一、理論研究

(一)政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)

1.知情權(quán)理論是政府信息公開制度的最為重要的理論基礎(chǔ)。

知情權(quán)分為廣義與狹義兩種。廣義的知情權(quán)指公民、法人及其他組織等權(quán)利主體有權(quán)從官方或非官方等渠道知悉、獲取相關(guān)信息。狹義的知情權(quán)是指“公民、法人及其他組織，根據(jù)法律要求向政府機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體要求公開某些信息的權(quán)利，同時(shí)擁有不受妨礙的公開信息的自由?！盵1]知情權(quán)是公民、法人或其他組織等行使憲法所賦予的諸如檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等權(quán)利的前提。若公民無法獲取政府信息，則難以對(duì)政府的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。

2.人民主權(quán)理論與委托代理理論也是政府信息公開制度的重要理論基礎(chǔ)。

人民主權(quán)論興起并發(fā)展于17、18世紀(jì)歐洲的啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，主要倡導(dǎo)者有盧梭、霍布斯、洛克等人。盧梭認(rèn)為“人民主權(quán)的基本特色在于主權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性和不可分割性?！盵2]國家主權(quán)屬于人民，人民將其享有的自然權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國家，在“權(quán)利”的讓與中使得國家享有了“權(quán)力”。正是因?yàn)閲业臋?quán)力來源于人民，所以國家有義務(wù)運(yùn)用權(quán)力維護(hù)人民的權(quán)利。人民無法直接行使國家權(quán)力，便將國家權(quán)力授予政府行使。人民是委托人，而政府是受托人，受人民委托負(fù)責(zé)制定、執(zhí)行法律，維持社會(huì)秩序與人民自由。由此可見，人民主權(quán)論中包含著委托代理理論，即人民委托政府代為行使國家主權(quán)，但作為受托人的政府，應(yīng)向委托人及時(shí)反饋其在代為行使國家權(quán)力時(shí)所獲取的信息。由于政府所掌握的信息量遠(yuǎn)大于一般個(gè)人所能想象的規(guī)模，考慮到個(gè)人與政府在獲取政府信息的能力上存在巨大的差距，政府有義務(wù)為個(gè)人提供不屬于需特別加以保護(hù)的政府信息。

3.信息不對(duì)稱理論亦是政府信息公開制度的重要理論基礎(chǔ)之一。

該理論由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨、喬治·阿克爾洛夫和邁克爾·斯彭斯提出。信息不對(duì)稱理論認(rèn)為：信息的屬性之一即為“不對(duì)稱性”，這一屬性貫穿信息傳播的始終。不論是在時(shí)間上還是空間上，信息都具有不對(duì)稱性。政府具有個(gè)人所難以企及的收集信息的能力，在社會(huì)治理過程中往往掌握著大量的信息。一些不利于政府形象或者公開會(huì)影響政府順利推行某項(xiàng)政策的信息被政府部門及其工作人員封存或銷毀，以至于普通公眾無法獲知一些事關(guān)自己切實(shí)利益或公共利益的信息。本來公眾往往是信息正當(dāng)傳播鏈條中信息的發(fā)源地，但由于政府壟斷了部分信息的傳遞，導(dǎo)致信息流通出現(xiàn)“斷流”現(xiàn)象，制約了信息資源在社會(huì)上充分有效地分配。

(二)行政問責(zé)制度的理論基礎(chǔ)

目前行政問責(zé)制的理論基礎(chǔ)主要有責(zé)任政府理論、人民主權(quán)理論、委托代理理論、社會(huì)契約理論、代議制政府理論、法治政府理論以及分權(quán)制衡理論等。其中，責(zé)任政府理論、人民主權(quán)理論、委托代理理論是本文研究的重點(diǎn)。

1.責(zé)任政府理論是行政問責(zé)制度重要的理論基礎(chǔ)之一。

負(fù)責(zé)任的政府必然要遵守“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)需賠償”等基本要求。周亞越認(rèn)為，“責(zé)任政府具有豐富的內(nèi)涵”，是承擔(dān)明確的責(zé)任、切實(shí)履行其職能的、高效、廉潔、誠信的政府。[3]李軍鵬指出，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使權(quán)力的同時(shí)，對(duì)授予其權(quán)力的公民負(fù)責(zé)，接受公民的監(jiān)督，是責(zé)任政府構(gòu)建的必然要求。[4]當(dāng)下建成法治政府已成為我國政府法治改革的重要目標(biāo)之一，而努力打造責(zé)任政府，是法治政府的題中應(yīng)有之義。行政問責(zé)制度的完善對(duì)責(zé)任政府、法治政府的建設(shè)具有重要意義。

2.人民主權(quán)理論(主權(quán)在民思想)與委托代理理論也是行政問責(zé)制度重要的理論基礎(chǔ)。

張賢明指出“民主的核心價(jià)值原則是人民主權(quán)”，“政府的政策和行為應(yīng)該以人民的意志為依歸，即對(duì)人民負(fù)責(zé)”。[5]黃健榮、梁瑩認(rèn)為主權(quán)在民和平等正義是建構(gòu)問責(zé)制政府的法理依據(jù)，“在政府與公眾的委托代理關(guān)系中，政府責(zé)任的履行成為決定這種委托—代理關(guān)系存續(xù)的最重要因素”。[6]委托代理理論的基本要求便是受托者應(yīng)該對(duì)委托者負(fù)責(zé)，因其不合理地甚至違法地行使委托代理權(quán)，并由此造成受托人的損失，則委托人有權(quán)追究受托人的責(zé)任，受托人應(yīng)該按照權(quán)責(zé)對(duì)等、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)?shù)仍瓌t依法承擔(dān)責(zé)任。

