論財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制

高　軒

(暨南大學 法學院，廣東廣州 510630)

?

論財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制

高軒

(暨南大學 法學院，廣東廣州 510630)

摘要：財產公示以財產申報為前提。財產公示制度的意義在于方便公眾監(jiān)督和克服單純的行政內部監(jiān)督的弊端，能有效地預防腐敗。財產公示監(jiān)督作用的正常發(fā)揮，需要現實的、可操作的司法規(guī)制途徑。財產公示行為是行政行為，對財產公示行為進行行政訴訟法規(guī)制是行政法治原則的要求，更是有效發(fā)揮司法監(jiān)督作用，彌補行政內部監(jiān)督不足的重要保障。構建行政機關財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制體系，是保障財產公示制度持久有效運行的重要途徑。

關鍵詞：財產公示；法律屬性；行政訴訟法；規(guī)制

引言

財產申報和財產公示是官員的一項容忍義務，“容忍義務既是社會得以形成的基本前提，也是社會得以延續(xù)的必要保證。官員的容忍義務主要表現為接受社會監(jiān)督和關注、財產公示和申報、言論自由的限制。”*胡杰：《論官員的容忍義務》，載《法學》2015年第8期。財產公示就是指行政機關根據公職人員對自己所有的動產和不動產及其他財產權的申報，經過審核并以一定方式向社會公眾公開的一種行為。財產公示與財產申報是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念和制度?！巴晟频膰夜毴藛T財產申報制度有利于預防腐敗,督促公職人員廉潔從政?！?梁微：《兩岸公職人員財產申報制度比較研究——以申報主體及申報財產為視角》，載《行政與法》2015年第8期。財產公示是以財產申報為基礎的，是對財產申報情況的對外公示。財產公示制度被認為是一種有效的預防腐敗的制度，在我國也有一定的實踐。自2008年新疆阿泰勒率先建立財產公示制度以來，寧夏銀川、湖南瀏陽、寧夏青銅峽、浙江慈溪都嘗試了建立財產公示制度，盡管這些地方具體操作各異，但結果殊途同歸。有的由于改革發(fā)動者的變動而停滯，如阿勒泰因其紀委書記逝世而早已“試點不再搞了”；有的到現在財產公示僅僅是流于形式而無人問津，如銀川兩年內“所需申報的事項、申報以后的公開方式和范圍均沒有發(fā)生變化”*洪若琳：《粵官“曬財”：期待突破》，載《民主與法制時報》2012年5月21日。，期間也沒有收到任何異議；其他地方基本上也是如此。究其原因，在于這些改革措施缺少法律層面的支持，不具規(guī)范性和權威性，更沒有規(guī)定有效監(jiān)督的途徑，從而缺少有力的監(jiān)督，難以發(fā)揮應有的反腐功能，其正常的運行最終只能流于了形式。因此，要建立起財產公示制度，保證建立后持久發(fā)揮應有的反腐作用，就需要設計一套針對財產公示行為的規(guī)制制度，以監(jiān)督保障財產公示制度建立后的持久有效運行，避免該制度處于癱瘓狀態(tài)?！皯诳茖W評估風險的基礎上,加強官員財產公示頂層設計,在各個層面和部分地區(qū)先進行試點,建立健全官員財產公示的配套制度,穩(wěn)步推進官員財產公示?！?王高賀、郭文亮：《官員財產公示要穩(wěn)步推進——基于官員財產公示風險評估的視角》，載《理論探索》2015年第1期。鑒于司法監(jiān)督較之于行政內部監(jiān)督與權力機關監(jiān)督所特有的終局性、權威性等，筆者擬從行政訴訟法的角度出發(fā)，探索行政訴訟法對財產公示行為的規(guī)制。

