吳家清　李曉波

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州 510006)

?

中國憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制存在的問題及其完善

吳家清李曉波

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州 510006)

摘要：中國憲法的變化形態(tài)主要是有兩種形式：一種是形式主義憲法穩(wěn)定觀意義上的憲法修改，另一種是實(shí)質(zhì)主義憲法穩(wěn)定觀意義上的憲法變遷。憲法變遷作為一種重要的憲法變化形態(tài)，主要是以中國共產(chǎn)黨的政治實(shí)踐形式廣泛存在的，它對(duì)中國改革實(shí)踐發(fā)揮了特定的實(shí)效性。也真正因?yàn)槿绱?，?dǎo)致作為主要憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制的憲法解釋處于非典型的地位，這種單一的以政黨政治形式主導(dǎo)的“單一化”憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并不能滿足“改革憲法”時(shí)代人民對(duì)憲法的規(guī)范性需要，這就為從基本權(quán)利體系、憲法修改程序、憲法解釋和多元的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制等角度完善中國憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供了空間。

關(guān)鍵詞：憲法修改；憲法變遷；實(shí)現(xiàn)機(jī)制；中國共產(chǎn)黨

中國憲法為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，滿足具體歷史階段人民實(shí)踐的規(guī)范性需求，通過憲法修改和憲法變遷的方式進(jìn)行規(guī)范性“供給”。*本文研究的憲法變遷指的是憲法文本沒有變化，而實(shí)質(zhì)含義發(fā)生變化的情形，其含義是由德國公法學(xué)家耶林內(nèi)克在《憲法修改與憲法變遷論》一文中確立的，其目的在于與其他的憲法變化形態(tài)進(jìn)行區(qū)分。參見[德]格奧爾格·耶利內(nèi)克：《憲法修改與憲法變遷論》，柳建龍譯，法律出版社2012年版，第3頁。尤其是“改革憲法”時(shí)代，為了滿足改革開放實(shí)踐的需要，化解事實(shí)與規(guī)范之間的矛盾，憲法進(jìn)行自我更新的變遷更是普遍的現(xiàn)象。中國憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制與美國有很大的不同，美國憲法變遷的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要是通過聯(lián)邦最高法院的司法解釋來實(shí)現(xiàn)的，即通過具體案件的判決來解釋憲法，在此過程中來實(shí)現(xiàn)憲法的自我更新，維護(hù)了憲法的穩(wěn)定性、權(quán)威性和適應(yīng)性。而中國憲法變遷主要是通過執(zhí)政黨的憲法慣例來實(shí)現(xiàn)的。從規(guī)范憲法學(xué)的角度來講，中國憲法明確規(guī)定了全國人大常委會(huì)具有解釋憲法的權(quán)力，*參見1982年《中華人民共和國憲法》第67條第1款。但是這項(xiàng)最重要的憲法變遷機(jī)制卻長期處于“休眠”狀態(tài)，這使得中國憲法變遷的規(guī)范性“底色”顯得不足。美國的憲法變遷的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制也包括憲法慣例、“政黨慣例”等，但聯(lián)邦最高法院主導(dǎo)的憲法變遷是其憲法變遷最重要的特色。處于“改革憲法”時(shí)代的中國憲法，應(yīng)該在不斷完善憲法規(guī)范的同時(shí)，激活憲法解釋這個(gè)“休眠”條款，并建立多元的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制，滿足人民在“改革憲法”時(shí)代的規(guī)范需求，實(shí)現(xiàn)憲法和具體歷史階段人民價(jià)值取向的統(tǒng)一。

一、中國憲法變遷的若干實(shí)現(xiàn)機(jī)制

中國憲法為了滿足人民不斷發(fā)展的規(guī)范性需求，消解規(guī)范與事實(shí)之間的緊張關(guān)系，采取了兩種變化形式：一是形式憲法穩(wěn)定觀的憲法修改，二是實(shí)質(zhì)憲法穩(wěn)定觀的憲法變遷。憲法修改主要以一系列憲法修正案形式體現(xiàn)出來，憲法變遷實(shí)現(xiàn)形式主要體現(xiàn)在全國人大常委會(huì)以法律的形式對(duì)憲法的解釋和一些憲法慣例，以及憲法含義實(shí)質(zhì)發(fā)生變化的“不成文憲法”之中，*政治憲法學(xué)派的代表人物強(qiáng)世功認(rèn)為，成文憲法和不成文憲法是任何憲政制度的兩個(gè)基本特征，對(duì)憲法的理解不僅要從形式上的規(guī)范主義立場(chǎng)來理解，而且要從歷史和經(jīng)驗(yàn)主義視角來理解具有實(shí)效性的憲法。對(duì)于中國憲法來講，不僅存在形式上成文憲法，而且還存在實(shí)質(zhì)上的不成文憲法。參見Jiang Shigong, Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 12-46, 2010.但是以全國人大常委會(huì)的憲法解釋存在的憲法變遷實(shí)現(xiàn)形式在中國并不占主導(dǎo)地位，處于非典型地位，而以中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨地位創(chuàng)造的“憲法慣例”卻是中國憲法變遷的主要實(shí)現(xiàn)形式。

(一)中國憲法的非典型性變遷

1982年《憲法》頒布實(shí)施以來，中國的憲法實(shí)際上已經(jīng)存在憲法變遷的現(xiàn)象，這類現(xiàn)象有人將其稱之為“良性違憲”，*“良性違憲”，按照郝鐵川先生界定，就是指“國家機(jī)關(guān)的一些舉措雖然違背當(dāng)時(shí)憲法的個(gè)別條文，但卻有利于發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、有利于維護(hù)國家和民族的根本利益，是有利于社會(huì)的行為”。參見郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學(xué)研究》1996年第4期?！傲夹赃`憲”實(shí)際上指的就是“憲法變遷”，但是其本質(zhì)上與古典憲法變遷范疇具有不同的意蘊(yùn)，它是非常中國化的“憲法變遷”，該概念主要在于為一些憲法之外的規(guī)范行為進(jìn)行論證，提供其正當(dāng)性基礎(chǔ)?！傲夹赃`憲”主體主要是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和國家領(lǐng)導(dǎo)人，這顯然與古典的憲法變遷的主體有很大的不同。郝鐵川先生所講到“良性違憲”事例也主要針對(duì)的是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和國家領(lǐng)導(dǎo)人等主體的違憲行為，這些行為實(shí)際上也算是中國的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制，但這些機(jī)制在中國并不是主流，處于非典型性的地位。

