陳書潔，張汝立

(1.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟學(xué)院，北京 100070；2.北京師范大學(xué) 中國社會管理研究院/社會學(xué)院，北京 100875)

?

政府購買服務(wù)發(fā)展的障礙
——一個“嵌入”視角的分析

陳書潔1，張汝立2

(1.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟學(xué)院，北京 100070；2.北京師范大學(xué) 中國社會管理研究院/社會學(xué)院，北京 100875)

政府購買服務(wù)的發(fā)展，本質(zhì)上是國家與社會關(guān)系的再調(diào)整。國家與社會關(guān)系在政府購買服務(wù)的“嵌入”中發(fā)生了不同于傳統(tǒng)意義的深刻變遷，可歸納為政府主導(dǎo)的庇護關(guān)系、社會組織選擇的代理關(guān)系和契約規(guī)制的合作關(guān)系。國家與社會關(guān)系的走向表明，社會逐漸從受支配地被動“嵌入”國家轉(zhuǎn)為有意愿地主動“嵌入”國家。這種發(fā)展變化過程，使政府購買服務(wù)在重塑國家與社會關(guān)系框架的同時，也受到了來自現(xiàn)存的社會結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境的反作用。政府的信任程度和資源配置的結(jié)構(gòu)性因素，購買服務(wù)的法規(guī)政策和社會組織承接服務(wù)的制度性因素阻礙了政府購買服務(wù)的深入發(fā)展。只有正確認識這些障礙，才能從根本上加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進政府購買服務(wù)的實踐，才能實現(xiàn)政社良性互動，從而推動中國跨越式治理體系的完善。

政府購買服務(wù)；國家與社會關(guān)系；嵌入性；障礙

一、問題提出與文獻回顧

政府購買服務(wù)是當前加強和創(chuàng)新社會治理的重要議題。2013年7月，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進政府向社會力量購買服務(wù)。會議指出，政府購買服務(wù)既是推動政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，又是深化社會領(lǐng)域改革的重大措施，還是引導(dǎo)公眾有效需求的關(guān)鍵之舉。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制”。自2014年開始，政府向社會力量購買服務(wù)在全國范圍內(nèi)全面推開。中央和地方各級政府相繼出臺了政府購買服務(wù)的實施意見、指導(dǎo)目錄或暫行辦法。政策動向表明，中國政府購買服務(wù)的發(fā)展不同于西方國家民營化改革。西方國家政府購買服務(wù)是對福利政策的一種回應(yīng)性調(diào)整，以公私合作伙伴關(guān)系為前提，選擇相對獨立的服務(wù)承接方。中國政府購買服務(wù)是以政府推動為先導(dǎo)，漸進式地開放治理空間并容納社會力量進入。復(fù)雜的實踐形式和多樣的演化路徑，共同決定了中國政府購買服務(wù)必然是集國家性治理主體重構(gòu)、經(jīng)濟性市場作用與社會性體制轉(zhuǎn)軌于一體，并在相當長時間內(nèi)產(chǎn)生持續(xù)影響。事實上，政府購買服務(wù)不僅是以合同外包、委托經(jīng)營或直接撥款等形式進行的公共服務(wù)供給改革，更是國家對社會力量參與治理的一種動員和調(diào)適。因此，理解中國情境的政府購買服務(wù)，本質(zhì)上是理解國家與社會關(guān)系的走向?；九袛嗳缦拢旱谝?，政府推動購買服務(wù)，實質(zhì)是國家與社會關(guān)系的一種再調(diào)整；第二，政府購買服務(wù)的“嵌入”，引起了國家與社會關(guān)系的互動變遷；第三，政府購買服務(wù)的發(fā)展，既來源于不同治理主體的要求，又是外部市場機制調(diào)節(jié)、結(jié)構(gòu)環(huán)境壓力與制度安排的結(jié)果。政府購買服務(wù)不僅嵌入到國家與社會的整體框架中，而且也在改變著國家與社會關(guān)系的形式和結(jié)構(gòu)。這種發(fā)展離不開現(xiàn)存的社會環(huán)境和資源條件，既不可能完全受制于社會結(jié)構(gòu)，也不可能完全脫離這種模式，而是適度融入其中。

從經(jīng)濟社會學(xué)的“嵌入性”理論來看，正如波蘭尼(Karl Polanyi)所指出的，某些經(jīng)濟行為與模式的選擇，從根本上來看，往往是他們所賴以生存的那個社會的社會結(jié)構(gòu)和社會生活方式所影響的后果*〔英〕卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼、劉陽譯，杭州：浙江人民出版社，2007年版，第48頁。。格蘭諾維特(Mark Granovetter)更強調(diào)社會網(wǎng)絡(luò)視角下經(jīng)濟主體和經(jīng)濟行為融入到不斷發(fā)展的社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系模式之中，而這些社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系反過來又作用于經(jīng)濟主體和經(jīng)濟行為?！扒度胄浴笔瞧毡榇嬖诘模瑓^(qū)別僅僅是不同的社會體制下，嵌入的程度和方式的不同*〔美〕馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟行動》，羅家德譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2007年版，第29-31頁。。于是，關(guān)系嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入與政治、文化和認知嵌入等被普遍關(guān)注。在這里，我們并不是要去探討嵌入理論的發(fā)展脈絡(luò)，而是通過引入該理論，研究政府購買服務(wù)是如何“嵌入”到國家與社會關(guān)系中去的。