一、財產公示行為的法律屬性

司法審查的前提是確定行政權與司法權的界限。行政機關的行政行為具有侵害行政相對人和公眾合法權益的潛在威脅與現實可能，為了保障行政相對人和公眾的合法權益，應將行政機關的行政行為置于司法審查的范圍，但行政機關又能行使一定的自由裁量權，“隨著行政任務的擴張和專業(yè)性的增強，行政裁量日益增多。法院對行政裁量從不予審查發(fā)展到盡可能審查，審查也越來越精致化，審查方法越來越多樣化，越來越符合法院自身的憲法定位。行政裁量進入了法院的視野后，法院并沒有無限制地侵入行政的腹地，而是根據具體情況，施以不同強度的司法審查?！?王貴松：《論行政裁量的司法審查強度》，載《法商研究》2012年第4期。因此，要對財產公示行為進行行政訴訟法規(guī)制，予以司法審查，就必須研究財產公示這一行為的性質，然后再研究其能否進入司法審查以及應該如何進行司法審查。

行政行為理論是全部行政法學理論的精髓和柱石。行政行為一詞最早產生于法國，后經德國行政法學家奧托·邁耶概括、提煉而形成一個精密、特定的概念。但對什么是行政行為，理論上主要有行政主體說、行政權說、公法行為說，公法行為說之下又有不同觀點，其中“全部公法行為說是法國和我國行政法學界的通說”。*姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第175頁。即認為行政行為包括全部有公法意義的行為。對于行政行為概念的表述目前國內各學者表述雖略有不同，但并無實質性差異，其中具有代表性表述為應松年教授的定義：“行政行為是指享有行政職權的行政主體運用職權做出的具有法律意義的行為?！?張樹義：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2007年版，第78頁。因此，根據該定義，行政行為的要素主要包括主體要素、職權要素、法律要素。主體要素即行政行為須是行政主體所為的行為；職權要素則應當是行政主體運用行政職權的行為；而法律要素是指行政行為還須是具有法律意義、產生法律效果的行為。據此，財產公示行為符合主體要素與職權要素是無需置疑的，爭議的焦點在于財產公示行為是否具有法律意義、法律效果的行為。

傳統(tǒng)的觀點認為法律效果是對他人權利義務產生影響的行為，如應松年教授認為“所謂法律意義或法律效果即對行政相對人法律上的權利和義務加以設定、變更、解除或做出約束的確認”*應松年：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社2008年版，第96頁。；在規(guī)范層面，對涉及法律效果的規(guī)定也有以“對權利義務產生影響”為標準的體現，如《最高人民法院關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干問題的解釋》)第1條第2款第6項以“對權利義務不產生實際影響的行為”來排除該行為不是行政行為。根據這些理論和實踐，確難發(fā)現財產公示行為的法律效果，因為財產公示行為并不設定、變更、解除他人的權利義務。然而隨著政府行政的發(fā)展和行政行為的多樣化，行政行為理論也應得到相應的發(fā)展。因此, 那種將行政行為的法律意義僅僅局限于產生行政法律后果的觀點是不全面的。*參見羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第126頁?！靶姓袨槌a生行政法上的行政法律效果以外, 還可能附帶產生其它法律效果, 但后者從屬于前者。例如行政主體對民事糾紛的裁決, 就又產生民事法律效果?！?石東坡：《行政行為及其特征的再探討》，載《法學論壇》2000年第1期。

我們應從廣義上來理解行政行為的法律效果。首先，法律效果中所說的對相對人影響不能局限于直接影響，還要包括間接影響。直接影響就是指行政行為能直接作用于行政相對人，對行政相對人產生實際的權利義務影響，導致行政相對人權益的減損和義務的增加。間接影響指行政行為一經作出并實施，不會直接而是通過間接的方式或經過次級的方式影響著相對人的利益，具有反射性、次級性。其次，對相對人權利義務的范圍的理解，應從廣義上進行理解，不僅僅限于我國現有行政訴訟法規(guī)定的人身權、財產權等權利，也應該包括政治上甚至憲法上的其他權利，如監(jiān)督權、參與權、知情權等權利。“行政權侵害公益的行為理應如私益行政訴訟救濟一般同樣獲得司法作為最基本、最權威解決機制的約束。”*龔鵬程、臧公慶：《論水事糾紛行政公益訴訟制度的構建》，載《行政與法》2015年第4期。