古典憲法變遷最重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制的憲法解釋在中國也處于非典型性地位。1954年、1975年和1978年《憲法》雖然都規(guī)定全國人大常委會(huì)有解釋憲法的權(quán)力，但基本上沒有行使過。1982年《憲法》第67條規(guī)定，全國人大常委會(huì)有解釋憲法的權(quán)力，但“全國人大常委會(huì)至今沒有針對(duì)具體案件以憲法解釋的程序與名義解釋憲法，通常通過制定相關(guān)法律、決定或行使違憲審查時(shí)解釋憲法”。*夏澤祥：《憲法學(xué)》，山東人民出版社2011年版，第324頁。例如，全國人大常委會(huì)通過制定相關(guān)的法律解釋憲法精神及有關(guān)條款，《集會(huì)游行示威法》對(duì)現(xiàn)行《憲法》第35條公民言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行和示威自由的解釋。全國人大常委會(huì)通過決定、決議和答復(fù)的形式對(duì)憲法的解釋，此種形式的典型案例是全國人大常委會(huì)對(duì)1986年江西省罷免省長過程中對(duì)于罷免程序采取的“決定”形式的解釋。*喬曉陽、張春生：《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法的釋義及問題解答》，中國民主法制出版社1997年版，第330頁。另外，根據(jù)《憲法》第67條和《立法法》第97條第2款的規(guī)定，*1982年《憲法》第67條第7款和第8款規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)：“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。《立法法》第97條第2款規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第75條第2款規(guī)定的自治條例和單行條例”。在全國人大常委會(huì)對(duì)“對(duì)象法規(guī)”進(jìn)行違憲審查撤銷時(shí)所作出的關(guān)于撤銷的解釋，也屬于此列。除此之外，在中國憲法里面，也存在憲法慣例，這主要包括憲法公布的慣例，全國人民代表大會(huì)和中國人民政治協(xié)商會(huì)議同時(shí)召開會(huì)議的慣例等等。全國人大和其常委會(huì)在立法時(shí)，除吸收專家參加外，對(duì)已經(jīng)起草完的交由全國人大及其常委會(huì)討論并通過的法律草案要征求專家的意見，以及在選舉問題上對(duì)候選人名額的分配傾向于照顧各階層、各方面人士都屬于憲法慣例的范疇，這些憲法慣例也屬于中國非典型性變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制的范疇。

在中國憲法變遷中，還有一類非典型實(shí)現(xiàn)機(jī)制就是憲法字面含義的自然變更，此種機(jī)制主要體現(xiàn)在現(xiàn)行《憲法》第8條“國有經(jīng)濟(jì)”的變遷上。1954年《憲法》規(guī)定“國營經(jīng)濟(jì)”和其他的所有制經(jīng)濟(jì)一起構(gòu)成國家的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并規(guī)定“國營經(jīng)濟(jì)”是社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。經(jīng)過1975年、1978年、1982年《憲法》的修改，“國營經(jīng)濟(jì)”的表述得以保留。1993年對(duì)1982年《憲法》進(jìn)行第二次修正，“國營經(jīng)濟(jì)”才被修改為“國有經(jīng)濟(jì)”。顯然，從1954年到1993年之間的“國營經(jīng)濟(jì)”含義實(shí)際上發(fā)生了變化，尤其是中共十一屆三中全會(huì)實(shí)行改革開放以來，“國營經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)的變化，它不僅指完全國家所有的經(jīng)濟(jì)，而且還指國家控股的股份制等各種國有經(jīng)濟(jì)形式，可見，“國營經(jīng)濟(jì)”隨著社會(huì)發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生變遷。

(二)中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的典型憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制

除了以上非典型變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制之外，中國憲法在過去60年，還存在一類非常重要的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制，這就是以中國共產(chǎn)黨的政治實(shí)踐為主的憲法變遷實(shí)現(xiàn)方式，它在形式主義憲法修改之外，實(shí)質(zhì)上改變了憲法的含義，發(fā)揮了特定的實(shí)效性，這類憲法變遷就包括：“中國共產(chǎn)黨和全國人民代表大會(huì)的關(guān)系，三位一體的領(lǐng)導(dǎo)體制和中央和地方關(guān)系”等。*See Jiang Shigong, Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 12, 2010.這類憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制的存在，從側(cè)面印證了“改革憲法”時(shí)期政治憲法學(xué)興起的合理性。成文憲法形式主義憲法無法適應(yīng)社會(huì)實(shí)際必要性發(fā)展的規(guī)范性需要，憲法與改革實(shí)踐之間的矛盾無法通過憲法修改來化解，規(guī)范憲法學(xué)無法為中國的憲政建設(shè)提供建設(shè)性的方案。而憲法解釋學(xué)派主張以憲法文本為中心的解釋方法，通過解釋來消除政治現(xiàn)實(shí)與規(guī)范之間矛盾的作法也是不符合“改革憲法”時(shí)代憲政發(fā)展的實(shí)踐需要，它們的方法和立場(chǎng)脫離了中國政治實(shí)踐，注定會(huì)陷入理想的“司法憲政主義”泥潭。反觀中國的憲政實(shí)踐，真正具有生命力的憲法和“真正的憲法”并不是成文憲法的實(shí)踐，而是以中國共產(chǎn)黨政治實(shí)踐為中心政治憲法學(xué)。

憲法不僅存在于成文憲法之中，而且更存在于不成文的政治事件中，K·C.惠爾認(rèn)為：“在一般的政治事務(wù)討論中，憲法通常至少在兩種意義上使用。第一，它被用來描述國家的整個(gè)政府體制，即確立和規(guī)范或治理政府規(guī)則的集合體，這些規(guī)則部分是法律，也就是說法院承認(rèn)和適用它們，部分不是法律或處于法律之外，主要形式有習(xí)慣、風(fēng)俗、默契或慣例，法院并不承認(rèn)它們是法律，但在規(guī)范政府方面，它們與嚴(yán)格意義上的法律規(guī)則至少同等有效”。*[英]K·C.惠爾：《現(xiàn)代憲法》，翟小波譯，法律出版社2007年版，第1頁?；轄栐谶@里強(qiáng)調(diào)了不成文憲法的重要地位和實(shí)效性，同樣的觀點(diǎn)也體現(xiàn)在A.V.戴雪的憲法觀中，盡管他們的觀點(diǎn)代表了英國普通法傳統(tǒng)的憲法觀，但不成文憲法思想對(duì)于包括中國在內(nèi)的成文憲法憲政實(shí)踐具有重要的實(shí)踐意義。