(三)政府信息公開與行政問責(zé)的邏輯關(guān)系研究

1.政府信息公開是建立和完善行政問責(zé)制的基礎(chǔ)與前提條件。

如果政府信息得不到有效的公開，則會(huì)對(duì)行政問責(zé)制的運(yùn)行乃至啟動(dòng)造成巨大的障礙。政府信息不依法公開將直接損害公民的知情權(quán)，進(jìn)而使得公民在無法得知相關(guān)信息的情況下，難以行使監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)，最終導(dǎo)致公民在嘗試參與行政問責(zé)時(shí)，路徑不通。而政府信息不依法公開或者公開的信息不充分，將導(dǎo)致即便行政問責(zé)已經(jīng)開啟，但由于有效信息不足，使得行政問責(zé)制度難以良性運(yùn)行，最終影響行政問責(zé)的效果。

2.行政問責(zé)制度的良性運(yùn)行對(duì)政府信息公開具有保障作用。

現(xiàn)階段我國政府信息公開工作之所以仍面臨許多亟待解決的問題，例如公民申請政府信息公開較難，政府主動(dòng)公開的信息質(zhì)量不高、數(shù)量有限等，與行政問責(zé)制度未能充分發(fā)揮作用有重要的關(guān)系。如果政府部門及其工作人員未依法公開政府信息，就會(huì)被嚴(yán)格地追究相應(yīng)的責(zé)任的話，負(fù)責(zé)政府信息公開工作的政府部門及人員在權(quán)衡利弊后可能會(huì)為了免于法律的制裁或紀(jì)律的懲戒而依法及時(shí)推進(jìn)政府信息公開工作。但是，如果政府信息該公開的不公開或者不該公開的卻公開了，負(fù)責(zé)政府信息公開工作的政府部門及其工作人員卻并未因此受到任何問責(zé)，則政府信息公開工作“舉步維艱”也就不難理解了。與“無救濟(jì)則無權(quán)利”類似，“無問責(zé)則不公開”很可能成為政府信息公開工作的頑疾。

(四)政府信息公開中的行政問責(zé)的理論基礎(chǔ)

對(duì)政府信息公開中的行政問責(zé)的理論基礎(chǔ)進(jìn)行研究，主要是為了梳理制度建設(shè)及發(fā)展的邏輯關(guān)系，在“政府信息公開”與“行政問責(zé)”二者間尋找共同適用的理論基礎(chǔ)，從而更好地運(yùn)用理論知識(shí)來指導(dǎo)實(shí)際工作。

如前所述，由于政府信息公開中的行政問責(zé)在我國并未引起學(xué)界的足夠重視，相關(guān)理論成果并不多。學(xué)者們更多的是對(duì)政府信息公開與行政問責(zé)制度的理論基礎(chǔ)進(jìn)行分項(xiàng)研究。筆者根據(jù)對(duì)學(xué)界的分項(xiàng)研究成果進(jìn)行總結(jié)歸納，認(rèn)為政府信息公開制度與行政問責(zé)制度二者共有的理論基礎(chǔ)主要是人民主權(quán)理論、委托代理理論和責(zé)任政府理論。上述三項(xiàng)理論已在上文中進(jìn)行了分析，故在此不再贅述，此處僅強(qiáng)調(diào)以下內(nèi)容。

人民主權(quán)理論、委托代理理論雖源自西方，但在我國《憲法》中關(guān)于“國家的一切權(quán)力屬于人民”的表述中不難看出“人民是國家的主人”，“國家的一切權(quán)力來自人民”。作為我國根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行邏輯也在于由人民選出代表，代表人民行使國家權(quán)力，制定法律，監(jiān)督政府，問責(zé)官員。為最廣大多數(shù)的人民群眾謀福利也體現(xiàn)了責(zé)任政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的理念。

明確政府信息公開中的行政問責(zé)的理論基礎(chǔ)是為了更好地指導(dǎo)實(shí)踐。毛澤東曾提出：“對(duì)于某些犯有重大錯(cuò)誤的干部和黨員，……群眾不但有權(quán)對(duì)他們放手批評(píng)，而且有權(quán)在必要時(shí)將他們撤職，或建議撤職，或建議開除黨籍，直至將其中最壞的分子送交人民法庭審處。”[7]要使得公眾能夠依法行使批評(píng)建議權(quán)，就要首先保障其知情權(quán)，政府信息公開工作要扎實(shí)推進(jìn)而不能搞形式主義，行政問責(zé)制要切實(shí)運(yùn)行而不能“作壁上觀”。鄧小平亦強(qiáng)調(diào)踐行依法治國，“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！盵8]要實(shí)現(xiàn)制度的法治化，則必須將制度建設(shè)的成果以法律規(guī)范的形式固定下來，堅(jiān)持“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”，實(shí)現(xiàn)政府信息公開中的行政問責(zé)的依法運(yùn)行。