就財產公示行為的法律效果來說，直接法律效果表現在公職人員的某些不正當財產的取得直接影響到行政相對特定公民的公共財產分配以及資源的利用，如個別官員大量占有廉租房影響到其他低收入公民的住房利益；間接效果則會普遍地影響到公民的知情權、監(jiān)督權。此外在認識行政行為的法律效果要素時，還應該從該項行政行為的目的、價值上去認識，因為行政行為法律效果體現著公法意志，公法意志作為行政行為的主觀意志，是行政行為法律效果的主觀特征之一。行政行為法律效果是公眾意志通過立法形成制度繼而轉化為現實的一種體現，其目的在于實現一定法律意義。因此，在難以判斷一項行政機關的行為是否具有法律效果時，可以從該行為依據的法律之目的有無行政管理的公法目標來判斷。

行政機關對其公職人員的財產申報信息進行公示的行為，盡管不一定對公示區(qū)域內的相對人的人身權、財產權等權利產生影響，但會普遍影響到該區(qū)域內公民的知情權、監(jiān)督權，以及對政府廉政建設的參與權。此外，就財產申報與財產公示立法的目的來說，其毫無異議是具有法律效果的行政機關的行為。因此，行政機關財產公示行為是一種行政行為。

二、國外財產公示行為的規(guī)制制度及啟示

(一)國外財產公示規(guī)制制度

在國外，不少國家財產申報和財產公示法律制度相當完善，對財產申報的范圍、時間、程序、監(jiān)督、申報財產的披露、公示行為都作了規(guī)定。大部分的國家更多地強調公職人員個人的財產申報行為，對財產申報和公示機構的規(guī)定大多限于程序和職權方面，強調該機構對申報人員申報財產的審查等等，但對該機構本身的公示行為是否正確以及是否積極的履行了公示、審查職責并未作相關規(guī)定。在筆者考究的20多個國家和地區(qū)，關于財產申報和公示的規(guī)制方式主要是建立一個直屬于最高行政首長的廉政機構，如法國總理領導下的“行業(yè)倫理監(jiān)管委員會”，日本的“國家公務員倫理審查會”，韓國的“公職人員倫理委員會”，美國的“倫理辦公室”等，但對這些直屬機構運作的監(jiān)督并沒有多少規(guī)定。有關對財產申報、公示機關的監(jiān)督，不同國家有不同的做法，主要模式如下：

1.財產申報機關內部監(jiān)督模式。大部分國家對財產公示行為的規(guī)制都是由一個單獨的財產申報、公示的管理機關來負責實施財產公示法律的執(zhí)行，有的國家設立一個統(tǒng)一的管理機構，有的國家則在各個不同的機關內部單獨設立一個管理機構負責各自系統(tǒng)內的財產申報和公示，由這些機構來監(jiān)督公職人員的相關財產行為，這些機構的財產申報和公示事務并不受來自于外部制度上的監(jiān)督，公眾對于財產申報只能是通過舉報和輿論的方式進行監(jiān)督。當出現違反財產申報和公示法律上的行為時，由這些機構進行審查、調查，轉交有關部門處理，或對該公職人員提起訴訟。如日本《國家公務員倫理法》規(guī)定國家公務員倫理審查委員會負責政府行政人員的財產申報和公示事宜，有權處理、調查公務人員的財產報告，提出建議，發(fā)表懲戒處分，但并沒有規(guī)定該機關受其他部門監(jiān)督的問題，也沒有規(guī)定公民對財產申報有異議后是否有權參與監(jiān)督的規(guī)定。又如韓國《公職人員倫理法》第9條規(guī)定了分別在國會、大法院、憲法裁判所、政府等部門設立公職人員倫理委員會，規(guī)定了其組成、職權和管轄事項，在第六章“懲戒和罰則”中規(guī)定對公職人員違反規(guī)定的處理以及審查的詳細規(guī)定，但也沒有規(guī)定外部機構對委員會的監(jiān)督和公民參與監(jiān)督的情況。*參見中央紀委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編譯：《國外防治腐敗與公職人員財產申報法律選編》，中國方正出版社 2012年版，第272頁。此種模式是我國各地試點所借鑒的，事實表明，這種模式在中國目前并不適合。