有學(xué)者指出社會現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性嵌入大量存在，形成了多層嵌套結(jié)構(gòu)*王思斌：《中國社會工作的嵌入性發(fā)展》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2011年第2期，第206-222頁。。從解釋“嵌入”如何發(fā)生來看：一是基于政府自身對利益的需求。這種利益需求是政府為了獲取政治合法性，必須通過社會組織提供的公共服務(wù)來完成。由政府控制策略誕生了“分類控制體系”*康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》，2005年第6期，第73-89頁。，國家與社會的關(guān)系是“行政吸納社會”*康曉光、韓恒：《行政吸納社會——當前中國大陸國家與社會關(guān)系再研究》，《中國社會科學(xué)》，2007年第2期，第116-128頁。。二是基于社會結(jié)構(gòu)的變動與整合。傳統(tǒng)組織“單位制”的瓦解，社會服務(wù)規(guī)模與質(zhì)量的整體性要求使得政府對社會組織承接服務(wù)采用“嵌入監(jiān)管”*劉鵬：《從分類控制走向嵌入型監(jiān)管——地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2011年第5期，第91-99頁。，社會組織缺乏獨立性和競爭性產(chǎn)生的是“過度體制嵌入”*王志華：《論政府向社會組織購買公共服務(wù)的體制嵌入》，《求索》，2012年第2期，第66-68頁。。三是基于權(quán)力資源配置的應(yīng)對。資源配置和政策自主對社會組織有促成作用，資源依賴和政策控制對社會組織形成了約制，政府購買服務(wù)是一種“制度嵌入”*徐盈艷、黃曉星：《促成與約制——制度嵌入性視角下的社會組織發(fā)展》，《新視野》，2015年第5期，第74-78頁。。通過政府購買服務(wù)將社會組織納入黨和政府的工作體系，社會組織“重新嵌入”國家，國家與社會走向了混合型法團主義*岳經(jīng)綸、鄧智平：《依附、分立、嵌入——中國發(fā)展社會組織的三種邏輯》，《探索與爭鳴》，2014年第10期，第67-70頁。?；蛘哒f因為在承接政府購買服務(wù)項目中的組織大部分都具有國家背景，政府購買服務(wù)存在顯著的“反向嵌入性”，即國家嵌入到社會*管兵：《競爭性與反向嵌入性——政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展》，《公共管理學(xué)報》，2015年第3期，第83-92頁。，傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系更加強化。另外，復(fù)雜的國家街區(qū)權(quán)力關(guān)系限制了政府購買服務(wù)的“深度嵌入”*朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對一個政府購買服務(wù)項目的個案分析》，《社會學(xué)研究》，2013年第1期，第43-64頁。?，F(xiàn)有研究成果從不同的關(guān)注對象擴散了嵌入性概念的應(yīng)用，但是并未從整體上把握多主體的嵌入關(guān)系，或者指明這種嵌入后果會產(chǎn)生什么影響。因此，本文需要解釋的問題是：國家與社會關(guān)系在政府購買服務(wù)“嵌入”后發(fā)生了怎樣的演變？政府購買服務(wù)的“嵌入”受到了何種變化著的社會結(jié)構(gòu)與制度因素的反作用，正阻礙其深入發(fā)展？如果不能對這些問題及時回應(yīng)，那么再好的制度設(shè)計也會被現(xiàn)存的社會結(jié)構(gòu)所排斥，不但達不到原有的治理目標，反而影響社會的發(fā)展和穩(wěn)定。

二、政府購買服務(wù)的“嵌入”：國家與社會關(guān)系的變遷

(一)嵌入特征

“嵌入性”貫穿了政府購買服務(wù)的整個過程，帶來了國家與社會關(guān)系的深刻變遷。這種發(fā)展變化的過程與以往傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系所表述的意義不同。第一，政府與社會各主體都已經(jīng)嵌入在特定的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)中，只有通過互相調(diào)整、改變和適應(yīng)來獲得相對合法性；第二，通過政府購買服務(wù)，社會組織與政府之間產(chǎn)生了互動嵌入，這使得政府開始摒棄“總體性社會”中“全能政府”的形象。政府考慮將社會組織接納為推動國家與社會關(guān)系變化的重要力量，為重塑國家和社會的關(guān)系框架提供了可能；第三，政府允許社會組織承接購買服務(wù)，其間形成了多種結(jié)構(gòu)性關(guān)系。包括中央政府與地方政府、政府與社會組織、社會組織與社會組織等，進一步影響國家與社會關(guān)系的深入發(fā)展；第四，政府作為主導(dǎo)方與社會組織交涉時，通常以嵌入作為主要手段，政府選擇事權(quán)下放、政策扶持、管治微調(diào)等方式，將社會受支配地被動“嵌入”國家轉(zhuǎn)為社會有意愿地主動“嵌入”國家。