對(duì)于憲法之外的政治實(shí)踐行為所導(dǎo)致的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制，必須緊緊圍繞“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)根本政治中心展開。在此前提下，“日常政治”實(shí)踐中的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的“政治協(xié)商制度”和“全國人民代表大會(huì)制度”之間的互動(dòng)才能得到高度的統(tǒng)一，這個(gè)統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)了黨的政治意志的法律化和國家化。中國共產(chǎn)黨不僅要遵守憲法，而且要遵守比憲法更加嚴(yán)格的《中國共產(chǎn)黨章程》，“中國共產(chǎn)黨要依照黨章這個(gè)‘最根本的黨規(guī)黨法’展開政治行動(dòng)”。從規(guī)范憲法學(xué)立場(chǎng)來看，《中國共產(chǎn)黨章程》僅僅是黨的內(nèi)部文件，并不具有憲法上的效力，“但就其在中國憲政生活中發(fā)揮的規(guī)范性作用和地位而言，其真實(shí)效力甚至比成文憲法還重要，因此，從‘實(shí)效憲法’的角度看，黨章作為規(guī)范性憲章，就其內(nèi)容和發(fā)揮的政治作用而言，必須被理解為中國不成文憲法的有機(jī)組成部分”。*Jiang Shigong,Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 26, 2010.其次，從中國國家領(lǐng)導(dǎo)體制來講，中國共產(chǎn)黨的總書記、國家主席和中央軍委主席三個(gè)職位在1954年《憲法》以來，在相當(dāng)長的時(shí)間里實(shí)行的“分離制”，即黨、政、軍分別由兩個(gè)或三個(gè)不同的人擔(dān)任。后來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家的需要，“分離制”逐漸向“統(tǒng)合制”轉(zhuǎn)變，即由一個(gè)人同時(shí)擔(dān)任黨、政、軍這三個(gè)最高國家領(lǐng)導(dǎo)職位，這就是中國特色的“三位一體制度”，這個(gè)憲法慣例是由第三代領(lǐng)導(dǎo)集體創(chuàng)立的。*參見《江澤民文選》(第3卷)，人民出版社2006年版，第603頁。再次，中央政府和地方政府的權(quán)力義務(wù)關(guān)系憲法有明確的規(guī)定，但實(shí)際上“中央地方關(guān)系的核心不是全國人大與地方人大的關(guān)系，也不是中央政府與地方政府的關(guān)系，而是黨中央與地方黨委的關(guān)系”，*Jiang Shigong,Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 32, 2010.這就很好地解釋了地方黨委書記同時(shí)又是人大常委會(huì)主任的現(xiàn)象。這種政治現(xiàn)象“大大減少了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的地方人大和政府與黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)的全國人大及其常委會(huì)和國務(wù)院發(fā)生沖突的可能性”，*Jiang Shigong,Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 33, 2010.此種以政治方式解決中央和地方關(guān)系的途徑擠壓了全國人大常委會(huì)進(jìn)行違憲審查的空間，使得憲法解釋處于不典型的地位。

二、中國憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制存在的問題

憲法變遷的邏輯結(jié)構(gòu)主要由規(guī)范要素和事實(shí)要素兩部分組成，這是由憲法變遷處于規(guī)范與事實(shí)之間的性質(zhì)決定的。對(duì)于憲法變遷這種憲法變化形態(tài)來講，其核心要素在于規(guī)范層面，即實(shí)質(zhì)憲法觀、剛性的修改程序和變遷機(jī)制等之間的邏輯結(jié)構(gòu)關(guān)系，事實(shí)性因素只是外部的應(yīng)激性和動(dòng)力因素。因此，憲法變遷主要從規(guī)范層面入手進(jìn)行理解。中國“改革憲法”的政治憲法學(xué)本性決定了它一定會(huì)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)主義憲法觀，注重具有實(shí)效性的憲法規(guī)范。憲法修改程序的“剛性”是保持憲法穩(wěn)定性和權(quán)威性的前提，因“剛性”程序的存在就會(huì)為憲法變遷留下空間，如果“剛性不足”，憲法容易修改，就會(huì)擠壓憲法變遷的空間。對(duì)于中國來講，憲法修改“剛性”不足，而又存在大量的憲法變遷空間，而最主要的憲法變遷機(jī)制憲法解釋卻在中國憲法中長期處于“休眠”狀態(tài)，這些都是中國憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制存在的問題。

(一)憲法修改程序方面的問題

中國憲法在憲法修改程序方面主要有兩個(gè)問題，一是修改程序的“剛性”不足，憲法修正案的提出和通過相對(duì)比較容易；二是憲法修改程序的政治性，規(guī)范性不足，基本上是中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的程序。

1.憲法修改程序“剛性”不足?，F(xiàn)行《憲法》第64條規(guī)定：“憲法的修改，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國人民代表大會(huì)代表提議，并由全國人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過”，“法律和其他議案由全國人民代表大會(huì)以全體代表的過半數(shù)通過”。從這個(gè)規(guī)定可以看出，我國憲法的修改實(shí)行的是略高于簡單多數(shù)的原則，以體現(xiàn)與一般的法律和議案的過半數(shù)通過原則的區(qū)別。具體來講，憲法修正案的提出有兩種方式：一是全國人大常委會(huì)提出；二是由1/5以上的全國人民代表大會(huì)代表提出。在通過的環(huán)節(jié)，只需要全國人民代表大會(huì)全體代表的2/3以上多數(shù)通過就可以了。這個(gè)程序與美國憲法修改的程序相比較而言，“剛性”就要差很多，根據(jù)《美國憲法》第5條的規(guī)定，憲法修正案的提出具有兩種方式，一是國會(huì)兩院2/3以上多數(shù)提出；二是2/3以上州議會(huì)提出，而憲法的通過需要3/4 州議會(huì)的同意或者3/4的州修憲大會(huì)的批準(zhǔn)?？梢?，美國憲法修正案的提出和通過都是很困難的事情。當(dāng)然，美國是聯(lián)邦制國家，憲法修改之所以相對(duì)比較“剛性”，這是由聯(lián)邦體制決定的。而對(duì)于單一制的法國，憲法修改必須在公民投票通過后才最后確定，就算不需要公民公決，也需要獲得兩院聯(lián)席大會(huì)有效投票的3/5才能通過。*參見1958年《法蘭西共和國憲法》第89條。從這里可以看出，中國憲法的修改程序相對(duì)比較容易，“剛性”不足，這就很容易解釋我國的憲法修改比較頻繁，修正案比較多的現(xiàn)象了。

2.憲法修改程序的政治性。除此之外，我國憲法修改的程序是在中國共產(chǎn)黨的主導(dǎo)下進(jìn)行的?？v觀歷次的憲法修改，首先都是由執(zhí)政黨提出，然后在執(zhí)政黨的主持下經(jīng)過協(xié)商討論形成憲法修改草案，然后經(jīng)黨的中央委員會(huì)審議通過，形成修改憲法的建議，最后提交給全國人大常委會(huì)。全國人民代表大會(huì)對(duì)憲法修正案進(jìn)行表決通過，它形成了具有中國特色的憲法修改程序。

從宏觀上看中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的歷次憲法修改，可以發(fā)現(xiàn)，在中國憲法60年的發(fā)展歷程中，中國共產(chǎn)黨的政治決策和決定往往是憲法修改的前置性程序。例如，1978年中共十一屆三中全會(huì)將鄧小平的改革開放政策確立為基本國策，這個(gè)基本國策在隨后的1982年《憲法》中進(jìn)一步明確化。1987年中共十三大提出社會(huì)主義初級(jí)階段理論，1988年在七屆全國人大一次會(huì)議上通過，寫入憲法修正案。1992年鄧小平提出的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在同年的中共十四大上被確立，并在1993年八屆全國人大一次會(huì)議通過，寫入憲法修正案。1997年中共十五大提出的“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的理念，并在1999年九屆全國人大一次會(huì)議通過，寫入憲法修正案。不僅歷次憲法修正案首先是由執(zhí)政黨提出來的，而且憲法修正案的草案也是在黨的組織內(nèi)部首先形成，然后再提交給全國人大常委會(huì)，最后全國人大進(jìn)行表決。