2.財產申報機關外部監(jiān)督的模式。這種財產申報和公示的外部監(jiān)督模式，從總體上講仍然是在政府機關各自系統(tǒng)內進行運作和監(jiān)督，只是少量的涉及到了外部監(jiān)督。以美國和法國為典型。如美國1978年頒布的《政府道德法》第二章關于“行政人員財務公開要求”規(guī)定：應當提交報告的人員、報告內容、報告的提交、不提交報告書或偽造報告書、報告的公開、報告的審查，其他要求、總審計長的權限、定義共九個部分。其中第205條“報告的公開”(a)款規(guī)定每一機關收到每份報告后應公開并采取相關保密措施，(b)款規(guī)定應許可申請者閱讀復制及費用問題，(c)款規(guī)定禁止出于不正當目的取得公開信息或違法使用，檢察總長可以對其違法取得者提起民事訴訟，(d)款規(guī)定報告的保管單位和報告保存年限。第206條“報告的審查”規(guī)定政府倫理辦公室需在一定期限內對所提交的報告進行審查，并在報告上表明觀點并簽署，根據不同情形告知其補充或答復及建議其他單位采取相關措施。*參見SEC. 205-206,PUBLIC LAW 95-521--OCT.26,1978 .92 STAT. 1846-1847。可見，《美國政府道德法》只是規(guī)定了財產申報報告的公開和內部審查，但并沒有涉及到對財產公示機關的監(jiān)督。此外，美國《地方政府法典》“縣政府官員與職員的財務公開”部分，第一節(jié)第§159.010規(guī)定了任何人發(fā)現有應當提交財務報告的人員而沒有提交的可向縣檢察官書面通知，由檢察官處理；第二節(jié)第§159.033規(guī)定縣法院可以通過命令方式采納財務公開報告制度及使用人員，可規(guī)定必須報告的物品及報告的時間。此中可以發(fā)現在美國地方政府法典中對財務公開存在一定的檢察監(jiān)督和法院監(jiān)督，其中法院監(jiān)督有對政府機關的監(jiān)督。又如法國《預防腐敗、經濟生活及公務操作透明法》(2011年4月23日修訂)第三編第87條規(guī)定了行業(yè)倫理委員會的組成及活動規(guī)則，其中第七款規(guī)定了由行政法院頒布公告確立該條實施，明確關于委員會部分監(jiān)管的具體規(guī)定。此外，法國還有一個特別之處，在《1988年3月11日關于政治生活財務透明度的第88—227號法》*參見中央紀委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編譯：《國外防治腐敗與公職人員財產申報法律選編》，中國方正出版社2012年版，第514-515頁。第3條規(guī)定委員會由最高行政法院副院長、最高法院首席法官、審計院院長組成，負責接受其第1、2條規(guī)定人員的財產申報，并對該類人員不遵守義務的情況通知有關當局，通報有關事實，對申報單和說明做出評價。法國對政治活動財產公示的模式由于其委員會組成人員產生于法院與審計院，從而使該機構本身具有獨立于政府機構的外部性特質，而主要由法官組成使其具有一定的司法性質。此種模式與第一種模式并無太大區(qū)別，我國檢察院對公務人員的檢察監(jiān)督也類似于此種模式。

3.公眾監(jiān)督模式。大部分國家，只是對財產報告由有關部門進行公示，以此形成輿論壓力，但并不賦予公眾除舉報以外的其他權利，仍然是依靠行政的內部制約為主。但也有少許國家在財產公示時，公眾對于有異議的，在舉報時擁有一定的權利直接參與該案件。如《伯利茲防止公共生活中貪污法》*參見中央紀委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編譯：《國外防治腐敗與公職人員財產申報法律選編》，中國方正出版社2012年版，第314頁。第三部分(財務披露)第9條(對聲明的進一步調查)中在對投訴調查處理時規(guī)定，要求財產申報人或投訴人提供進一步的資料文件并聽審投訴人和投訴人方證明的投訴的任何證人，可傳喚詢問證人，規(guī)定了該財產申報公眾人士的有關權利，在第四部分的行為規(guī)則第23條規(guī)定受調查人和受調查影響的人有聘請律師代表的權利，在第24條規(guī)定委員會的處罰權，并在(6)、(7)項規(guī)定了委員會的處罰可以向最高法院上訴。如此，可以看出廉政委員會的處理方式具有一定的審判形式，具有一定的司法權，據此提出投訴的公民，也類似其行使了一項起訴權。