二、現(xiàn)狀、困境及原因分析

(一)現(xiàn)狀分析

理論方面，目前將政府信息公開與行政問責(zé)相結(jié)合進(jìn)而分析政府信息公開中的行政問責(zé)制度的理論基礎(chǔ)的研究并不多見。盡管學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界都已意識(shí)到政府信息公開與行政問責(zé)制度二者具有密切的聯(lián)系，但現(xiàn)有的理論成果未針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問題給予足夠的回應(yīng)。制度的有效運(yùn)行得益于理性的制度設(shè)計(jì)，特別是在立法時(shí)，應(yīng)該充分考慮法律條文能否對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問題給予足夠的關(guān)注。目前我國政府信息公開中的行政問責(zé)制度的理論基礎(chǔ)尚存在一些問題，突出表現(xiàn)在未能最大限度地調(diào)動(dòng)不同主體推進(jìn)行政問責(zé)的積極性。例如石家莊市等行政問責(zé)制度在制度設(shè)計(jì)時(shí)忽視了行政體制之外的問責(zé)監(jiān)督者往往難以獲取行政問責(zé)所需的信息，同時(shí)這些監(jiān)督者就算是獲取了相關(guān)問責(zé)線索或信息往往也并不擁有獨(dú)立發(fā)布問責(zé)信息的能力和渠道，這也造成體制外的監(jiān)督者啟動(dòng)或者協(xié)助行政問責(zé)制度運(yùn)行的作用難以有效地發(fā)揮。

實(shí)踐發(fā)展方面，2008年5月1日《政府信息公開條例》正式施行，該條例第35條對(duì)信息公開的問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)事由、責(zé)任承擔(dān)形式等做了規(guī)定。根據(jù)對(duì)該條文的分析可知，行政機(jī)關(guān)有不依法履行政府信息公開義務(wù)的、不及時(shí)更新公開的政府信息內(nèi)容及政府信息公開指南和政府信息公開目錄的、違反規(guī)定收取費(fèi)用的、通過其他組織及個(gè)人以有償服務(wù)方式提供政府信息的、公開不應(yīng)當(dāng)公開的政府信息的、其他違反條例規(guī)定的行為的情形之一的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但由于政府信息公開中“違法不當(dāng)行為涉及利益關(guān)系復(fù)雜且審查鑒定難度較大，僅靠一條專門性法規(guī)來規(guī)范和指導(dǎo)顯然是不夠。”[9]此后部分地方政府著手制訂了本地區(qū)違反《政府信息公開條例》的問責(zé)辦法。筆者在北大法寶中以“政府信息公開責(zé)任”為主題詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)目前立法文件名稱中包含有“政府信息公開責(zé)任”字樣的地方規(guī)范性文件有23篇(如圖1所示)。以“政府信息公開行政問責(zé)”為檢索詞進(jìn)行檢索，結(jié)果為0。可見目前我國并無一部以政府信息公開行政問責(zé)為名的立法文件。立法實(shí)踐中更傾向于用“政府信息公開責(zé)任追究”的名稱代替“政府信息公開行政問責(zé)”。如《天津市政府信息公開工作違法責(zé)任追究暫行辦法》[注]已被2011年1月1日施行的《天津市政府信息公開工作違法責(zé)任追究辦法》取代。(2008年5月)、《江蘇省政府信息公開工作過錯(cuò)責(zé)任追究辦法(試行)》(2008年8月)、《山東省政府信息公開責(zé)任追究辦法(試行)》(2010年11月)等。

圖1 我國立法文件的名稱中包含“政府信息公開責(zé)任”字樣的搜索結(jié)果[注]我國政府信息公開行政問責(zé)類規(guī)范性文件，除以“政府信息公開責(zé)任”為表述方式的文件外，還有諸如《天津市政府信息公開工作違法責(zé)任追究辦法》、《江蘇省政府信息公開工作過錯(cuò)責(zé)任追究辦法(試行)》等方式。

(二)困境分析

據(jù)2014年由中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國政府透明度年度報(bào)告(2013)》的內(nèi)容顯示，2013年政府信息公開工作有三大亮點(diǎn)：一是政府信息公開目錄建設(shè)更加規(guī)范；二是主動(dòng)公開在眾多領(lǐng)域取得成效；三是信息獲取的便捷性受到不少政府網(wǎng)站的重視。[10]在看到亮點(diǎn)的同時(shí)，不得不思考政府信息公開行政問責(zé)為何如此艱難。如前所述，立法上固然存在法律位階低，規(guī)定內(nèi)容籠統(tǒng)，可操作性差等問題，但執(zhí)法不力、負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任主體未依法履職亦難辭其咎。

1.政府信息公開工作推進(jìn)乏力。

雖然我國政府信息公開工作取得了巨大的進(jìn)步，特別是自《政府信息公開條例》頒布實(shí)施以來，政府信息公開制度實(shí)現(xiàn)了有法可依，大量的政府信息開始公之于眾，但根據(jù)《中國政府透明度年度報(bào)告(2013)》的內(nèi)容顯示，現(xiàn)階段我國政府信息公開工作還存在以下兩方面的問題。一是主動(dòng)公開方面，主動(dòng)公開工作遠(yuǎn)未達(dá)到《政府信息公開條例》的要求，公眾獲取信息的基本需求尚未得到滿足。二是依申請公開方面，各地方政府及工作部門處理申請不規(guī)范，依申請公開的流程、標(biāo)準(zhǔn)迥異。[10]上述兩方面的問題，顯示出現(xiàn)階段盡管政府大力倡導(dǎo)并力推政府信息公開工作，但一些政府部門及工作人員并未轉(zhuǎn)變觀念，負(fù)有信息公開義務(wù)的行政主體對(duì)屬于主動(dòng)公開范圍的信息更新不及時(shí)，推諉塞責(zé)，敷衍了事，甚至對(duì)公民、法人或其他組織提出的政府信息公開申請置若罔聞等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