(二)關(guān)系演變

1. 政府主導(dǎo)的庇護關(guān)系

中國在很長的一段時間內(nèi)，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，公共服務(wù)提供的權(quán)力運行和組織模式完全有賴于政府和事業(yè)單位，具有行政壟斷與服務(wù)壟斷二合一的特征。隨著市場經(jīng)濟的逐漸確立和成熟，公共服務(wù)供給市場化運作成為一種新動向。政府逐漸意識到對社會公共事務(wù)只承擔“有限”的責任，應(yīng)該把公共服務(wù)外包并由市場來主動選擇服務(wù)承接方。雖然政府仍是公共服務(wù)的主要提供者，但它并不是直接生產(chǎn)者，政府的決策與執(zhí)行得以分離，政府對社會的直接控制也相應(yīng)轉(zhuǎn)為間接引導(dǎo)。1995年政府購買服務(wù)發(fā)端后的4～5年時間里，這個時期的嵌入關(guān)系，強調(diào)了社會力量作為公共服務(wù)提供的主體地位，社會組織發(fā)展的狀況有了很大改觀。政府改變了過去對所有社會組織都嚴防死守的“大一統(tǒng)”局面，密切了與某些社會組織的聯(lián)系。而這類社會組織已經(jīng)開始學(xué)會在政府的扶持下，重新探索功能定位，愿意承擔政府賦予它們的部分公共服務(wù)責任。政府對這類承接購買服務(wù)的社會組織，采取了典型的“庇護”態(tài)度。根本原因在于，早期政府對社會組織參與購買服務(wù)的穩(wěn)定性要求遠遠大于效率性要求。社會組織提供的服務(wù)由政府指定授權(quán)，具有強烈的排斥性。政府主導(dǎo)的庇護關(guān)系，形成了這類社會組織對政府的依附。但隨著政府購買服務(wù)目標不斷明確，以及越來越多社會組織參與意愿的高漲，政府從只限定某一熟悉的社會組織開始考慮如何挑選更好的合適者。這是因為，政府對社會組織的主體庇護，既不符合購買服務(wù)行為發(fā)展的規(guī)律，也會引起其他社會主體的強烈不滿，又或者政府需要強有力的理由來解釋為什么指定這個組織而不是其他。這在講求利益再分配和公平價值回歸的公共服務(wù)改革中顯得不合時宜，所以這種庇護關(guān)系在短時期內(nèi)就發(fā)生了形式上的改變。

2. 社會組織選擇的代理關(guān)系

既然政府需要社會組織以體制外的身份來承接購買服務(wù)，自然就涉及到一個重要問題，社會組織的合法性。自1998年政府對社會組織的雙重管理體制格局形成之后，引起爭論最多的是社會組織的生存困境。政府購買服務(wù)的實踐此時仍停留在各地摸索階段，政府推動購買服務(wù)似乎陷入了一種悖論：一方面，政府需要大量的社會組織參與進來以形成競爭購買；另一方面，如果按照現(xiàn)有的登記管理體制，社會中已經(jīng)存在的，未經(jīng)民政部門登記的大量社會組織都屬于“非法”，它們不但不被承認，而且被定義為是沒有資格參與政府購買服務(wù)的。據(jù)不完全統(tǒng)計，這類社會組織的數(shù)量竟達到300～800萬個之多*俞可平：《對中國公民社會若干問題的意見》，參見高丙中、袁瑞軍主編：《中國公民社會發(fā)展藍皮書》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版，第19頁。。2000年之后的8～10年，社會組織不得不選擇與政府達成一種代理關(guān)系來維持組織的存續(xù)，目的是為了保證社會組織能夠不被排斥地成功嵌入到現(xiàn)有體制。這種代理關(guān)系是典型的“雙重代理”：一是政府通過從內(nèi)部設(shè)立或者外部扶持少數(shù)社會組織，讓其代替政府出面對其余社會組織履行管理和督促的職能，這類社會組織在政府購買服務(wù)中往往獲得青睞。政府設(shè)定嚴格的購買資質(zhì)標準，對進入程序進行干預(yù)設(shè)置，或者對社會組織承接服務(wù)立項審批存在傾向性偏好等，以合乎規(guī)則的方式讓這些社會組織進入公共服務(wù)提供領(lǐng)域。二是社會組織的高層領(lǐng)導(dǎo)者由政府官員兼任的情況十分普遍，社會組織領(lǐng)導(dǎo)人的角色和身份通過法理權(quán)力在國家與社會之間自由轉(zhuǎn)換，他們進入政府時可以獲取政策與資源，回到社會時可以實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益。以全國性社團為例，2009年參檢的1722個社團中，共有727個社團存在由黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部兼任負責人的現(xiàn)象，兼職人數(shù)多達4460人(次)*賈曉九：《社會組織預(yù)防腐敗機制研究》，參見黃曉勇主編：《中國民間組織報告(2010—2011)》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011年版，第111頁。。雙重代理關(guān)系表明，政府與社會組織對雙方的意圖和行為理解和把握得越好，國家與社會關(guān)系的互相嵌入就越深。

3. 契約規(guī)制的合作關(guān)系

2013年對于政府購買服務(wù)的發(fā)展是個極為重要的分水嶺。政府購買服務(wù)被看作是集合了轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理水平、改善公共服務(wù)供給于一身的復(fù)合體。政府購買服務(wù)此時強調(diào)的是國家與社會“分開互動”，與早期國家與社會“對立分化”的邏輯截然不同?！胺珠_”并不是“對立”，“互動”也不是“分化”。國家與社會并不是要站在彼此的對立面，國家只有依靠行政強制來支配社會，社會也不是只有曲意迎合國家才能被允許存續(xù)，而是國家與社會都擁有對基本公共事務(wù)相對平等處理的權(quán)利，需要找到一種治理中介就共同事項進行對話磋商。這就是政府購買服務(wù)為什么多數(shù)以“合同外包”形式出現(xiàn)的原因。合同的本質(zhì)是既有契約屬性又有法律屬性，從合同準備訂立開始，雙方合作過程由此展開，具體包括：合同問題分析、要約意思表示、雙方承諾行為、合同效力判定和合同授予或撤銷等。國家和社會共同處于這種合作關(guān)系中，國家不得不考慮社會的需求以及可承受度，對公共服務(wù)供給的管理督促必須通過法定方式完成。社會要顧及國家所處的客觀發(fā)展階段和政策資源條件，與國家共話共商勢必要發(fā)掘除強制之外的另一種力量。2013年后國家和社會的發(fā)展動向反映了這一態(tài)勢。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2013]96號)中明確提出要引入競爭機制，從制度化層面將承接服務(wù)的主體由“社會組織”拓展到“社會力量”，符合購買服務(wù)條件和資質(zhì)的獨立法人單位均可以納入購買承接主體范疇。主要包括社會組織、事業(yè)單位和依法登記成立的企業(yè)機構(gòu)。國家要求社會公共部門，可能是社會組織，也可能是轉(zhuǎn)型的事業(yè)單位，還有可能是部分企業(yè)共同參與政府購買。國家適度擴張了承接購買服務(wù)的主體，以此來應(yīng)對中國目前的“弱社會”狀態(tài)。此外，《慈善法》第八十七條詳細規(guī)定：“各級人民政府及其有關(guān)部門可以依法通過購買服務(wù)等方式，支持符合條件的慈善組織向社會提供服務(wù)”。官辦社會組織也真正大刀闊斧地開始了去行政化改革，雖然困難重重，但這種由契約規(guī)制帶來的國家與社會的合作關(guān)系仍值得拭目以待。

