(diào)、制約，所以不能有效地合力監(jiān)督行政決策。甚至在一些疑難或敏感案件中，各監(jiān)督機關(guān)相互推諉，導(dǎo)致無人監(jiān)督的情況時有發(fā)生。尤其是一些行政決策監(jiān)督主體的思想認識落后，不能與時俱進，用狹隘的眼光，憑個人的主觀情緒、善惡判斷進行監(jiān)督；或者充當“老好人”，監(jiān)督工作不到位。社會輿論、公眾及社會組織團體的監(jiān)督缺乏力度，缺乏有效性。甚至有時候因政府信息的透明度不夠，社會監(jiān)督主體因信息不對稱而在監(jiān)督中因種種誤導(dǎo)而產(chǎn)生誤解，甚至引起各種恐慌，導(dǎo)致不良的社會影響出現(xiàn)。

三、以法制形式的完善推動法制精神的提升

我國當前領(lǐng)導(dǎo)決策中法制精神跟不上法制形式的進步，根源還是在于法制形式上的不足：實體法規(guī)定抽象不明確，主體的確定泛化無益、程序規(guī)則不完備、追責制度缺位無約束。這些法制形式上的不足導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)決策法制精神無以貫穿決策過程，更妄論法制精神根植于心。因此，提升法制精神，除了加強國家機關(guān)及其工作人員的法制意識之外，首要的還是進一步完善規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策行為的規(guī)則體系，尤其是程序上的規(guī)范和追責制度的建立健全，通過增強制度的可操作性和約束力，讓法制由他律規(guī)則逐步走向自律精神。

（一）多元行政決策主體法定化

2010年通過的《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的若干意見》中提出“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制”，希望通過多元主體參與行政決策，推動行政決策的民主性和可接受性。

當前，我國在立法聽證、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生安全、基層治理中均引入了公眾參與機制。但是，大多采用的只是應(yīng)然敘述，很少用法律確定公眾參與作為領(lǐng)導(dǎo)決策程序中必不可少的內(nèi)容。在公眾參與行政決策的主體資格法定化上，參與人遴選機制規(guī)定不明，形式上參與決策的公眾并不能體現(xiàn)真正的民主性。再說民主性的要求是為了矯正精英決策不能真正體現(xiàn)民眾利益的弊端，但是缺乏法定的科學(xué)的參與人遴選機制，民主性也會大打折扣，如何為民眾利益作出正確選擇，也可能是存疑的。正如英國公投決定是否脫歐，很多人投票時甚至不知歐盟對英國的影響、脫歐有什么利弊。這樣的公眾參與對領(lǐng)導(dǎo)決策無助反有害。

專家學(xué)者對行政決策進行評估論證，是公眾有序參與行政決策的重要組成部分，專家學(xué)者基于各自研究領(lǐng)域的權(quán)威性，對于行政決策會進行本研究領(lǐng)域的專業(yè)分析和評估，能夠彌補行政決策人員專業(yè)上的局限性，保障行政決策的合理性和科學(xué)性。例如德國獨具特色的聽證制度，主要是通過聯(lián)邦議會的各專業(yè)協(xié)會進行聽證，一般由7個專業(yè)協(xié)會參加，需包含社會各界的利益相關(guān)者，這樣能更好地代表公眾發(fā)表專業(yè)性的意見。

（二）增強決策參與程序的有效性

不諱言，我國目前行政決策中的聽證程序的規(guī)定不是很完善，有些應(yīng)有的程序甚至缺位。因而在這些方面，我們可以適當借鑒國外的聽證制度。

首先，要使公眾能更好地參與民主決策，應(yīng)將政府信息公開。信息的把握是公眾了解決策事項的基礎(chǔ)，也是公眾科學(xué)合理參與決策的前提。約翰·克萊頓·托馬斯（John Clayton Thomas）認為，公民參與在行政決策中應(yīng)當定位為以獲取信息為目標的和增進政策接受性為目標的公眾參與[4] 51-58。日本的政府信息公開遵循“三無限原則”，即政府信息公開的申請人可以是任何人，政府信息公開的范圍原則上是所有政府文件，政府信息公開的方式可以是任何方式。尤其是，該法規(guī)定為了公眾利益，政府可以向申請人公開某些不適宜公開但有必要公開的信息[5]。在公眾充分了解相關(guān)決策事項的信息后，就要通過完善的聽證程序來為公眾參與決策提供平臺。