從微觀上看，2004年的憲法修正案也體現(xiàn)了憲法修改程序的政治性。2002年2月4日，胡錦濤總書記在首都各界紀(jì)念1982年《憲法》實(shí)施20周年的活動(dòng)中提出了修改憲法的建議。2002年12月26日，中央政治局常委會(huì)在《中央政治局常委會(huì)2003年工作要點(diǎn)》中明確提出根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要進(jìn)行修改憲法的決定。2003年3月27日，中央政治局常委會(huì)成立了以吳邦國為組長的中央憲法修改小組。2003年4月初，中共中央發(fā)出了《關(guān)于征求對(duì)修改憲法部分內(nèi)容意見的通知》，請(qǐng)各省、自治區(qū)、直轄市常委會(huì)討論后報(bào)中央。2003年5月至6月，中央憲法修改小組一共召開了6次會(huì)議，根據(jù)廣泛討論意見，形成了《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議(草案征求意見稿)》。2003年7月31日和8月11日，中央政治局常委會(huì)會(huì)議、中央政治局會(huì)議先后討論并批準(zhǔn)了該《草案征求意見稿》，8月18日《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議(征求意見稿)》在黨的內(nèi)部大范圍征求意見。9月29日，中共中央召開政治局常委會(huì)和政治局會(huì)議，對(duì)《建議(征求意見稿)》反復(fù)討論研究，最后形成《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議(草案)》，并在黨的十六屆三中全會(huì)通過了該建議。然后才將該建議向十屆全國人大常委會(huì)提出。2004年3月14日，十屆全國人大二次會(huì)議通過了《憲法》第18-31條修正案。

(二)“憲法解釋”機(jī)制的“休眠”

根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第67條第1款規(guī)定，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)享有憲法賦予的“解釋憲法和監(jiān)督憲法”的權(quán)力，從規(guī)范角度來講，中國的憲法也給自己設(shè)置了自我更新的機(jī)制，即鑒于改革實(shí)踐對(duì)規(guī)范的需求，憲法可以通過解釋的方式來化解規(guī)范與事實(shí)之間的張力。此種機(jī)制的設(shè)立，一方面可以避免花費(fèi)過多的政治成本進(jìn)行修改憲法的弊端，有利于維護(hù)憲法穩(wěn)定性和權(quán)威性；另一方面，通過對(duì)憲法的解釋強(qiáng)化了憲法自我更新能力，有利于提高憲法的適應(yīng)力，也可以保持憲法變遷的規(guī)范性“底色”。但是，在中國60年的憲政實(shí)踐中，憲法賦予全國人大常委會(huì)這項(xiàng)權(quán)力長期處于“休眠”的狀態(tài)，僅有的解釋也是一種針對(duì)規(guī)范性文件作出的抽象性解釋，并沒有起到該項(xiàng)機(jī)制真正的作用。

憲法解釋作為憲法變遷最重要的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，它可以保持憲法穩(wěn)定性的前提下，通過釋憲權(quán)化解規(guī)范與事實(shí)之間的張力，其規(guī)范性色彩比較濃厚。在大多數(shù)國家，由于憲政傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)政治需要的不同，憲法解釋的主體、權(quán)力和程序等有很大的差異。典型的主要是美國的普通法院系統(tǒng)對(duì)憲法的解釋，也稱之為“司法解釋”，還有專門的憲法法院對(duì)憲法的解釋。例如，《德國基本法》框架下的德國憲法法院，法國的憲法委員會(huì)，前蘇聯(lián)的憲法監(jiān)督委員會(huì)等等。憲法解釋的目的在于：“闡明憲法規(guī)范的含義，保證憲法的準(zhǔn)確適用；維護(hù)法制的統(tǒng)一和憲法尊嚴(yán)；彌補(bǔ)憲法因時(shí)代變遷而產(chǎn)生的不足，以便憲法以合憲的形式較好的發(fā)展”。*劉茂林：《中國憲法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2005年版，第68頁。因此，憲法解釋的優(yōu)勢(shì)使得其成為許多國家采用的最重要的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

我國憲法規(guī)定的憲法解釋權(quán)，也是出于以上某項(xiàng)功能主義的考慮。但從實(shí)際的效果來看，憲法解釋機(jī)制長期被“冷凍”，造成這樣局面的原因：一是因?yàn)槲覈⒉淮嬖谡嬲倪`憲審查制度，目前的審查也僅僅是法律監(jiān)督性質(zhì)的，即立法機(jī)關(guān)的自我審查，并不是憲法監(jiān)督性質(zhì)的，實(shí)質(zhì)上的違憲審查只是形式上的。二是我國的違憲審查是以事前的抽象性審查為主，許多被審查的“對(duì)象法規(guī)”在事先經(jīng)過前置性程序的“過濾”，即事前全國人大常委會(huì)專門委員會(huì)認(rèn)為“對(duì)象法規(guī)”確實(shí)違反憲法的時(shí)刻，并不會(huì)馬上作出違憲的判斷，而是建議“對(duì)象法規(guī)”的制定機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行修改，只要修改達(dá)到要求，就不算違憲。只有“對(duì)象法規(guī)”制定機(jī)關(guān)不修改，全國人大常委會(huì)才會(huì)真正啟動(dòng)違憲審查撤銷“對(duì)象法規(guī)”。然而這種情況非常少見，“對(duì)象法規(guī)”的制定機(jī)關(guān)不會(huì)冒這樣的政治風(fēng)險(xiǎn)不按照其建議在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)修改。因此，這就在很大程度上壓縮了“違憲審查”存在的空間，而作為“違憲審查”關(guān)鍵性權(quán)力的憲法解釋當(dāng)然就沒有用武之地了。三是從中央到地方，我國實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制，中央通過對(duì)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)而實(shí)現(xiàn)對(duì)全國的領(lǐng)導(dǎo)。地方黨委書記往往兼任人大常委會(huì)主任，許多立法在進(jìn)行憲法審查之前，實(shí)際上是在黨的內(nèi)部通過政治方式解決的，即以政治方式提前消除了違憲的“對(duì)象法規(guī)”，這些“對(duì)象法規(guī)”根本就不需要走正式的違憲審查這個(gè)程序，也不需要對(duì)憲法進(jìn)行解釋。

(三)憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制相對(duì)單一

在排除了憲法解釋這種最重要的實(shí)現(xiàn)機(jī)制之外，中國的憲法變遷主要是以中國共產(chǎn)黨的政治實(shí)踐這種形式廣泛存在的。例如，在實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)方面，我國采取的是由中共中央就重大問題向全國人大及其常委會(huì)提出建議的方式。如修憲問題，憲法雖然規(guī)定了誰有權(quán)提出修憲的議案，但我國實(shí)踐中歷次修改憲法均是由中共中央向全國人大常委會(huì)提出修改憲法的建議，全國人大接受中共中央的建議而對(duì)憲法進(jìn)行修改。中國共產(chǎn)黨與其他民主黨派的合作方式也已經(jīng)形成慣例，中國共產(chǎn)黨往往就重大問題事先同民主黨派進(jìn)行協(xié)商，形成統(tǒng)一意見后，再按照法律程序交由國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定執(zhí)行的方式。為了在行使國家權(quán)力時(shí)便于同各民主黨派進(jìn)行有效地民主協(xié)商，全國政協(xié)往往同全國人大同時(shí)舉行會(huì)議，政協(xié)委員列席全國人大會(huì)議。另外諸如作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨與國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，黨的總書記往往兼任國家主席、中央軍委主席的“三位一體”制度等等，這些都體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的相對(duì)單一的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