政府購買服務(wù)的嵌入使得國家與社會經(jīng)歷了政府主導(dǎo)的庇護關(guān)系、社會組織選擇的代理關(guān)系和契約規(guī)制的合作關(guān)系。政府購買服務(wù)在改變著國家與社會關(guān)系的同時，是如何反過來受到現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境制約的，需要結(jié)合實際情況來判定。

三、政府購買服務(wù)發(fā)展的內(nèi)在障礙：嵌入中的結(jié)構(gòu)因素

(一)地方政府對體制外力量的不信任

理性選擇理論把信任視為兩個理性行動者之間的博弈與互動過程，依據(jù)行動者的主動與被動，

把互動雙方分為委托人和受委托人，信任中包著風險*〔美〕詹姆斯·S·科爾曼：《社會理論的基礎(chǔ)》，鄧方譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008年版，第91-95頁。。政府購買服務(wù)的行為模式，也可以視為政府作為委托方和社會組織作為受委托方的關(guān)系，政府越是把權(quán)利和經(jīng)費轉(zhuǎn)移到社會組織，社會組織按照自身利益和目標操作的空間就越大，就有可能偏離政府通過購買方式希冀達成的目標。

作為購買服務(wù)委托人的政府，擁有著無可置疑的規(guī)則制定權(quán)力和財政經(jīng)費撥付權(quán)力，對于社會組織的信任程度更加決定了購買行為發(fā)生的可能性、頻次和深度，決定著兩者之間的關(guān)系模式。在計劃經(jīng)濟體制下形成的公共服務(wù)供給模式，其特征是財政資源從公共部門流向公共部門，資金的使用權(quán)始終掌握在政府手中。向社會組織購買服務(wù)，意味著在政府的控制領(lǐng)域之外出現(xiàn)了一個新的力量。如果政府通過購買的方式向其他組織撥付經(jīng)費，那么資金的使用權(quán)就從公共部門流向了非公共部門，由于對這一方式的不信任和不放心，加上目前對社會組織使用資金的監(jiān)管體系尚不健全，特別是社會組織還沒有足夠完善的信息批露和自我監(jiān)督機制的情況下，增加政府信任變得困難。政府對于公共資金流向非公共部門，由社會組織使用這些資金提供服務(wù)，存在深層的顧慮。在官僚思想的影響下，不少地方政府大力推動購買服務(wù)的動力明顯不足。即便決定對社會組織進行資助，考慮的主要方式也是財政撥款和財政補貼，而不是公開的競爭性購買。

在這樣的情況下，政府也采取了一些行動來增加信任感。一是選擇依附性的部門進行“內(nèi)部化”安排。寧愿由本部門申請成立一些下屬單位，不管下屬單位按照何種方式存在和經(jīng)營，但關(guān)鍵的人事人才安排和經(jīng)費安排都由本部門掌握，再把相關(guān)服務(wù)委托給這些下屬單位提供，在保障服務(wù)基本供給的情況下確保服務(wù)順利展開；二是基于“熟人”關(guān)系通過定向招標的方式，選擇原本存在一定業(yè)務(wù)聯(lián)系的組織作為服務(wù)提供方。這樣的環(huán)境在一定程度上反而壓制了社會組織創(chuàng)新的積極性，使得其公共服務(wù)行動更加小心謹慎。

(二)公眾對傳統(tǒng)公立服務(wù)的認可和依賴

公眾對政府行為公共性的強信賴，更習慣于政府生產(chǎn)和提供服務(wù)的既有模式。從很多地方的實踐中可以看到，在基層，公眾對社區(qū)內(nèi)的社會組織缺乏了解，認為公共服務(wù)應(yīng)該由政府來提供，遇到實質(zhì)性問題更習慣于尋求居委會、街道的幫助，而不太愿意把自己的需求和困難告訴不太相干的社會組織。即便是接受社會組織提供服務(wù)的社會群體也對這一方式持以懷疑態(tài)度，在政府購買服務(wù)的眾多案例中，經(jīng)常出現(xiàn)居民對社會組織從業(yè)人才的懷疑和不合作，要花費極大的力氣進行宣傳、動員，才能取得公眾的基本信任，大都要經(jīng)歷“懷疑——抗拒——理解——接納”的過程。對于自發(fā)組成的草根式社會組織，得到社會認可難度往往更大。由于沒有先天的政府認可和支持，加上自身戰(zhàn)略定位、人才匱乏與管理水平等方面的不足，再加上連續(xù)爆出各式各樣的慈善組織丑聞等事件，嚴重影響了社會公眾的公共信任，由此影響了社會公眾對社會組織的捐贈和支持。這種普遍的社會輿論氛圍也對政府決策產(chǎn)生了影響，政府也不得不考慮強化社會組織治理能力的問題。