以上海市2014年政府信息公開工作辦理情況為例進(jìn)行分析。該市全年共收到申請24 204件，辦結(jié)24 130件。其中，有1 737件屬于已主動(dòng)公開范圍，同意公開答復(fù)數(shù)為8 696件，同意部分公開答復(fù)數(shù)為332件，不同意公開答復(fù)數(shù)為1 331件。[注]其中涉及國家秘密的有66件，涉及商業(yè)秘密有103件，涉及個(gè)人隱私的有56件，危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定(簡稱“三安全一穩(wěn)定”)的有23件，不是《條例》所指政府信息的有466件，法律法規(guī)規(guī)定的其他情形有617件。不屬于本行政機(jī)關(guān)公開數(shù)為3 590件，申請信息不存在數(shù)為4 345件，告知做出更改補(bǔ)充數(shù)3 215件，告知通過其他途徑辦理數(shù)為884件?？梢妼?shí)踐中還是有大量的政府信息公開申請被拒絕。2014年上海市依申請公開未能提供信息的情況，見圖2。[11]

圖2 2014年上海市依申請公開中未能提供信息的情況

2.政府信息公開異體問責(zé)效果不佳。

據(jù)2012《法治藍(lán)皮書》的調(diào)查結(jié)果顯示：公眾對(duì)信息公開制度的認(rèn)知程度不高，受訪者中知道《政府信息公開條例》的僅有58.4%，知道自己有權(quán)申請政府機(jī)關(guān)提供所需要的信息且申請過政府信息公開的僅有12%。[12]可見公眾這一重要的異體問責(zé)主體并未充分意識(shí)到自己的權(quán)利，在建設(shè)政府信息公開中的行政問責(zé)制度過程中未發(fā)揮應(yīng)有的作用。依申請公開作為政府信息公開極為重要的公開方式，近幾年數(shù)量并不多。以 2012年國務(wù)院部門受理政府信息公開申請數(shù)量為例進(jìn)行分析，見圖3。

圖3 2012年國務(wù)院部門受理政府信息公開申請數(shù)量示意圖[13]

由圖3可見，2012年國務(wù)院部門中以國家工商行政管理總局受理的政府信息公開申請數(shù)量為最多，達(dá)到4 930件。排在第二位的是國家發(fā)展和改革委員會(huì)的700件，第三位是衛(wèi)生部的608件。國家工商行政管理總局之外的國務(wù)院各部門受理的政府信息公開申請數(shù)量為4 905件，可見國家工商行政管理總局受理數(shù)量比其余所有部門加起來的總和還要多25件。這既說明我國目前政府信息依申請公開數(shù)量太少，政府信息公開異體問責(zé)效果不佳，又說明各部門間所擔(dān)負(fù)的信息公開任務(wù)量過于懸殊。從2012年到2014年三年間，國家工商行政管理總局受理的政府信息公開申請數(shù)量依次為4 930件、4 753件、2 684件。2014年的依申請數(shù)量急劇下降，相比2012年竟減少了2 246件。三年間，因政府信息公開申請針對(duì)國家工商行政管理總局的行政復(fù)議數(shù)量依次為25 件、45 件、9件。因不服政府信息公開申請的處理結(jié)果而以國家工商行政管理總局為被告，提起的行政訴訟依次為0件、2件、15件?？梢姡瑥?fù)議與訴訟的數(shù)量極少，且大多或是維持了原行政決定或是復(fù)議申請人、原告因各種原因撤回了復(fù)議或訴訟申請。

3.政府信息公開行政問責(zé)案例乏陳。

《政府信息公開條例》自頒布實(shí)施以來，全國范圍內(nèi)目前尚未發(fā)現(xiàn)有哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)及其工作人員因違反該條例而被行政問責(zé)。據(jù)通報(bào)，對(duì)行政審批、行政執(zhí)法、政府信息公開等行政行為，深圳市采用電子監(jiān)察系統(tǒng)來進(jìn)行監(jiān)督。2010年以來，深圳市監(jiān)察部門立案114件114人，全市實(shí)施行政問責(zé)495人18個(gè)單位。[14]但并未聽聞?dòng)心囊粋€(gè)具體的官員因政府信息公開工作不力而被問責(zé)。這本身便是政府信息公開中的行政問責(zé)制度所遭遇的困境的表現(xiàn)形式。