其次，應(yīng)設(shè)立聽證主持人制度。當前我國對聽證主持人規(guī)范比較健全的立法例當屬《汕頭市行政程序規(guī)定》第七章第138條，對聽證主持人的基本條件、任職資格、聽證主持人的回避與行政聽證主持人的職權(quán)等進行了規(guī)定。但是，我國大部分地方立法并未對聽證主持人制度進行明確有效的法律規(guī)定。實踐中，聽證主持人基本上是由行政決策機關(guān)內(nèi)部人員擔任的，缺乏中立性。這無疑難以保證聽證程序的正當性及公正性。endprint

再次，應(yīng)完善重大決策專家論證制度。目前，各級政府在決策中都比較注重專家論證制度，但專家參與決策缺乏法定的參與程序和參與渠道，也缺乏獨立性。在一些決策過程中專家處于附屬地位，受領(lǐng)導(dǎo)意志支配。對于這一點，可以參考美國、英國等發(fā)達國家智庫、咨詢公司的經(jīng)驗，多發(fā)展政府體制外的智囊團，增強其獨立性。

最后，要明確規(guī)定聽證報告在領(lǐng)導(dǎo)決策中的效力。在美國，聽證記錄將成為行政決策的唯一根據(jù)。我國也應(yīng)確立聽證報告的重要地位，避免聽而不納的現(xiàn)象，不再讓聽證報告成為可有可無的東西。

（三）確保決策內(nèi)容的合法性

領(lǐng)導(dǎo)決策法制精神的一個重要方面是決策內(nèi)容應(yīng)具有合法性。領(lǐng)導(dǎo)決策的內(nèi)容主要包括決策目標和決策方案。決策目標是整個決策的出發(fā)點，目標合法是決策合法的基礎(chǔ)。決策方案是實現(xiàn)決策目標的手段，是領(lǐng)導(dǎo)決策中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。內(nèi)容合法不僅要求不與法律、法規(guī)的具體條文相抵觸，而且要求不違背法律、法規(guī)的精神和立法意圖。當前，決策實踐中缺乏法制精神的一種比較常見的現(xiàn)象是有的領(lǐng)導(dǎo)者忽視決策內(nèi)容的合法性，認為只要是為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，不論什么事情，不論采取什么手段，只要為公就是好的。

嚴格的司法審查制度是美國保障和促進行政決策法治化的根本性舉措之一。美國聯(lián)邦政府環(huán)境保護署重大決策“十步法”中的第十步就是司法審查?？珙I(lǐng)域問題法律顧問處總顧問凱若爾·安·西西里亞諾（Carol Ann Siciliano）說：“法院可能認為我們的決策失誤，如對健康、動物安全的分析不合理，另外也可能認為我們決策超越職權(quán)，或者違反程序，如有人的意見非常好但我們沒有說明為何沒有采納，這可能導(dǎo)致決策被推翻?！盵6]

2010年我國頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》明確了“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。行政決策合法性審查是一種事前合法性審查。行政決策在正式出臺前，需要提交政府法制機構(gòu)審查，這是一個必經(jīng)程序。行政決策沒有經(jīng)過合法性審查，就提交政府集體決議，是違反決策出臺的程序規(guī)定的。

（四）嚴格法定決策程序的執(zhí)行

為了防止決策的失誤，現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)決策具體的八大程序各個環(huán)節(jié)都應(yīng)該對科學(xué)化、民主化的措施以法律的形式確定下來，以便決策者在決策過程中能夠有法可依。并且，這些關(guān)于法定程序的規(guī)定，要避免過去那種不完全、不具體的做法，讓決策者減少誤解、減少盲目、杜絕不依法決策的借口。