(三)路徑依賴下治理資源重新分配的沖突

1.政府部門資源占有的調(diào)整

回顧中國歷經(jīng)7次的行政機構(gòu)改革，政府與社會一直在探索政社分開、政事分開的路徑，全能型政府逐步向有限政府、管制型政府，逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了“半自由化”的現(xiàn)象，運用購買的方式提供服務(wù)，意味著政府的角色和權(quán)力要發(fā)生歷史性的轉(zhuǎn)型。其一，政府從公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者轉(zhuǎn)型為資金提供者和服務(wù)監(jiān)督者，工作重心轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標準、加強監(jiān)督管理、了解需求方面；其二，市場機制被引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，壟斷性提供變得越來越?jīng)]有市場和容易受到批評，尤其是在網(wǎng)絡(luò)輿論十分發(fā)達的現(xiàn)代社會更是如此；其三，社會組織越來越多地介入到服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會組織之間的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，由政府包辦到政府和社會組織聯(lián)手合作，雙方的地位差距逐步縮小。為了實現(xiàn)精簡機構(gòu)的原則和增強治理效能的目標，政府向體制外的組織進行購買。在這樣的挑戰(zhàn)下，有學(xué)者認為政府采取了“雙管齊下”的策略。一方面，政府對不同社會組織承接公共產(chǎn)品和公共服務(wù)采取不同的策略和政策安排，主要是以“限制”的形式為主；另一方面，政府采用了“功能替代”的方式*康曉光、韓恒：《行政吸納社會——當前中國大陸國家與社會關(guān)系再研究》，《中國社會科學(xué)》，2007年第2期，第116-128頁。。在國務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦委托中國扶貧基金會就江西省重點農(nóng)村扶貧開發(fā)進行公開招標的案例中，基層扶貧辦官員十分不理解為什么要每村花費4～5萬元讓社會組織來參與扶貧。同樣，一些地方政府部門抱怨合同外包的公共服務(wù)提供價格還不如本部門提供便宜*呂芳：《政府向社會組織購買公共服務(wù)的理論、實踐與問題》，參見黃曉勇主編：《中國民間組織報告(2013)》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013年版，第161頁。。這反映了在新的資源分配格局下，政府官員遇到的沖擊和心理的抗拒。

2. 事業(yè)單位資源占有的調(diào)整

事業(yè)單位去行政化的分類改革后，相當于社會組織職能和企業(yè)職能的公益二類和經(jīng)營服務(wù)類的事業(yè)單位可以視為購買服務(wù)的社會主體。但是，從近年事業(yè)單位的實踐來看，事業(yè)單位改革推進難度極大。事業(yè)單位改革初見成效，重點是包括聘任方式、績效考核和工資改革在內(nèi)的人事制度改革。但是，時至今日，事業(yè)單位改革局面依然紛繁復(fù)雜，主要是因為涉及到的群體人數(shù)眾多，涉及到利益的重新分配。2011年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中，提出了“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進、分級組織、分步實施”的基本方針。按照這個方案，被劃歸為公益二類和經(jīng)營服務(wù)類的事業(yè)單位要根據(jù)職能定位向社會組織過渡，這些事業(yè)單位改革后脫離政府的控制，一方面可以增強公共服務(wù)供給的力量，為多元市場競爭格局的形成創(chuàng)造條件，另一方面也有可能依靠于政府部門原有的親密關(guān)系，進一步壓縮社會組織的生存空間。

按照政府購買服務(wù)的資金撥付“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，民間社會組織在提供服務(wù)方面與官辦組織相比仍然處于邊緣地位，它們的作用不但不如準政府組織，相比事業(yè)單位差距更大，它們更多地起到的是拾遺補缺的作用*康曉光：《依附式發(fā)展的第三部門：第三部門發(fā)展環(huán)境分析》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011年版，第29頁。。事業(yè)單位在結(jié)構(gòu)和功能上要進行調(diào)整、明確和歸位，新舊組織之間既有協(xié)調(diào)，也有沖突。改革后的事業(yè)單位為了提高服務(wù)效率，必然要對原有按照事業(yè)單位體制運行的機構(gòu)進行功能調(diào)整并精簡人員，自然會遭遇不愿推行事業(yè)單位改革的機構(gòu)和人員的阻撓。

3. 基層自治組織資源占有的調(diào)整

社區(qū)居委會和村民委員會長期以來承擔著大量的行政職能，成為行政管理鏈條上最末端的部分。在政府職能轉(zhuǎn)變沒有完全到位的情況下，社區(qū)居委會和村委會成為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層的“腿”，被動接受這些上級組織的指令、任務(wù)，接受這些上級組織的工作指導(dǎo)和考核。社區(qū)居委會和村委會的干部任免、活動津貼、辦公經(jīng)費開支，大部分都由這些上級組織決定，雙方之間的依附非常強。一些街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部把社區(qū)居委會、村委會干部看作自己的下級，一些社區(qū)居委會、村委會干部把自己視為掌權(quán)者和領(lǐng)導(dǎo)者。政府購買服務(wù)的推廣，要求社區(qū)居委會、村委會的復(fù)位和回歸，改變他們既是群眾代言人，又是服務(wù)直接提供者的角色。當一些公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧徺I提供后，有可能會把原來社區(qū)居委會和農(nóng)村村委會承擔的一些職能逐步剝離出來，使其減少事務(wù)性工作。盡管這樣可以促使這些基層自治組織能更加集中精力，回歸到自治組織的本來職能，但是由于職責的減少，必然帶來經(jīng)濟資源和權(quán)力資源的相應(yīng)減少，甚至使這些組織在社區(qū)和農(nóng)村產(chǎn)生邊緣化的情況，這無疑會打擊這些機構(gòu)里原有工作人員的既有優(yōu)越感，甚至引起他們或明或暗地抵觸和反對。