(二)國外財產公示規(guī)制制度存在的問題和啟示

國外財產公示制度在發(fā)達國家實施的效果十分顯著，清廉指數普遍較高，但仍然有不少問題。以法國為例，“民眾對公職人員的信任感不斷降低，從而造成‘信任危機’，據2011年一項民意數據調查顯示，72%的法國人認為當選官員和政治家是相當腐敗的，只有19%的法國人認為是‘相對誠實的’”。事實上，“雖然目前法國有財產申報義務人員的申報率為100%，但自1995年以來，因涉嫌財產來源不明而被調查，且被證實罪名成立的少之又少，總共只有12份調查上交檢察機關，但信息跟蹤和反饋結果卻非常不盡如人意”。*參見胡振良、楊清清、劉晨：《法國政治生活財務監(jiān)督制度》，載房寧主編：《國外公職人選財產申報與公示制度》， 中國社會科學出版社2013年版，第44-45頁。同樣德國也存在類似問題，財產公示被指缺乏有力的系統(tǒng)外部監(jiān)督，都是上級主管機關或主管領導的行政內部監(jiān)督，公示內容的真實性難以核實。*參見房寧主編：《國外公職人選財產申報與公示制度》，中國社會科學出版社2013年版，第52頁。這與各國各地區(qū)基本上無主動核查公職人員財產申報的機制或者因其他原因而未落實核查有關。因此，對于財產申報和公示需要有足夠的監(jiān)督，而公眾的參與能夠驅使財產申報和公示管理機關有效的行使職能，還能彌補管理機關的力量不足。這一問題，在發(fā)展中國家更顯突出，如越南、印尼、菲律賓這些國家在財產申報和公示上相比發(fā)達國家是“制度比較完備和要求比較高的國家”*房寧、朱少來：《國外公職人員財產申報與公示制度的經驗與啟示》，載房寧主編：《國外公職人選財產申報與公示制度》，中國社會科學出版社2013年版，第9頁。，但在透明國際(transparent international)的排名靠后，腐敗嚴重。部分原因是相較于西方發(fā)達國家，這些國家民主程度低、媒體輿論監(jiān)督弱，說到底也就是監(jiān)督的問題，從而管理機關缺少了足夠的驅動力，加之其他管理成本等原因導致“核查只能流于形式”。*參見房寧主編：《國外公職人選財產申報與公示制度》，中國社會科學出版社2013年版，第7頁。這說明僅有完善的法律制度是不行的，需要足夠的參與力量來保證制度的運行，這也是本文提出吸納公眾提起司法監(jiān)督的原因之一。

事實上，西方發(fā)達國家財產公示能夠保持持續(xù)、相對有效的運行，取得比較好的效果，與其多黨民主制度有關，多黨制的“狗咬狗”機制驅動著財產申報管理機關的運行，不至于停滯，更與發(fā)達的新聞媒體的輿論監(jiān)督息息相關，同時民主直接選舉的壓力也是重要原因。反觀我國，新聞媒體輿論監(jiān)督不健全，新聞監(jiān)督障礙和問題重重；選舉制度的有待健全，人民代表大會的監(jiān)督職能有待強化。在財產公示的試點地方，財產公示制度正是由于缺乏外部監(jiān)督的情形下流于形式或停滯。因此需要一個外在的驅動力。我國應該讓公眾參與其中，驅動行政機關、反腐機構的有效運行，而公眾參與的法治途徑就是通過對財產公示行為提起行政訴訟，形成財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制。