（五）健全決策監(jiān)督機制

對領(lǐng)導(dǎo)決策進行有效監(jiān)督，也是提高領(lǐng)導(dǎo)決策合法性、科學(xué)性、正確性的一個重要的約束和保障制度。行政決策監(jiān)督機制可以有多種形式。在這方面，國外有很多經(jīng)驗值得借鑒。西方國家普遍采用危險審查制度對行政決策行為進行監(jiān)督，推進和保障行政決策法治化。瑞典的行政決策監(jiān)督經(jīng)驗值得各國學(xué)習(xí)借鑒。如議會的監(jiān)察專員制度和審計專員制度將立法機關(guān)對行政決策的監(jiān)督落到實處，大法官（行政機關(guān)內(nèi)部的最高監(jiān)察官）、行政監(jiān)察院的全面監(jiān)督，與警察總局監(jiān)察局、國家警察委員和醫(yī)療紀律檢查委員的局部專門監(jiān)督相配合的政府內(nèi)部行政決策監(jiān)督體制，以及司法審判監(jiān)督等，都是監(jiān)督行政決策的重要措施。英國實行議會問責制，議會可以通過質(zhì)詢、不信任投票和調(diào)查等形式制約行政決策權(quán)；在行政機關(guān)內(nèi)部實行內(nèi)部問責和公務(wù)員問責制；最有特色的是英國的行政決策人員還要遵守不成文的“榮譽法典”，維護公職人員的良好形象。綜觀我國當前對領(lǐng)導(dǎo)決策的監(jiān)督制度現(xiàn)狀，應(yīng)著重從以下幾個方面加以完善。

1.完善行政決策的監(jiān)督法律規(guī)范

將分散在各個程序法中的關(guān)于監(jiān)督的法規(guī)統(tǒng)一，完善《監(jiān)督法》及《行政監(jiān)督程序法》。同時還要保障公眾的知情權(quán)，進一步完善《政務(wù)公開法》《新聞法》等法律法規(guī)，以成文法的形式賦予公眾對決策的監(jiān)督權(quán)，進一步加強決策過程中外部監(jiān)督的規(guī)范性。

2.優(yōu)化行政決策監(jiān)督主體

監(jiān)督主體的素質(zhì)對監(jiān)督機制的實效至關(guān)重要。我們要從政治思想、道德作風、業(yè)務(wù)技術(shù)和文化知識各方面提高監(jiān)督主體的素質(zhì)。要保證行政決策監(jiān)督主體的獨立性，不能既決策又監(jiān)督。還要拓寬監(jiān)督主體的范圍，做到內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合，完善監(jiān)督的有效途徑。

3.改善決策監(jiān)督運行機制

改善領(lǐng)導(dǎo)決策的監(jiān)督機制，首先，要做好信息整合工作。目前，有關(guān)行政決策的監(jiān)督機制分散在各個程序法中。我國的行政決策系統(tǒng)中，還沒有搭建起網(wǎng)絡(luò)信息平臺，更沒有統(tǒng)一的監(jiān)督機制的網(wǎng)絡(luò)平臺，使得信息屏蔽或不全面，嚴重阻礙了科學(xué)、民主決策的發(fā)展。如果我國在電子政務(wù)系統(tǒng)中加強行政監(jiān)督信息平臺的建設(shè)，可為監(jiān)督主體獲取公共信息提供便利，對監(jiān)督主體及時、有效地對領(lǐng)導(dǎo)決策進行監(jiān)督是有積極作用的。其次，要通過立法的方式明確決策主體監(jiān)督權(quán)限的劃分，有效防止越權(quán)監(jiān)督。再次，完善對行政決策程序的制約，對行政決策的每一個程序都作出明文的規(guī)定，用以限制權(quán)力的濫用，讓依法監(jiān)督可及于領(lǐng)導(dǎo)決策的各個環(huán)節(jié)。復(fù)次，改善我國行政決策的監(jiān)督方式，積極引入決策的事前監(jiān)督預(yù)防、事中監(jiān)督控制、事后監(jiān)督補救的機制，尤其要加強對行政決策方案的審查力度，在決策作出前評估行政決策的后果，并及時改進，防止決策的失誤。最后，要重視對決策效能的監(jiān)督。鼓勵監(jiān)督主體積極主動地，公正、客觀、科學(xué)地對領(lǐng)導(dǎo)決策行為進行監(jiān)督，加大對決策跟蹤監(jiān)督的力度，增強監(jiān)督工作的實效性。