憲法變遷的實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)該是多元的，這有利于以不同的方式消解事實(shí)與規(guī)范之間的矛盾，將人民主體的需要及時(shí)通過變遷的方式實(shí)現(xiàn)有效性的轉(zhuǎn)化，賦予其規(guī)范性，這個(gè)過程實(shí)際上也是人民主體憲法價(jià)值的確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)過程，同時(shí)也是憲法價(jià)值體系不斷得到豐富和完善的過程。*例如，20世紀(jì)70年代，美國最高法院在“里德訴里德案”(Reed v. Reed)和“弗朗提羅訴理查德森案”(Frontiero v. Richardson)發(fā)展了性別平等基礎(chǔ)上的平等權(quán)概念。1983年，德國憲法法院創(chuàng)造了新的“信息自決權(quán)”的基本自由權(quán)。瑞士聯(lián)邦法院補(bǔ)充了瑞士憲法中三項(xiàng)基本權(quán)利：言論自由權(quán)、集會(huì)自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，歐洲法院賦予了歐洲條約創(chuàng)始人沒有創(chuàng)設(shè)的一系列的基本權(quán)利。(Alexander Von. Brünneck, Verfassungs gerichtsbarkeit in Den Westlichen Demokratien, Baden - Baden : Nomos, 1992, p.171.)。但中國憲法變化的政治憲法學(xué)品性決定了憲法變遷主要是以中國共產(chǎn)黨的政治實(shí)踐形式存在的單一的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制，這是中國“改革憲法”條件下憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制最主要的特點(diǎn)。

三、中國憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制的完善

中國憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制的完善要立足于憲法規(guī)范，從規(guī)范本身入手，完善公民基本權(quán)利的體系和保障制度，公民基本權(quán)利體系和救濟(jì)體制的完善可以為憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供正當(dāng)性的基本價(jià)值內(nèi)核。在憲法修改程序方面，要構(gòu)建更加“剛性”的憲法修改程序，使得憲法能夠保持相對(duì)的穩(wěn)定性、權(quán)威性和適應(yīng)性。對(duì)于憲法中存在的憲法解釋機(jī)制，“解凍”這個(gè)“休眠”條款，使其發(fā)揮應(yīng)有的功能。并將中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的憲法變遷實(shí)踐憲法化，通過憲法修正案的方式將其納入到憲法，構(gòu)建以憲法解釋為中心的憲法慣例和其他憲法變遷方式為結(jié)構(gòu)的“多元”憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制。除此之外，還要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、把握人民的改革實(shí)踐需要，及時(shí)通過變遷機(jī)制實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值，實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范與人民需要的統(tǒng)一。

(一)完善公民基本權(quán)利體系和保障機(jī)制

中國現(xiàn)行憲法公民基本權(quán)利體系經(jīng)過完善，有了一些進(jìn)步，尤其是2004年人權(quán)原則入憲，對(duì)于中國憲法基本權(quán)利的體系完善和保障具有重要的作用，但是“中國憲法的基本權(quán)利體系在結(jié)構(gòu)體系、價(jià)值體系、規(guī)范體系和運(yùn)行體系方面都存在較大的問題，都有進(jìn)一步完善的空間”。*劉茂林等在以《國際人權(quán)公約》為視角研究中國憲法權(quán)利體系問題，認(rèn)為中國憲法權(quán)利體系在結(jié)構(gòu)、價(jià)值體系、規(guī)范體系、義務(wù)體系和運(yùn)行體系方面都存在問題，都有進(jìn)一步完善的空間。盡管憲法權(quán)利和基本權(quán)利并不能完全等同，但卻是非常接近的概念，因此，關(guān)于憲法權(quán)利體系完善的問題同樣適用于基本權(quán)利這個(gè)范疇。參見：劉茂林等：《中國憲法權(quán)利體系的完善——以國際人權(quán)公約為參照》，北京大學(xué)出版社2013年版。

公民基本權(quán)利體系是整個(gè)憲法結(jié)構(gòu)最重要的部分，它之所以是“基本”的，是因?yàn)樗哂小安豢扇狈π?，不可取代性，不可轉(zhuǎn)讓性，穩(wěn)定性和普適性”。*徐顯明：《“基本權(quán)利”析》，載《中國法學(xué)》1991年第6期。之所以重要，在于它是構(gòu)建了公民自由的“權(quán)利憲政”，“基本權(quán)利是個(gè)體抵抗國家權(quán)力的權(quán)利體系，體現(xiàn)憲法體制和權(quán)利體系存在的核心價(jià)值”，*韓大元：《中國憲法學(xué)上的基本權(quán)利體系》，載《中國法學(xué)》2009年第6期。作為憲法上的最高價(jià)值規(guī)范，基本權(quán)利在體系上具有綜合性特點(diǎn)，統(tǒng)一調(diào)整政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域，既包括調(diào)整公法領(lǐng)域，也調(diào)整部分私法領(lǐng)域。公民基本權(quán)利在憲法規(guī)范里面越是完善，就越能從功能上限制國家權(quán)力。這里的完善不能認(rèn)為基本權(quán)利越多越好，越具體越好，而是指它能夠最大限度的體現(xiàn)對(duì)公權(quán)力限制的功能。例如，《德國基本法》中的“尊嚴(yán)”權(quán)利，盡管只有兩個(gè)字，但是它卻是整個(gè)《德國基本法》主觀權(quán)利和客觀價(jià)值秩序的根基，它最大限度地體現(xiàn)了憲政的人本主義精髓以及對(duì)公民主體地位的高度承認(rèn)和尊重，一切國家的權(quán)力都不能違反“尊嚴(yán)”這個(gè)“元”價(jià)值和從其衍生出來的憲法基本價(jià)值體系，并且有義務(wù)遵守和實(shí)現(xiàn)“尊嚴(yán)”及其衍生出來的基本價(jià)值體系。美國憲法中基本權(quán)利體系主要是“自由”，但美國的憲政實(shí)踐證明，“自由”基本權(quán)利卻很好地發(fā)揮了限制公權(quán)力的功能。從這里可以看出，公民基本權(quán)利體系不在于多和具體，而在于是否能夠最大限度地發(fā)揮基本的限權(quán)功能。