(三)原因分析

1.官與民政府信息公開的意識(shí)淡薄。

政府信息公開中的行政問責(zé)制度在我國制度化發(fā)展的時(shí)間尚短，許多觀念層面上的舊思維往往很難在短時(shí)間內(nèi)改變。由于我國擁有悠久的封建文化歷史，從古代的“刑不可知，則威不可測”到近現(xiàn)代的保密文化傳統(tǒng)，都無疑對(duì)國民的性格與做事習(xí)慣的養(yǎng)成起著潛移默化的作用?；鶎拥钠胀癖娡钚械氖恰笆虏魂P(guān)己高高掛起”或者“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”的處世哲學(xué)，對(duì)于關(guān)涉公共利益的事情往往不愿過多參與。甚至是關(guān)于自家的事情，樸素的泛道德主義立場也常常促使其得出諸如“多一事不如少一事”，“切莫惹事，以免生非”之結(jié)論。而負(fù)有信息公開職責(zé)的官員亦是如此。他們中的一些人往往仍有官僚主義作風(fēng)，感覺任何事情的做出都是對(duì)行政相對(duì)人的一種給予甚或是施舍。主動(dòng)公開政府信息對(duì)于此類人而言，一不習(xí)慣，因?yàn)樵缫咽熘O保密之道，二不樂意，畢竟如今網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)，一旦公開了不該公開或本該公開但公開后可能暴露行政機(jī)關(guān)問題的文件，將可能導(dǎo)致機(jī)關(guān)內(nèi)部的懲戒等不利后果。如此一來，熱衷于依申請公開的民眾多半只能是多年上訪者等窮盡其他法律途徑權(quán)益尚未得到保障之人，或者是法律意識(shí)較高之人，而主動(dòng)公開信息之官員卻似乎比較少見。即便公開，大多也是“公開的信息群眾不關(guān)注、群眾關(guān)注的信息不公開”。

2.利益驅(qū)動(dòng)促使行政機(jī)關(guān)傾向于保密而非主動(dòng)公開政府信息。

戴維·奧斯本、特德·蓋布勒在著作中指出了政府官員之所以不愿意公開政府信息的三大原因：一是為了避免犯錯(cuò)后被追究責(zé)任；二是為了利用公務(wù)信息資源的稀缺性來尋租；三是為了保持決策中的地位和公務(wù)的神圣性。[15]可見，官員不愿意公開政府信息，既有思想觀念上的原因，更有現(xiàn)實(shí)利益的考量。為了不被問責(zé)，政府部門及其工作人員盡可能地選擇將信息加以保密，既可以“暗箱操作”將政府信息作為一種資源加以尋租，又可以最大限度地避免因信息泄露所導(dǎo)致的不利的問責(zé)后果。與官員政府信息公開意識(shí)淡薄相比，普通民眾依法維權(quán)的法治意識(shí)雖有了一定程度的提高，但仍有許多民眾并不愿意主動(dòng)行使申請政府信息公開的權(quán)利。大量本該依法主動(dòng)公開或依申請公開的政府信息被以各種理由拒絕公之于眾，導(dǎo)致信息資源無法在社會(huì)不同主體間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，極可能導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，貪污腐敗的發(fā)生。最終既損害了廣大群眾的利益，又造成政府透明度的降低，政府公信力的喪失。

3.《政府信息公開條例》存在缺陷。

《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)本身存在的問題主要有以下幾點(diǎn)。一是《條例》的法律位階較低，當(dāng)其與《保密法》、《檔案法》等法律發(fā)生沖突時(shí)，難以適用“新法優(yōu)于舊法”的原則，因其只是一部行政法規(guī)，位階比法律低，只能適用“下位法不得與上位法發(fā)生沖突，一旦發(fā)生沖突，優(yōu)先適用上位法”的原則。二是《條例》的一些規(guī)定過于寬泛、籠統(tǒng)，在司法實(shí)踐中操作性不強(qiáng)。例如關(guān)于“三安全一穩(wěn)定”、“公共利益”等概念都缺乏科學(xué)合理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中政府部門濫用行政裁量權(quán)，以各種理由拒絕公開本應(yīng)公開的政府信息。三是《條例》未明確將“以公開為原則，以不公開為例外”這一原則寫入條款中，使得實(shí)踐中政府部門往往奉行的仍是“以不公開為原則”，導(dǎo)致公開范圍嚴(yán)重受限。

4.同體問責(zé)與異體問責(zé)路徑不暢。

由于我國政府信息公開中的行政問責(zé)制度是由官方主導(dǎo)“自上而下”啟動(dòng)并運(yùn)行的，對(duì)違反《條例》等行為進(jìn)行行政問責(zé)時(shí)，主要是由行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。該類監(jiān)督主體在理論上稱之為同體問責(zé)主體，由于其與被問責(zé)對(duì)象同屬行政系統(tǒng)內(nèi)部，在利益構(gòu)成上有“官官相護(hù)”之嫌。由于很多政府信息公開類行政決定可能就是由下一級(jí)的行政機(jī)關(guān)在請示上級(jí)行政機(jī)關(guān)之后做出的，此時(shí)，再寄希望于上級(jí)行政機(jī)關(guān)能夠“幫外人教訓(xùn)兒子”，確實(shí)不太實(shí)際。同體問責(zé)所面臨的尷尬，主要是因?yàn)閱栘?zé)過程中并未引入嚴(yán)格的程序性規(guī)范，同體問責(zé)主體的獨(dú)立性與專業(yè)性沒有得到有力的保障。而異體問責(zé)主體獲取相關(guān)問責(zé)信息的權(quán)利亦未受到充分的保障。立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、普通公眾等的監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮出來，同體問責(zé)與異體問責(zé)兩條路徑都不暢通。這就使得行政問責(zé)的制度遲遲無法發(fā)揮出其倒逼政府部門公開信息之效。問責(zé)制度的生命力在于實(shí)施，倘若始終停留在備而不用的階段，則難免會(huì)導(dǎo)致負(fù)有政府信息公開職責(zé)的人員有恃無恐地繼續(xù)以各種名義拒絕公開本應(yīng)依法公開的政府信息。