4.建立決策監(jiān)督考核機制

要建立高效的決策監(jiān)督考核機制，首先，要建立領(lǐng)導(dǎo)與群眾考核相結(jié)合、不定期考核與年度考核相結(jié)合、對國家工作人員任前、任中考核與專項考核相結(jié)合的考核機制。其次，對決策監(jiān)督的考核結(jié)果應(yīng)當合理地運用，完善公務(wù)員的激勵機制和懲罰制度。這樣可以增強公務(wù)員的競爭意識，對作出決策的行政主體有著強有力的約束力。

（六）建立錯誤決策追責制度

決策程序缺乏或有缺陷、決策者承擔責任的理念淡薄、違法決策、不合理決策等現(xiàn)象屢見不鮮。決策失誤容易導(dǎo)致對相對人利益和公共利益的損害，構(gòu)建責任政府需要追究行政決策的法律責任，這也是減少決策性浪費的需要。為有效遏制決策失誤頻發(fā)的現(xiàn)象，必須建立有效的領(lǐng)導(dǎo)決策失誤法律責任追究的路徑，將領(lǐng)導(dǎo)決策失誤納入行政復(fù)議和行政訴訟調(diào)整范圍，并建立相應(yīng)的追究程序來保證責任追究的實現(xiàn)[7]。endprint

美國嚴格的司法審查制度除了對政府決策的合法性進行事前審查，也在事后進行監(jiān)督，從而對政府行政決策權(quán)力進行有效約束，有力地保障美國政府依法決策。美國公民還可以通過質(zhì)詢、罷免、或不信任投票等形式制衡行政機關(guān)及公務(wù)員，迫使政府為其錯誤決策承擔責任。

長期以來，在我國對行政決策的責任追究更多的限于政治責任而非法律責任。另外一個很大的弊端是集體決策體制在決策結(jié)構(gòu)上的縱向和橫向權(quán)力劃分不清，影響了決策責任認定的明確性。集體決策雖然改變了過去決策權(quán)力過于集中的現(xiàn)象，提高了決策的民主性和科學(xué)性，但是集體決策中權(quán)力劃分不清的決策結(jié)構(gòu)從根本上影響著決策權(quán)力的運行，尤其是影響事后決策責任的認定。決策結(jié)構(gòu)不合理、決策程序不完善或功能發(fā)揮不正常等問題使得決策主體的責任難以厘清，從而給決策責任的認定造成了一定的困難。而救濟機制不完善，又使行政相對人利益無法得到保障。

只有建立責權(quán)清晰的決策問責制度，才能根除“三拍干部”，減少隨意決策、不當決策以及濫用決策權(quán)的短期行為。決策追責制度建設(shè)中，明晰行政決策責任主體尤其關(guān)鍵，特別是要厘清集體決策責任和個人決策責任的界限。在很多情況下，形式上的集體決策實質(zhì)上是“一言堂”。要區(qū)分形式上的集體決策和實質(zhì)上的集體決策的情形，對于依據(jù)法定的要求和程序，由行政機關(guān)的集體決策而定的情形，參與集體決策的所有人均需承擔連帶責任。但通過會議記錄等材料能夠充分證明，其對錯誤決策持反對意見的，可以免責。而對于形式上的集體決策，根據(jù)“誰決策、誰負責”原則，應(yīng)當由實質(zhì)行使決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)承擔責任。

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[責任編輯：肖偲偲]endprint