四、政府購買服務(wù)發(fā)展的外在障礙：嵌入中的制度因素

(一)相關(guān)的法律法規(guī)需要進一步配套銜接

政府購買行為目前仍主要適用《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)，《政府采購法》自1996年試點以來，不斷擴大采購范圍，規(guī)范采購程序，提高采購實效，基本實現(xiàn)了有法可依。但是，該法把“服務(wù)”寬泛的定義為“指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，這在一定程度上影響了政府購買服務(wù)的貫徹執(zhí)行。

經(jīng)過多方努力探索，2014年財政部、民政部發(fā)布了《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》(財綜[2014]87號)，2015年財政部、民政部、工商總局發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)。2015年3月，《中華人民共和國政府采購法實施條例》(國務(wù)院令第658號)正式頒布實施，其中第一章第二條提出：“政府采購法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)”。中共中央國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020)》，從“建立健全政府購買服務(wù)制度”、“公開購買服務(wù)目錄”與“加強服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管”三個方面提出了依法全面履行政府職能的任務(wù)。財政部辦公廳《關(guān)于印發(fā)2016年政府采購工作要點的通知》(財辦庫[2016]29號)規(guī)定“以政府購買服務(wù)為重點，繼續(xù)推進服務(wù)項目采購擴面增量工作”。這些中央法規(guī)政策體系已經(jīng)初步構(gòu)建了政府購買服務(wù)制度的基本框架。

相應(yīng)地，各地方政府專門出臺了購買服務(wù)推進的辦法細則。例如，《山東省政府采購管理辦法》中提出采用“最低評標價法或綜合評分法”的購買方法，明確了追加合同標的服務(wù)采購金額的比例上限與預(yù)算調(diào)整規(guī)定。《安徽省政府采購監(jiān)督管理辦法》要求政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目驗收需要服務(wù)對象參與并出具意見。《浙江省政府購買服務(wù)采購管理暫行辦法》細化了采購方式變更審批程序，規(guī)定了政府購買服務(wù)單一來源采購方式適用的具體情形?！对颇鲜】h級以上政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》列出了政府購買服務(wù)適宜由社會組織承擔的5類社會公共服務(wù)管理事項和2類政府履行職責所需的有關(guān)服務(wù)事項。《上海市政府購買服務(wù)管理辦法》中特別提出，到2020年上海要形成與新發(fā)展戰(zhàn)略地位相匹配的公共服務(wù)資源配置和供給體系，推進政府購買服務(wù)與行政體制改革、事業(yè)單位改革和社會組織改革相結(jié)合。

從已經(jīng)出臺的政府購買服務(wù)的法律法規(guī)來看，中央層面?zhèn)戎貙徺I主體和承接主體的范圍、購買服務(wù)的內(nèi)容、購買機制以及資金管理等問題展開總體部署，而基層對購買服務(wù)的關(guān)鍵問題則進行了突破性探索，表現(xiàn)在：首先，在構(gòu)建法律法規(guī)體系的完備性方面，基本確定了政府購買服務(wù)的不同類別并調(diào)整財政預(yù)算，制定了服務(wù)質(zhì)量評估參與細則，依法推動行業(yè)協(xié)會商會行政脫鉤改革等。其次，從治理機制和手段方面強化了“硬法”與“軟法”的結(jié)合，加強了軟法的柔性治理。根據(jù)各地區(qū)不同的實際發(fā)展條件，采用公開招標、邀約競標、競爭性談判或者單一采購來源等多種購買機制，將政府購買服務(wù)與政府行政改革、公共服務(wù)供給改革以及基層治理創(chuàng)新密切結(jié)合。但是，由于各地方開展政府購買服務(wù)的項目不一、資金不定、發(fā)展進程各不相同，還需要進一步銜接配套相關(guān)的法規(guī)政策來整合中央與地方的制度實踐，主要包括以下四個方面：

第一，購買服務(wù)的界限范圍需要依法確定。在已有的購買服務(wù)制度中，關(guān)于哪些服務(wù)需要政府向外部主體購買的規(guī)定錯綜復(fù)雜，甚至有一些原本就應(yīng)該由政府機構(gòu)直接從事的管理服務(wù)工作反而變成了購買的內(nèi)容，購買的標的發(fā)生了變化，混淆了行政與事業(yè)、公共服務(wù)購買與事業(yè)單位職責之間的界限。

第二，招投標事項程序有待法治保障。限于法治保障條件的欠缺或者技術(shù)水平的有限，各地普遍缺少政府購買服務(wù)招投標實施細則，招投標各方的監(jiān)督職責，公開招標、邀約招標、單一采購的區(qū)分性規(guī)定，招標代理的法定原則，投標方資質(zhì)核準與發(fā)生重大變化的告知義務(wù)等內(nèi)容。