三、財產公示行為行政訴訟法規(guī)制的具體構建

在美國，基于公共利益的訴訟制度近年來不斷遭到抨擊?！芭u者指出人們正變得越來越‘好訟’，而當前也正處在一個‘訴訟爆炸’的時代?！?吳如巧：《美國媒體視野中的民事訴訟》，載《比較法研究》2015年第5期。但就我國而言，訴訟的運用自古以來并不充分，尤其是基于公共利益的訴訟更不充分。隨著我國政治、經濟、文化和社會的發(fā)展，公共利益的侵害已成日趨嚴重的狀態(tài)，運用訴訟形式來維護公共利益也成為我國制度發(fā)展的方向，比如我國民事公益訴訟制度的建立以及我國目前正在進行的行政公益訴訟試點等等。為此，有學者提出“ 社會參與訴訟”，*參見陳剛：《支持起訴原則的法理及實踐意義再認識》，載《法學研究》2015年第5期。來更充分地運用訴訟維護社會公共利益。財產公示行為行政訴訟法規(guī)制正是順應這一時代要求的重要課題。

(一)財產公示行為的行政訴訟啟動制度

對于財產公示行為行政訴訟的啟動制度，筆者設計分為普通公民提起的財產公示行政訴訟和以行政公益訴訟提起的財產公示行政訴訟。

1．普通公民的起訴方式。由于財產公示與政府信息公開在外部特征上具有相似性，為了法制的統(tǒng)一性以及制度設計上的方便，我們可以在財產申報和財產公示立法時，將公職人員的財產信息作為一項行政機關必須主動公開的政府信息對外公示。而現行的《政府信息公開條例》第9條規(guī)定“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：(一)……(二)需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；(三)……”，這一關于政府應主動公開信息的規(guī)定也為財產公示與政府信息公開相結合提供了現行法的切口。如此，一方面可以通過政府信息公開的程序來規(guī)范財產公示行為；另一方面可以將財產公示行為作為政府信息公開納入到行政訴訟，無須再創(chuàng)制一個新的訴訟種類。因此，在財產公示問題上，只需以政府信息公開行為不服提起行政訴訟，起到規(guī)制的作用。因此，公民個人對財產公示行為的監(jiān)督可以通過現有的政府信息公開中的起訴制度來實現。

對于行政機關未履行財產公示義務以及違法或進行不實的財產公示行為，公民可以請求行政機關履行《政府信息公開條例》第九條規(guī)定的應當主動公開相關政府信息的義務。當行政機關不予回復或拒絕公開時，該公民可針對該行政不作為提起行政訴訟；對行政機關回復行為不服的，可依據《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《政府信息行政案件規(guī)定》)第4條第2款規(guī)定，對該財產公示行為提起行政訴訟，從而實現普通公民通過行政訴訟對行政機關財產公示行為的監(jiān)督。

2．行政公益訴訟方式。前一種起訴途徑是一般情形下公民對行政機關行政行為的一種司法救濟，在憲法依據上是基于公民的監(jiān)督權、參與權、知情權，在制度實現上是基于公民個人的積極參與和良好的權利意識?，F實中，當一項政府信息公開與公民自己的利益并無直接利害關系時，尤其是面對強大的行政機關和行政權力，很少有公民個人去要求政府履行財產公示義務，更少有人愿意來公然地指出其中某一官員財產的公示錯誤，也不愿意與行政機關對簿公堂。同時，普通公民由于其財力、時間、法律知識的有限性，也限制了其對政府財產公示行為的監(jiān)督。因此，當沒有行政相對人對行政機關提起行政訴訟時，要實現對財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制，就需要社會公益組織或其他團體來參與。