三、對(duì)策研究

通過對(duì)政府信息公開中的行政問責(zé)制度存在的問題及原因進(jìn)行分析，結(jié)合我國實(shí)際及法治發(fā)達(dá)國家的一些經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)提出如下對(duì)策。

(一)明確政府信息公開中的行政問責(zé)的基本原則

基本原則對(duì)于一項(xiàng)制度的良性運(yùn)行具有重要的指導(dǎo)意義，實(shí)踐中各地方所制定的規(guī)范性文件中也都對(duì)基本原則進(jìn)行了規(guī)定，如表1所示。

表1 石家莊、昆明、合肥市政府所采用的政府信息公開責(zé)任追究原則

分析表1不難發(fā)現(xiàn)，三市的規(guī)定幾乎如出一轍，都將違法/有錯(cuò)必究原則、懲處與教育相結(jié)合原則、追究責(zé)任與改進(jìn)工作相結(jié)合原則納入其中，石家莊與合肥還規(guī)定了實(shí)事求是原則，而昆明并未選擇該原則，而是規(guī)定了依法有據(jù)原則。依法有據(jù)原則在同體問責(zé)層面上是依法行政原則在行政問責(zé)領(lǐng)域的延伸，在異體問責(zé)層面上是法治原則的題中之義。而違法必究、懲處與教育相結(jié)合、追究責(zé)任與改進(jìn)工作相結(jié)合又似乎大可看作是行政問責(zé)工作之一般做法。針對(duì)實(shí)踐中政府信息公開視域下行政問責(zé)制度運(yùn)行乏力等問題，權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)罰相當(dāng)、客觀公正三原則在理論層面更具有重要意義，也更具有指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的價(jià)值。在分析這三原則時(shí)，筆者嘗試將行政問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序、責(zé)任體系等穿插其間，以使得對(duì)基本原則的分析不至于過于空洞。

1.權(quán)責(zé)一致原則。

權(quán)責(zé)一致原則要求被行政問責(zé)者所擁有的權(quán)力應(yīng)當(dāng)與其所承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)。由于我國并未制定行政程序法典，同時(shí)也無一部專門性的《行政問責(zé)法》出臺(tái)。要做到權(quán)責(zé)一致，主要是依靠對(duì)《政府信息公開條例》、《行政訴訟法》、《公務(wù)員法》及各地方相繼出臺(tái)的行政問責(zé)規(guī)定中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析，并結(jié)合實(shí)際違法情形，做出認(rèn)定。[注]2003年下半年起，各地方相繼啟動(dòng)了對(duì)行政問責(zé)制度的實(shí)踐探索?！堕L沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》、《天津市人民政府行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法》、《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》等相繼出臺(tái)?！墩畔⒐_條例》第34條、第35條的規(guī)定體現(xiàn)了行政問責(zé)“唯誰是問”的問題，具體包括：“行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人”、“行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員”、“其他直接責(zé)任人員”三類。而相應(yīng)的責(zé)任依違法的情形不同主要有：責(zé)令改正、處分、追究刑事責(zé)任三個(gè)檔，但并未對(duì)具體的權(quán)責(zé)分擔(dān)與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做出劃分。而《合肥市政府信息公開責(zé)任追究辦法》第6條針對(duì)擁有不同權(quán)限的責(zé)任主體，規(guī)定不同的承擔(dān)責(zé)任方式，可謂是貫徹權(quán)責(zé)一致原則的例子，見表2。[注]當(dāng)然，對(duì)具體的條文加以分析后，也不難發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中責(zé)任認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)還是不夠明確，如主要責(zé)任與次要責(zé)任的承擔(dān)比例如何分配，尚缺乏可操作性。

表2 合肥市政府對(duì)擁有不同權(quán)限的責(zé)任主體，規(guī)定不同的承擔(dān)責(zé)任方式

2.錯(cuò)責(zé)相當(dāng)原則。

錯(cuò)責(zé)相當(dāng)原則要求被行政問責(zé)者所犯的錯(cuò)誤與其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任在比例上具有相當(dāng)性，做到罰當(dāng)其過，避免錯(cuò)責(zé)不當(dāng)。如前所述，政府信息公開中的行政問責(zé)的責(zé)任體系主要由法律責(zé)任、政治責(zé)任、等級(jí)責(zé)任、職業(yè)責(zé)任等責(zé)任類型組成。法律責(zé)任的承擔(dān)依據(jù)是《政府信息公開條例》及其他行政問責(zé)類法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件(見表3)。政治責(zé)任的承擔(dān)依據(jù)主要是黨內(nèi)規(guī)范性文件，如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》等文件中關(guān)于“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換”及對(duì)有失職、瀆職行為的黨員干部給予相應(yīng)處分等的規(guī)定。政治責(zé)任還包括各級(jí)政府官員向選舉其的人大代表和選民負(fù)責(zé)。[注]《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第3條規(guī)定了代表享有依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢案、罷免案等權(quán)利。第47條規(guī)定了選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表。等級(jí)問責(zé)是根據(jù)《公務(wù)員法》等的相關(guān)規(guī)定對(duì)公務(wù)員上下級(jí)之間的行政問責(zé)問題進(jìn)行調(diào)整。職業(yè)問責(zé)是根據(jù)公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范等對(duì)公務(wù)員倫理道德失范等行為進(jìn)行問責(zé)。