不僅國家權(quán)力要服從于憲法基本權(quán)利的制約，而且其他的憲法權(quán)利也必須接受基本權(quán)利的調(diào)控和引導(dǎo)，必須緊緊圍繞基本權(quán)利構(gòu)建的價(jià)值秩序，形成以憲法基本價(jià)值為核心的憲法價(jià)值體系和結(jié)構(gòu)，一起為憲法變遷提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。從規(guī)范憲法學(xué)的立場(chǎng)來看，憲法確立的公民基本權(quán)利體系和保障機(jī)制目的在于對(duì)抗公權(quán)力，為國家權(quán)力劃定邊界，公權(quán)力邊界的確定，是建立有限政府保障人權(quán)的關(guān)鍵。公民基本權(quán)利的存在，使得政府不能干涉公民的自由，而且必須提供相關(guān)的制度來保障公民自由的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)國家義務(wù)。對(duì)于一些個(gè)體公民不能實(shí)現(xiàn)的自由，國家還應(yīng)該通過各種手段和方式來幫助公民實(shí)現(xiàn)這些積極的自由。因此，公民基本權(quán)利體系和保障機(jī)制的完善從規(guī)范的角度為國家設(shè)定了固定的界限，使其不能走向?qū)嗪捅┡?。從價(jià)值憲法學(xué)角度來講，公民基本權(quán)利體現(xiàn)了制憲權(quán)主體的人民與憲法之間的一種價(jià)值關(guān)系?；緝r(jià)值不僅有著宣示性的作用，它還有建構(gòu)性和調(diào)控性的功能。宣示性指的是人民主體對(duì)于優(yōu)良生活標(biāo)準(zhǔn)的確立和規(guī)范化，建構(gòu)性指的是基本價(jià)值對(duì)整個(gè)憲法價(jià)值體系的整合和協(xié)調(diào)，更重要的在于對(duì)其他主體憲法價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)，例如，它可以評(píng)價(jià)國家的憲法價(jià)值是否合理；社會(huì)的憲法價(jià)值是否體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展需要；個(gè)體公民的憲法價(jià)值是否正義等等。調(diào)控性功能指的是憲法基本價(jià)值可以對(duì)憲法整個(gè)價(jià)值體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，并通過這種調(diào)整實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值體系的優(yōu)化，使得各主體的憲法價(jià)值能夠?qū)崿F(xiàn)和諧共存。

可見，公民基本權(quán)利體系和保障機(jī)制的完善有利于強(qiáng)化憲法基本價(jià)值的核心地位，有利于保持憲法政治道德責(zé)任。從這個(gè)角度來講，它具有矯正憲法變遷走向“惡性變遷”的功能，時(shí)刻保持憲法變遷的正當(dāng)性維度。

(二)構(gòu)建更加“剛性”的憲法修改程序

中國憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的問題之一就是修正程序“剛性”不足，以及修憲程序的政治性。面對(duì)“剛性”不足問題，可以從兩種途徑上完善：(1)在原有修正程序的基礎(chǔ)上，提高憲法修正案提出的難度?！稇椃ā返?4條規(guī)定，修正案提出有兩種方式，即由全國人大常委會(huì)提出和1/5以上的全國人民代表大會(huì)代表提出。全國人大常委會(huì)提出修正案的方式可以保留，但可以提高全國人民代表大會(huì)代表提出的比例，將其提高到2/3。這個(gè)比例的優(yōu)點(diǎn)在于：一方面充分體現(xiàn)修正案提出的民意廣泛代表性。盡管以前的1/5比例也具有代表性，但是這個(gè)比例涉及代表范圍相對(duì)來說還是比較狹小的，不能從更大范圍上代表人民的意愿，也不能真正體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的整體性價(jià)值取向。另一方面是2/3標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于小型化的全國人民代表大會(huì)，可以促使相關(guān)的代表積極活動(dòng)起來，進(jìn)行廣泛的民主辯論和協(xié)商，提出更有建設(shè)性的修正案。(2)增加憲法修正案通過的“剛性”。憲法修正案由全國人民代表大會(huì)以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過，這個(gè)比例相對(duì)來說還不夠高，可以將其提高到3/4的比例，以憲法修正案通過的難度來限制憲法的頻繁修改，從而為憲法變遷留下空間。

另外一個(gè)問題就是憲法修改程序的政治性問題。我國憲法盡管規(guī)定了憲法修改的程序，但實(shí)際上的憲法修改往往是由中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的，不管是憲法修正案的提出還是通過，受到政治性的影響比較大。因?yàn)檫@種情況的存在，使得相對(duì)“剛性”的修改程序也面臨失效的局面。因此，要想使得“剛性”修改程序能夠發(fā)揮實(shí)效性，就必須減少政治因素的影響。可以將中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的憲法修改慣例通過修正案的方式進(jìn)行確認(rèn)，*例如，可以將中共中央政治局、中共中央委員會(huì)列為憲法修正案提出的主體之一，并設(shè)置相關(guān)的提出程序和具體方案，讓其在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。這樣就可以體現(xiàn)憲法修改的規(guī)范性。另外，還必須優(yōu)化全國人民代表大會(huì)構(gòu)成人員的結(jié)構(gòu)，多增加基層的、無黨派和其他行業(yè)的代表，適當(dāng)減少黨員的比例，這樣就可以使憲法修正案的提出和通過更能體現(xiàn)具體歷史階段人民的價(jià)值取向。

憲法修改程序“剛性”提高的目的在于減少頻繁的憲法修改對(duì)憲法變遷空間的擠壓，維護(hù)憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，將更多地憲法變化留給以憲法解釋為中心的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制，增強(qiáng)憲法的適應(yīng)力，實(shí)現(xiàn)憲法穩(wěn)定性、權(quán)威性和適應(yīng)性的統(tǒng)一，以克服形式憲法穩(wěn)定觀的不足和向?qū)嵸|(zhì)主義憲法穩(wěn)定觀的轉(zhuǎn)變。

(三)憲法解釋機(jī)制的“激活”

針對(duì)憲法解釋機(jī)制的長期“休眠”狀態(tài)，有必要“解凍”憲法解釋，“激活”其應(yīng)具有的憲法功能。我國的憲法解釋盡管是憲法明確規(guī)定的一項(xiàng)權(quán)力，實(shí)際上也被全國人大常委會(huì)行使過，但該項(xiàng)權(quán)力的象征意義大于實(shí)際意義，并沒有在具體案件中對(duì)憲法進(jìn)行過解釋，沒有真正起到化解規(guī)范與事實(shí)之間裂痕的作用。列寧認(rèn)為：“當(dāng)法律同現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的時(shí)候，憲法是虛假的，當(dāng)它們是一致的時(shí)候，憲法便不是虛假的”。*《列寧全集》(第15卷)，人民出版社1959年版，第309頁。真正的憲法在于能夠主動(dòng)適應(yīng)事實(shí)的需要，和現(xiàn)實(shí)保持一致，憲法解釋是實(shí)現(xiàn)規(guī)范與事實(shí)協(xié)調(diào)的重要方式。憲法解釋與憲法修改相比而言其優(yōu)勢(shì)是明顯的，即“憲法解釋較為溫和，演進(jìn)程度小一些；而憲法修改較為激烈，演進(jìn)程度大一些”，*劉茂林等：《中國憲法權(quán)利體系的完善——以國際人權(quán)公約為參照》，北京大學(xué)出版社2013年版，第135頁。這就決定了憲法解釋能夠在保持憲法穩(wěn)定性和權(quán)威性的前提下，強(qiáng)化憲法的適應(yīng)性。憲法解釋這種實(shí)現(xiàn)機(jī)制能夠強(qiáng)化憲法變遷的“規(guī)范性”色彩，以漸進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)憲法含義的自然變更和自我更新。規(guī)范的公民權(quán)利要想實(shí)現(xiàn)，必須要通過憲法解釋這種方式來實(shí)現(xiàn)。對(duì)于現(xiàn)行的憲法權(quán)利，如果內(nèi)涵和外延不適應(yīng)人權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，就可以通過憲法解釋，擴(kuò)展其內(nèi)涵和外延，以使其符合普適性人權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，如果憲法解釋還無法達(dá)到這一目標(biāo)的憲法權(quán)利，再通過正式的憲法修改來確認(rèn)是比較合適的。對(duì)于廣大人民的價(jià)值需要，它是通過個(gè)體公民權(quán)利訴求來體現(xiàn)的，通過憲法解釋就可以給予此種價(jià)值訴求以實(shí)效性確認(rèn)，滿足具體歷史階段人民的價(jià)值取向。就像托克維爾說的：“法律只要不以民情為基礎(chǔ)，就總要處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。民情是一個(gè)民族的唯一的堅(jiān)強(qiáng)持久的力量”。*[法]托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，商務(wù)印書館1993年版，第315頁。通過憲法解釋，可以完善公民權(quán)利體系，保障民眾憲法權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)，并強(qiáng)化人民對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)和尊重意識(shí)，提升其對(duì)憲法的信仰，“從而為公民基本權(quán)利的憲政實(shí)踐獲得合理的民眾理解和支持”。*劉茂林等：《中國憲法權(quán)利體系的完善——以國際人權(quán)公約為參照》，北京大學(xué)出版社2013年版，第138頁。