目前，我國社會公益組織或其他團體要提起對政府財產公示行為的行政訴訟，顯然缺乏制度依據，因而會面臨著現行法上的障礙。因為根據《政府信息公開條例》第33條第2款的規(guī)定可知僅限于認為信息公開中具體行政行為侵犯其合法權益的，才可以提起行政訴訟，并在《政府信息行政案件規(guī)定》中對侵犯其合法權益的情形做了具體解釋。司法實踐中，在起訴資格問題上，法院往往會依據現行行政訴訟法的限制為由駁回起訴，如以《若干問題的解釋》第1條第2款第6項規(guī)定“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”不能提起行政訴訟。由于這一起訴條件限制，使得一些公益組織或其他團體并不符合對財產公示行為提起訴訟的資格，因為財產公示行為并不侵犯其合法權益。然而，是否進行財產公示行為、財產公示是否真實、財產公示有無遺漏，直接關系到政府廉政的建設以及社會公共利益。因此，財產公示行為的不真實或公示中的違法行為必將構成對公共利益的侵犯。基于此，可以借助于行政公益訴訟來克服現有的起訴資格限制，在行政公益訴訟中賦予社會公益組織對政府財產公示行為的行政訴訟原告資格。從而實現社會公益組織對政府財產公示行為的行政訴訟法上的監(jiān)督。

(二)財產公示行為的行政訴訟原告資格

普通公民對行政機關財產公示行為提起的行政訴訟，則只需滿足《政府信息公開條例》及《政府信息行政案件規(guī)定》中關于原告資格的要求，即需按照《政府信息行政案件規(guī)定》第3條規(guī)定的應當先向行政機關申請獲取相關政府信息，行政機關逾期不予答復或者對答復不服的可以提起訴訟。對于此種行政訴訟，原告的起訴途徑目前并不完全暢通，因為對財產公示行為的監(jiān)督是開放性的，這就需要任何公民都可以依據《政府信息行政案件若干問題的規(guī)定》第3條提起行政訴訟。但《政府信息公開條例》和《政府信息行政案件規(guī)定》并沒有開放性規(guī)定應主動公開的政府信息案件的原告資格，相反在一些規(guī)定上容易被理解為是對原告資格的限制，如《政府信息公開條例》第33條第2款以及《政府信息行政案件規(guī)定》第1條第1款第3項的規(guī)定結合起來，被解讀為行政機關主動公開的政府信息只有侵犯到個人權利時，公民、法人和其他社會組織才能對此提起行政訴訟。實踐中，不少法院也經常以此作出判決或裁定。此外，法院在審查起訴時也會根據行政訴訟法的相關規(guī)定，以政府信息公開事項與原告沒有利害關系為由駁回。因此，在未來制定財產公示制度以及完善《政府信息公開法》時應對財產公示行政訴訟的原告資格作出明確的開放性規(guī)定，只要滿足先向行政機關申請獲取相關財產信息這一條件即可。

至于通過行政公益訴訟方式提起的財產公示行政訴訟的原告資格問題，由于公民個人對財產公示行政訴訟可通過政府信息公開訴訟來提起行政訴訟，實質上已經排除了個人作為財產公示行政公益訴訟的原告。同時由于檢察機關與行政機關之間具有著憲法上的監(jiān)督與被監(jiān)督關系，檢察機關可以直接行使其法律監(jiān)督權，因此也無需通過行政公益訴訟來監(jiān)督財產公示行為。所以，財產公示的行政公益訴訟的原告問題就只有社會公益組織或其他團體。

(三)財產公示行為的行政訴訟之訴請

盡管財產公示依賴于財產申報，但對外發(fā)生法律效力的是財產公示行為，也只有財產公示是一個外部行政行為，所以行政相對人只能針對財產公示行為提起行政訴訟，因此只有在行政機關沒有按法律規(guī)定進行公示、公示不實、公示遺漏等違法的財產公示行為時，才可提起對行政機關的行政訴訟。從財產公示的目的來看，是為了監(jiān)督行政機關依法落實財產申報、財產公示，預防和懲治公職人員的腐敗。因此，原告的訴訟請求應是基于財產公示行為的不同違法情況形成不同的訴訟請求：對沒有依法公示的要求行政機關限期公示；對公示不實的要求行政機關如實公示并對相關人員進行處理；對公示遺漏的要求行政機關重新調查后公示，并公布其調查程序及相關信息，或者要求補正公示并作出相關解釋。