表3 石家莊、昆明、合肥市政府所采用的政府信息公開問責(zé)形式

堅(jiān)持錯(cuò)責(zé)相當(dāng)原則，按照過錯(cuò)大小來分配責(zé)任才可能讓受到處罰的被問責(zé)主體心服口服。所犯過錯(cuò)與所承擔(dān)的責(zé)任不成比例，承擔(dān)過大的責(zé)任可能會(huì)打擊行政機(jī)關(guān)及其工作人員的工作積極性，造成被問責(zé)對(duì)象合法權(quán)益的侵害。而承擔(dān)過輕的責(zé)任，又起不到懲罰、威懾的作用。例如實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)被高調(diào)問責(zé)的官員又低調(diào)復(fù)出的事件，往往并不能真正地起到行政問責(zé)應(yīng)有的功效。[注]如鮑俊凱(國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長)，因三鹿奶粉事件而被問責(zé)，后復(fù)出升任安徽省出入境檢驗(yàn)檢疫局局長、黨組書記；王勤(原縣委書記)，因甕安事件被撤銷一切黨政職務(wù)，后悄然復(fù)出，調(diào)任黔南州財(cái)政局副局長。一旦出現(xiàn)信任危機(jī)，官員所犯錯(cuò)誤與所承擔(dān)的責(zé)任不成比例，便可能會(huì)極大地阻礙行政問責(zé)制度的良性運(yùn)行。

3.客觀公正原則。

客觀公正原則要求在對(duì)違法的被問責(zé)對(duì)象進(jìn)行行政問責(zé)時(shí)，堅(jiān)持“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，實(shí)事求是地做出問責(zé)結(jié)果。一方面，行政問責(zé)主體在對(duì)行政問責(zé)對(duì)象進(jìn)行問責(zé)時(shí)，不能罔顧事實(shí)，主觀臆斷地認(rèn)定責(zé)任，而應(yīng)該嚴(yán)格按照對(duì)既定事實(shí)與法律文本的分析，依法進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定工作；另一方面，必須堅(jiān)持“法律面前人人平等”原則，不可因私廢公，偏袒他人，或者公報(bào)私仇，構(gòu)陷他人。

《政府信息公開條例》第35條雖賦予了行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)政府或主管部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)違法的行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行問責(zé)的職權(quán)，但至今尚未發(fā)現(xiàn)有類似的問責(zé)案例出現(xiàn)。由此產(chǎn)生一個(gè)問題，行政問責(zé)主體若不能依法公正地行使法定的問責(zé)權(quán)力，是否應(yīng)對(duì)其進(jìn)行問責(zé)？當(dāng)現(xiàn)實(shí)中存在大量的政府信息不依法公開事件時(shí)，行政問責(zé)機(jī)制應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)，對(duì)違法行為進(jìn)行規(guī)制。行政問責(zé)機(jī)制在現(xiàn)階段的啟動(dòng)難題，是嚴(yán)重違背客觀公正原則的基本要求的。同時(shí)，這也從一個(gè)側(cè)面反映出充分發(fā)揮異體問責(zé)主體對(duì)同體問責(zé)主體的監(jiān)督作用的重要性。

(二)疏通政府信息公開中行政問責(zé)的運(yùn)行路徑

1.提升官民法治素養(yǎng)。

卡爾·波普爾指出：“如果國家要履行它的職能，那它不管怎樣必定擁有比任何個(gè)別國民或公眾團(tuán)體更大的力量；盡管我們可以設(shè)計(jì)各種制度，以使這些權(quán)力被濫用的危險(xiǎn)減少到最低限度，但我們絕不可能根絕這種危險(xiǎn)。”[16]既然權(quán)力被濫用的危險(xiǎn)無法根絕，則只好退而求其次，設(shè)計(jì)科學(xué)可行的制度來最大限度地規(guī)制權(quán)力，減少危害。除了“以權(quán)力制約權(quán)力”外，還要特別重視“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”。這就要求應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體、公民、法人及其他組織等對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約之效?！按蠓彩忻裆鐣?huì)的法秩序沒有作為法主體的個(gè)人守法精神是不可能維持的?！盵17]一方面要讓普通民眾意識(shí)到當(dāng)需要獲取特定的政府信息時(shí)，其有權(quán)依法向相應(yīng)的政府部門提出申請，當(dāng)其合法權(quán)益被非法侵害后，有權(quán)行使法律賦予的申訴、控告、檢舉等權(quán)利；另一方面應(yīng)該通過宣傳教育、組織培訓(xùn)、績效考核等方式提升掌握并行使公權(quán)力的官員的法治素養(yǎng)?！叭袷胤ā敝胁⒎侵皇敲駪?yīng)守法，官更應(yīng)帶頭守法。這樣做既可以強(qiáng)化負(fù)有政府信息公開職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人員或直接責(zé)任人員依法公開政府信息的思想意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)公開到主動(dòng)公開的態(tài)度轉(zhuǎn)變，又可提升普通公眾依申請公開政府信息的權(quán)利意識(shí)，從而將“自上而下的主動(dòng)公開”與“自下而上的依申請公開”間的隔閡打破，實(shí)現(xiàn)政府信息公開方式的互聯(lián)互通。