第三，購買定價機制需要進一步明晰。公共服務(wù)大多是一些“軟服務(wù)”，而且外部性大，計算其經(jīng)濟成本和綜合效益極為困難。從成本來看，主要是社會組織從業(yè)者的時間精力投入，從服務(wù)效果來看，體現(xiàn)在受益群體精神、生活、身體方面的改善。相對于實物的損耗來講，直接計算這些“軟服務(wù)”的成本和效果是很難的，只有通過橫向比較的方式，才有可能確定一個相對合理的價格。

第四，多元主體監(jiān)督體系應(yīng)盡快完善。對政府購買服務(wù)實行監(jiān)督是一個兩難的問題。監(jiān)督過度，一方面耗費了政府大量的精力，另一方面對社會主體的獨立性產(chǎn)生損傷；監(jiān)督不足，無法有效評價公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效果。政府購買服務(wù)嚴密的法治監(jiān)督體系，應(yīng)該是對多元主體協(xié)作治理的綜合監(jiān)督，目前的法規(guī)政策通常有對承接購買服務(wù)的社會組織的監(jiān)督，但較少涉及對行政機關(guān)、事業(yè)單位、群團組織作為購買主體的監(jiān)督。契約購買的合同監(jiān)督要求大而化之，缺少明確具體的規(guī)定。此外，獨立的第三方監(jiān)督處于探索階段，還未形成普遍性的共識和行為。

(二)社會組織承接購買服務(wù)的制度約束

1. 限制競爭原則對社會組織發(fā)展的制約

有相當數(shù)量的社會組織競爭性提供服務(wù)是政府購買服務(wù)有效推進的一個重要前提。現(xiàn)有法規(guī)明確規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)相同或相似的組織，沒有必要再成立同樣組織。這種規(guī)定使得在某一區(qū)域內(nèi)同類組織不能重復(fù)成立，容易造成單一機構(gòu)壟斷提供服務(wù)的局面?！渡鐣F體登記管理條例》(國務(wù)院令第250號)第十三條規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機構(gòu)不予批準籌備?！薄睹褶k非企業(yè)登記管理暫行條例》(國務(wù)院令第251號)第十一條也做出了同樣的規(guī)定。不但登記管理制度中做出了限制競爭的規(guī)定，而且在實際工作中，有的地方民政部門還主動將其認為業(yè)務(wù)上有重復(fù)或者沒有必要存在的社團，予以撤銷或者合并。這樣的規(guī)定導(dǎo)致了政府在選擇購買服務(wù)承接方時，往往面臨缺少承接方可選的困境。公開競爭是發(fā)揮政府購買服務(wù)優(yōu)勢的關(guān)鍵性原則，社會組織數(shù)量的不足或者僅僅一家獨占，使得購買服務(wù)的競爭性無從談起，競爭機制提高質(zhì)量和降低成本的作用無從發(fā)揮。

從實際情況來看，能夠承接服務(wù)的各類主體并不成熟，尤其是作為最大主體的社會組織，覆蓋面不夠?qū)?，地區(qū)發(fā)展不平衡。中國社會組織增長快，但總體數(shù)量仍然偏少。按發(fā)展中國家平均每萬人10個社會組織的國際統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算來看*馬慶鈺：《中國社會組織發(fā)展戰(zhàn)略》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2015年版，第123頁。，2014年末，除港澳臺地區(qū)以外的中國31個省(自治區(qū)、直轄市)平均每萬人只擁有4.43個社會組織*根據(jù)中華人民共和國民政部《中國民政統(tǒng)計年鑒(2015)》中的各省(自治區(qū)、直轄市)數(shù)據(jù)測算得出。。事實上，無論是國內(nèi)外的基金會等資助機構(gòu)，還是地方政府，在基層尋找合作伙伴或者購買社會組織的服務(wù)時，面臨的最大挑戰(zhàn)的確是找不到足夠數(shù)量的合適的社會組織。提供公共服務(wù)社會組織的數(shù)量受到限制，反過來限制了它們獲得政府購買服務(wù)的機會。

2. 財政稅收制度對社會組織承接政府購買服務(wù)的限制

政府購買服務(wù)的財政預(yù)算管理直接影響到購買服務(wù)工作的推進進度，最終影響承接服務(wù)類別、受益范圍、服務(wù)質(zhì)量。當前，政府購買社會組織服務(wù)項目的資金來源主要有三種：專項資金、預(yù)算外資金、預(yù)算內(nèi)資金。既然提供公共服務(wù)是政府的基本職責，那么，購買服務(wù)的資金就應(yīng)該整體納入公共財政預(yù)算，這不僅有利于規(guī)范政府行為，而且為構(gòu)建政府與社會組織的伙伴關(guān)系奠定良好基礎(chǔ)。當然，政府購買服務(wù)資金整體納入公共財政預(yù)算體制，不僅僅是資金供給渠道的變化，也意味著對政府購買服務(wù)的制度化應(yīng)有更高的標準和要求，即政府購買社會組織服務(wù)應(yīng)該有整體規(guī)劃和具體計劃，且與年度預(yù)算時間及過程保持一致性。