(四)財產公示行為的行政訴訟前置程序

財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制，涉及到行政權與司法權的關系問題，一方面司法權需要對行政權有所制約；另一方面，司法權又不能過分的干預行政權，否則會影響行政管理目標的實現和行政效率。對財產公示行為的行政訴訟設置相應的前置程序就是為了協(xié)調好司法權與行政權的關系，使那些能依靠行政內部監(jiān)督便能解決的財產公示行政糾紛，通過行政途徑解決，不能或者不能有效解決的財產公示行政糾紛的，才求助于司法權的監(jiān)督。

在對財產公示行為提起行政訴訟之前，規(guī)定行政相對人需先向相關行政機關提出異議或檢舉投訴，要求處理，若行政機關拒絕處理或拒絕作出答復的，以及作出令相對人不服的答復或者不在期限內答復的，行政相對人既可以針對行政機關的上述行為提起行政訴訟，也可以直接提起對該財產公示行為的行政訴訟。這樣，一方面可以協(xié)調行政權與司法權之間的關系，提高行政效率；另一方面可以防止對財產公示行為的行政訴訟之濫訴，而且節(jié)約司法資源。

(五)財產公示行為的行政訴訟判決形式

由于財產公示行為并不直接導致行政相對人具體有形利益的減損以及財產公示行政訴訟的本身目的特殊性，決定了其判決形式的特殊性。訴訟中如果是原告敗訴則同樣只需駁回訴訟請求；如果行政機關敗訴，即其財產公示行為存在違法行為，應根據不同情況作出判決：判令限期公示；判令行政機關限期公示處理結果；判令行政機關重新調查補正并公示相關信息。

結語

財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制是建立在財產申報和財產公示等具體制度之上的，是財產申報和財產公示制度的一種司法監(jiān)督機制，保障財產申報和財產公示制度有效運行的制度。因此，財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制，本身并不具有直接的反腐作用，也不是直接針對公職人員的財產上的腐敗，而是旨在通過社會對行政機關或財產公示管理機關有無實施財產公示行為、財產公示真實與否、有無遺漏的監(jiān)督，從而促使行政機關積極地執(zhí)行財產公示制度，保證財產公示制度的持續(xù)有效的運行，不至于流于形式，最終達到反腐的目的。在我國現階段各級權力機關監(jiān)督不力的情況下，建立財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制，能夠充分有效地發(fā)揮社會的監(jiān)督作用，同時相對于簡單的群眾舉報、新聞媒體監(jiān)督，財產公示行為的行政訴訟法規(guī)制又是一條制度化的、穩(wěn)定的、可操作的法律途徑。由于此種規(guī)制只涉及程序問題，無需對實體權力做多大的改變，也無須增設專門機構，增加編制，具有實踐操作性強和制度設計成本低的特點。

[責任編輯：劉加良]

收稿日期：2016-03-12

基金項目：本文系2013年廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃特別委托項目《廣東省信訪立法研究》(GD13TW09)的部分成果。

作者簡介：高軒(1972-)，男，湖北荊州人，法學博士，暨南大學法學院、知識產權學院副教授，碩士研究生導師，研究方向：行政法與行政訴訟法。

中圖分類號：D915.4

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)03-0097-08

Subject:On the Regulation of the Administrative Litigation Law of the Property Publishing

Author & unit:GAO Xuan

(Law School，Jinan university，Guangzhou Guangdong 510630，China)

Abstract：Publishing property is based on the premise of the property declaration. The significance of the property publicity system is to facilitate the public supervision and to overcome the drawbacks of the simple administrative internal supervision, and can effectively prevent corruption. It must base on the indispensable practical, actionable judicial regulation that the supervision function of the Property Publicity play normally. Property Publicity behavior is the administrative behavior, and the regulation of the administrative litigation law of the property publicity behavior is to effectively play the role of judicial supervision, make up an important guarantee for the lack of internal administrative supervision. Constructing the administrative litigation law system of the administrative organ's Property Publicity behavior is an important way to ensure the sustainable and effective operation of the property publicity system.

Key words：property publicity; legal attribute; administrative litigation law; regulation