從具體制度層面來講，完善憲法解釋機(jī)制，首先要重視全國人大常委會(huì)的憲法解釋權(quán)，使其能夠真正解釋憲法，監(jiān)督憲法實(shí)施。其次，在此基礎(chǔ)上，可以嘗試構(gòu)建符合中國特色社會(huì)主義的憲法解釋主體。憲法解釋主體一般同憲法監(jiān)督主體具有同一性，因?yàn)閷?duì)于憲法的監(jiān)督實(shí)施來講，沒有解釋權(quán)就沒有監(jiān)督權(quán)?？梢栽诮梃b西方發(fā)達(dá)國家憲法監(jiān)督制度和前蘇聯(lián)的憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，建立符合中國人民代表大會(huì)制度的“憲法監(jiān)督委員會(huì)”，使其在全國人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下專門負(fù)責(zé)憲法的解釋工作，而且可以將對(duì)具體案件的憲法解釋納入到解釋權(quán)的范圍之內(nèi)，強(qiáng)化這個(gè)機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性和職業(yè)化，制定合理的人員任職、薪俸和退休制度，以確?！皯椃ūO(jiān)督委員會(huì)”能夠真正監(jiān)督憲法實(shí)施并解釋憲法。除此之外，還可以借鑒英國以議會(huì)為主導(dǎo)、以法院為輔的“弱司法審查”方式，構(gòu)建以全國人大常委會(huì)為主、以法院為輔助的憲法解釋模式，讓法院分擔(dān)一部分解釋憲法的任務(wù)，這樣可以在不違背人民代表大會(huì)制度這個(gè)根本政治制度的前提下，完善我國的憲法解釋制度。但是，在此制度下的法院憲法解釋權(quán)的界定是其關(guān)鍵，法院在此過程中應(yīng)該享有什么樣的解釋權(quán)和享有多大的解釋權(quán)是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。

另一方面，在提請(qǐng)憲法解釋的主體方面，可以適當(dāng)擴(kuò)大其主體的范圍。對(duì)于憲法解釋而言，最重要的是對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法律是否違反憲法的解釋，其主要是一種憲法監(jiān)督行為，是整個(gè)憲法解釋最重要的環(huán)節(jié)。我國《立法法》第46條規(guī)定：“國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求”。除此之外的任何主體都沒有提出法律解釋的權(quán)利，這在很大程度上限制了法律解釋提起的主體范圍，不利于憲法解釋權(quán)的發(fā)揮。在具體的案件中，遇到違反憲法的法律，法官有選擇適用的權(quán)利，它可以不適用與憲法有沖突的法律，以此來保證法治的統(tǒng)一性。*參見李曉波：《再論憲法的守護(hù)者——兼論中國憲法守護(hù)者問題》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期?？梢?，我國憲法提起憲法解釋的主體范圍太過狹小，而且《立法法》規(guī)定的既有提起主體也不能真正落到實(shí)處，這就很大程度上限制了憲法解釋空間。因此，可以在既有的制度基礎(chǔ)上，擴(kuò)大憲法解釋有權(quán)要求提起的主體范圍，最重要的是將公民列入提出審查要求權(quán)主體的范圍之內(nèi)，可以對(duì)具體案件提出的法律適用問題提出審查要求的權(quán)利。

(四)憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制的多元化

中國憲法變遷的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要是以中國共產(chǎn)黨政治實(shí)踐行為產(chǎn)生的憲法慣例為主導(dǎo)的，此種憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制體現(xiàn)了“改革憲法”之下中國憲法的政治憲法學(xué)品性。憲法慣例是英國不成文憲法變遷最主要的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，體現(xiàn)了哈耶克式“進(jìn)化式法治”理念的精髓。憲法慣例的存在，為不斷發(fā)展的社會(huì)事實(shí)提供了規(guī)范“供給”，是一種典型的實(shí)質(zhì)主義憲法穩(wěn)定觀。但是，憲法慣例的“事實(shí)性”色彩比較濃厚，規(guī)范性不足，這主要是因?yàn)閼椃☉T例是政治實(shí)踐行為長期運(yùn)行而形成的一種穩(wěn)定的規(guī)范力，其存在的合法性和正當(dāng)性之間就會(huì)存在很大的張力，憲法慣例這種變遷有走向“惡性變遷”的可能性。

中國共產(chǎn)黨政治實(shí)踐主導(dǎo)的憲法慣例這種憲法變遷實(shí)現(xiàn)方式強(qiáng)化了憲法變遷的事實(shí)性色彩，導(dǎo)致憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制比較單一。憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制單一化的弊端：一是不能滿足改革實(shí)踐提出的大量規(guī)范需要，即它無法滿足快速發(fā)展的人民價(jià)值訴求，這就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利之間結(jié)構(gòu)性矛盾的升級(jí)。多元的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制就可以利用多元方式化解規(guī)范與事實(shí)，權(quán)力與權(quán)利之間的矛盾關(guān)系。二是“單一方式”的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制產(chǎn)生的憲法危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大大提高。一方面，憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制單一化不利于形成競(jìng)爭(zhēng)性的憲法變遷機(jī)制，一旦此種方式出現(xiàn)問題，就沒有其他的變遷機(jī)制進(jìn)行彌補(bǔ)，導(dǎo)致憲法危機(jī)出現(xiàn)的機(jī)會(huì)增加。而“多元方式”憲法變遷機(jī)制的存在，就會(huì)降低憲法危機(jī)出現(xiàn)的頻率。*例如，美國的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制不僅有司法解釋，還有國會(huì)的立法解釋，總統(tǒng)的“憲法慣例”、政黨的“憲法慣例”等等，這幾種方式長期處于競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系之中，有利于形成良性的憲法變遷實(shí)現(xiàn)方式結(jié)構(gòu)。另一方面，單一方式憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制不利于政治秩序的穩(wěn)定。

由于中國共產(chǎn)黨的利益和人民的利益的同質(zhì)性，憲法變遷不會(huì)蛻變?yōu)椤皭盒宰冞w”，但此種單一化憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制不利于“改革憲法”時(shí)代人民多元利益的需要，僅僅通過憲法慣例這種憲法變遷形式無法滿足人民的需要。因此，必須構(gòu)建以憲法解釋為核心，憲法慣例和其他憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制為結(jié)構(gòu)的“多元化”憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制，從多維的途徑實(shí)現(xiàn)人民的憲法價(jià)值。