另外，社會組織承接購買服務(wù)仍難以享受稅收減免優(yōu)惠政策，《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第二十六條第四項直接規(guī)定了非營利組織的免稅?！胺蠗l件的非營利組織的收入”為“免稅收入”，這是目前在中國稅法中對非營利組織減免稅制度的正式提法，但是對于到底什么條件才能享受稅收優(yōu)惠則沒有明確的規(guī)定和解釋?！吨腥A人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》(國務(wù)院令第512號)第八十四條對該規(guī)定中的非營利組織作了進一步界定，明確要符合7個條件方可視為符合條件的非營利組織。財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于非營利組織免稅資格認定管理有關(guān)問題的通知》(財稅[2014]13號)對此作了更加詳細的規(guī)定，要求非營利組織必須同時滿足符合設(shè)立或登記手續(xù)、從事公益性或非營利性活動、財產(chǎn)及其孳息不用于分配等9個條件，方可視為符合條件的組織。上述條件是從非營利組織自身的性質(zhì)等方面進行的界定，僅僅滿足這些條件還是不夠的，必須要保證收入是非營利活動取得的，營利性活動取得收入依然不能免稅。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第八十五條的規(guī)定，即使非營利組織符合免稅條件，也不一定其所有的收入都能夠免稅，“免稅并不包括非營利組織從事的營利性活動取得的收入”。財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》(財稅[2009]122號)對此作了更加詳細的規(guī)定，其中第二條明確提出：“符合條件的非營利組織下列收入為免稅收入，但不包括因政府購買服務(wù)取得的收入”。從上述法律規(guī)定來看，相對于政府的財政補助而言，通過購買來提供服務(wù)的方式反而被放在不免稅的行列，嚴重打擊了政府和社會組織通過購買方式提供公共服務(wù)的積極性。

五、簡短的結(jié)論

中國政府購買服務(wù)是借鑒了西方國家民營化改革后發(fā)展而來，大量研究從不同理論視角考察了政府購買服務(wù)的動因、購買服務(wù)的方式、購買服務(wù)的機制等問題，這在政府購買服務(wù)興起的早期顯得十分必要。但近20年來的不斷摸索，中國政府購買服務(wù)出現(xiàn)了完全不同于西方國家購買服務(wù)的變遷：那就是政府購買服務(wù)作為一種新生事物承載的多重使命，使得它深深植根于中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的國家與社會關(guān)系之中，是一種“嵌入”狀態(tài)。

中國政府購買服務(wù)發(fā)展的最終目標，就是政府部門、社會組織、社會公眾乃至營利機構(gòu)等參與者，通過制度化渠道來協(xié)調(diào)治理資源和共享治理成果，多元主體就公共事務(wù)達成合作治理。由此，政府購買服務(wù)對加強和創(chuàng)新社會治理才能具有實質(zhì)的建構(gòu)性意義。然而，目前的政府購買服務(wù)，不僅嵌入了國家與社會的整體框架，改變著國家與社會關(guān)系的走向，同時還受到了來自于現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境對它的多向沖擊。具體包括：地方政府對體制外力量的不信任、社會公眾對傳統(tǒng)政府提供服務(wù)的依賴、基層自治組織和事業(yè)單位對資源重新分配的抵觸，還有就是購買服務(wù)法規(guī)政策體系有待進一步配套銜接以及社會組織承接購買服務(wù)仍存在制度約束等。正是這些障礙在延緩和阻礙著政府購買服務(wù)的深入發(fā)展。只有正確認識這些障礙，才能從根本上加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進政府購買服務(wù)的實踐，才能實現(xiàn)政社良性互動，從而推動中國跨越式治理體系的完善。

(責任編輯 孟大虎 責任校對 孟大虎 侯珂)

Barriers to Development of Service Procurement:An analysis from the perspective of “embeddedness”

CHEN Shu-jie1，ZHANG Ru-li2

(1.School of Labor Economics, Capital University of Economics and Business, Beijing, 100070;2. China Academy of Social Management/School of Sociology, BNU, Beijing 100875, China)

The development of service procurement is, in essence, the re-adjustment of the relationship between the state and society, which, in the embedded service procurement, is different from the traditional sense, being summarized as government-dominated asylum relationship, NGO-opted agency relationship and contract-regulated partnership. The trend of the relationship between the state and society indicates that the society has been gradually shifting it role from the “embedded” passive state to the “embedded” active state. This process makes service procurement remodel the framework of state and society, but is also subjected to the reaction from the existing social structure and institutional environment. The government’s trust level and allocation of resources as structural factors, service procurement laws and policies, NGO to undertake service policies as institutional factors, have hindered the development of the service procurement. Only understanding of these barriers can it speed up the transformation of government functions and promote service procurement practice to achieve political and social positive interaction and hence to promote governance system in China.

service procurement; state and society relationship; embeddedness; barrier

2016-09-05

張汝立，E-mail：zhangruli0418@163.com

國家社科基金青年項目“政府購買服務(wù)背景下社會組織專業(yè)人才生長機制及培育路徑研究”(14CSH045)，國家社科基金重點項目“我國政府購買公共服務(wù)制度實踐中的政社關(guān)系研究”(16ASH011)。

G916

A

1002-0209(2016)06-0100-09

[主持人語] 全面建成小康社會對進一步提高政府效能、激發(fā)市場活力和增強社會自治能力提出了新目標和新要求。特別是，如何實現(xiàn)“政社良性互動”成為創(chuàng)新社會治理的重要任務(wù)之一。陳書潔、張汝立《政府購買服務(wù)發(fā)展的障礙：一個“嵌入”視角的分析》一文提出了促進政府購買服務(wù)實踐、從而加快政府職能轉(zhuǎn)變和實現(xiàn)政社良性互動的發(fā)展思路。尉建文、黃莉《新媒體如何影響群體性事件？——中介機制與實證檢驗》一文通過新媒體影響群體性事件的實證分析，探討了政府與民眾如何建立互信機制及其效應(yīng)。劉冰《疫苗事件中風險放大的心理機制和社會機制及其交互作用》一文則以“疫苗事件”為切入點，研究了政府加強公眾溝通和增強風險監(jiān)管公信力的問題。(趙秋雁)