(五)準(zhǔn)確把握人民的改革實(shí)踐需要

憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制的完善，不僅需要從規(guī)范層面著手，而且還要從事實(shí)的角度來研究問題，尤其是具體歷史階段人民的實(shí)踐需要這個(gè)事實(shí)性問題。只有研究和把握具體歷史階段作為歷史發(fā)展主體的人民的實(shí)踐需要，才能通過不同憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)人民的需要。事實(shí)性因素是引起憲法變遷的應(yīng)激性條件，包括一切能夠引起憲法關(guān)系產(chǎn)生、變化和消滅的因素，憲法關(guān)系的變化必然會(huì)對(duì)現(xiàn)存的憲法秩序產(chǎn)生沖擊，提出規(guī)范性要求，這才會(huì)產(chǎn)生憲法變遷現(xiàn)象。而事實(shí)性因素里面最重要的就是人民的物質(zhì)生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上的利益需要關(guān)系，即人民在改革實(shí)踐過程中因地位和身份而形成了權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。人民豐富的實(shí)踐活動(dòng)決定了人民需要的復(fù)雜性和多樣性，面對(duì)不斷變化的人民實(shí)踐需要，形式主義的憲法注定無能為力，這就為從憲法變遷角度來重新考慮人民的實(shí)踐需要與憲法之間的張力關(guān)系提供了空間，憲法變遷在保持憲法穩(wěn)定性的前提下，以“多元方式”變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制來化解憲法與人民實(shí)踐需要之間所形成的“張力”，實(shí)現(xiàn)人民憲法價(jià)值具體歷史的統(tǒng)一。

人民是歷史發(fā)展的創(chuàng)造者和最終的推動(dòng)力量，是憲法價(jià)值中最重要和最核心的主體。人民實(shí)踐的不斷變化使得在認(rèn)識(shí)和把握人民的實(shí)踐需要的發(fā)展規(guī)律上增加了難度，但在改革實(shí)踐歷史環(huán)境下，人民的相對(duì)確定性又為認(rèn)識(shí)和把握人民的實(shí)踐發(fā)展需要提供了機(jī)會(huì)。人民作為歷史發(fā)展的主體，會(huì)隨著時(shí)代的要求進(jìn)行實(shí)踐，并以具體主體的實(shí)踐行為體現(xiàn)出來，這為把握“他們”的總體實(shí)踐需要提供了路徑。例如，在革命時(shí)代，人民的實(shí)踐就是發(fā)揮自己的主動(dòng)性和革命熱情打碎舊的法統(tǒng)，利用自己的制憲權(quán)對(duì)自己的政治共同體存在形式進(jìn)行全新的政治決斷，這時(shí)候人民的需要就體現(xiàn)為“制憲建國”。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)代，人民的實(shí)踐就是努力發(fā)揮國家主人翁精神，投入到社會(huì)主義建設(shè)之中去，為建立一個(gè)富強(qiáng)、民主和文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而奮斗，這個(gè)時(shí)期人民的實(shí)踐需要就是“國家富強(qiáng)”。在改革時(shí)代，人民的實(shí)踐就是改變不適應(yīng)國家發(fā)展的體制和機(jī)制，將社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)繼續(xù)推向新的高度，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。在這些偉大的實(shí)踐活動(dòng)中，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握人民的實(shí)踐需要，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)這些需要對(duì)于憲法變遷來說具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。從這種角度上講，人民作為實(shí)踐的主體是研究憲法變遷中需要被特別關(guān)注的關(guān)鍵性動(dòng)力因素。人民作為實(shí)踐主體是通過具體主體實(shí)踐行為體現(xiàn)出來的，這個(gè)實(shí)踐行為是具體和歷史的，并呈現(xiàn)出與特定歷史階段相符合的“時(shí)代特征”，這是認(rèn)識(shí)和把握人民實(shí)踐需要的重要因素。只有認(rèn)真研究、認(rèn)識(shí)和把握人民的實(shí)踐需要發(fā)展規(guī)律，才能從根本上解決中國的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題。

結(jié)語

中國憲法變遷實(shí)踐來源于中國發(fā)展這個(gè)命題，尤其是“改革憲法”時(shí)代實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這個(gè)歷史任務(wù)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)的過程中，逐漸形成了以執(zhí)政黨政治實(shí)踐為主導(dǎo)的“單一式”憲法變遷實(shí)現(xiàn)方式，而處于規(guī)范層面的憲法解釋機(jī)制卻長期處于“休眠”狀態(tài)，這顯然不同于歐美國家的憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制。憲法變遷是一個(gè)規(guī)范與事實(shí)之間的范疇，這決定了憲法變遷的實(shí)現(xiàn)機(jī)制必須從規(guī)范和事實(shí)兩個(gè)維度進(jìn)行完善，在規(guī)范與事實(shí)之間實(shí)現(xiàn)平衡。針對(duì)中國憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制存在的“規(guī)范性”不足，以及單一化問題，從規(guī)范層面構(gòu)建更加“剛性”的憲法修改程序，“激活”憲法解釋機(jī)制，完善憲法基本權(quán)利體系和保障機(jī)制，構(gòu)建以憲法解釋為主的“多元”憲法變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制是其關(guān)鍵。另一方面還必須深入認(rèn)識(shí)、把握人民實(shí)踐的需要發(fā)展規(guī)律，不失時(shí)機(jī)地把這種需要通過憲法變遷的方式進(jìn)行體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)人民的需要和憲法發(fā)展的具體歷史的統(tǒng)一，發(fā)揮憲法的實(shí)效性。

[責(zé)任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-03-20

基金項(xiàng)目：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《憲法價(jià)值評(píng)價(jià)研究》(14BFX026)與教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《憲法價(jià)值實(shí)現(xiàn)研究》(12YJA820082)的階段性成果。

作者簡介：吳家清(1957-)，男，湖北隨州人，法學(xué)博士，華南理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：憲法學(xué)； 李曉波(1983-)，男，陜西商洛人，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：價(jià)值憲法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D911

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-8003(2016)03-0015-10

Subject:The Problems and Perfection of the Realization Mechanism of Constitutional Changing in China

Author & unit:WU Jiaqing,LI Xiaobo

(Law School,South China University of Technology,Guangzhou Guangdong 510006,China)

Abstract：The forms of Constitutional change have two ways in China, one is the constitutional amendment in formal, the others is the constitutional changing in effect. As an important form of constitutional change, constitutional changing is widely existed in the political practice of the Communist Party of China. It has played a certain actual effect on the practice of China's reform. Really because of this, it result in the constitutional interpretation to be in atypical status as a major realization mechanism of constitutional changing, this form of implementation mechanism of constitutional changing can not meet the normative need between the people and the constitution. So it provide much space for perfecting of implementation mechanism of China's constitutional changing from view of the system of basic rights, constitution modification program, the Constitution interpretation and multiple implementation mechanism of constitutional changing.

Key words：constitutional amendment; constitutional changing; realization mechanism; the communist party of China