2.健全配套法律制度。

以法律規(guī)范的形式來規(guī)制行政權(quán)力的運(yùn)行，對(duì)政府信息公開中的行政問責(zé)制度的良性運(yùn)行有重要的意義。美國政府信息公開行政問責(zé)制度的一大特點(diǎn)即是法律體系比較完備。這方面的法律主要有《行政程序法》(Administrative Procedure Act)、《情報(bào)自由法》(Freedom of Information Act)等。從國外的情況來看，行政程序法的興起是20世紀(jì) 20年代開始的，最早以法典形式規(guī)定行政程序的國家是西班牙，到了 40 至 60年代，以美國行政程序法為標(biāo)志，很多國家都制定了行政程序法。[18]在《政府責(zé)任及其局限性》一文中，作者Robert.S.Barker 指出，除歷史傳統(tǒng)、慣例等形式外，一些直接有關(guān)政府問責(zé)的條款包含于美國憲法中，除此，還有許多的聯(lián)邦和州法律及地方法規(guī)直接規(guī)定了政府問責(zé)。[19]1966年的《情報(bào)自由法》和 1976年的《陽光下的聯(lián)邦政府法》(The Federal Government in the Sunshine Act)是美國關(guān)于行政公開最重要的兩部法律。1972年的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》(The Federal Advisory Committee Act)也和前兩部法律有密切的聯(lián)系。[20]需指出的是，完備的法律體系并非僅指美國制定了一系列的法律規(guī)范，這些規(guī)范的可操作性強(qiáng)亦是完備法律體系的一個(gè)重要的特點(diǎn)。

值得注意的是，完善配套法律制度時(shí)，應(yīng)注意既要完善實(shí)體法，又要完善程序法。完善實(shí)體立法，主要是明確行政問責(zé)的主體、問責(zé)對(duì)象、責(zé)任范圍、責(zé)任體系等內(nèi)容。而完善程序立法，則包括完善行政問責(zé)的立案、調(diào)查、通知、裁決、執(zhí)行、救濟(jì)等程序。政府信息公開中的行政問責(zé)制度若缺乏公正的程序性規(guī)范，則會(huì)對(duì)行政問責(zé)的公正性、公信力造成影響。

另外，考慮到社會(huì)急速發(fā)展，需加以規(guī)范的行為猛增，傳統(tǒng)意義上的立法機(jī)關(guān)已經(jīng)無暇兼顧所有的立法事項(xiàng)，只得將大量的立法權(quán)以授權(quán)立法或者委托立法的方式，下放到了行政機(jī)關(guān)那里。而行政機(jī)關(guān)同一級(jí)別不同部門或者不同級(jí)別的行政部門間制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件等時(shí)常發(fā)生對(duì)同一類型的事項(xiàng)規(guī)定不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，以至于導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，多頭執(zhí)法或者無人執(zhí)法等問題。要解決上述問題，應(yīng)嚴(yán)格按照“上位法優(yōu)于下位法”、“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于普通法”等法律適用原則對(duì)各級(jí)各類規(guī)范性文件進(jìn)行清理整合，理順政府信息公開中的行政問責(zé)制度的法律規(guī)范體系。

以統(tǒng)一健全的法律制度為行政權(quán)厘定權(quán)限范圍，同時(shí)確保法律的可操作性，避免法條語義的過度籠統(tǒng)，保障行政權(quán)順暢運(yùn)行。通過立法的方式整合執(zhí)法資源，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)政府信息公開中的行政問責(zé)工作，制定明確的權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，做到“專事有專人，專人有專責(zé)”。

3.加強(qiáng)行政倫理法制建設(shè)。

政府信息公開中的行政問責(zé)制度的有效運(yùn)行，同樣離不開公務(wù)員倫理規(guī)范的保障。在公務(wù)員倫理法制建設(shè)方面，日本有值得參考之處。在1985年日本《眾議院政治倫理綱領(lǐng)》中便有此類規(guī)定，“我們應(yīng)受到國民的信賴，有義務(wù)徹底貫徹高尚理念的倫理，堅(jiān)決杜絕導(dǎo)致政治不信任的公私混淆情形的發(fā)生，保持廉潔，無論如何不要受國民的譴責(zé)，必須堅(jiān)決杜絕政治腐敗，努力提高政治倫理?！盵21]此外，1999年《國家公務(wù)員倫理法》和《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》的制定也是日本政府為了督促公務(wù)員自覺地勤政廉政，防止其失職瀆職、貪污腐敗所采取的一項(xiàng)新措施。[22]而特別職公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立亦是重視倫理道德規(guī)范法制化的典型立法，該制度對(duì)推進(jìn)政府信息公開、規(guī)制日本公務(wù)員遵守倫理道德規(guī)范、防止腐敗有重要作用。[注]特別職公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要由《國家公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員倫理法》、《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》、《政治倫理確定國會(huì)議員資產(chǎn)公開法》(1992年通過，由于日本國會(huì)議員不屬于公務(wù)員序列，不受《國家公務(wù)員倫理法》的規(guī)制，故需單獨(dú)立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制)等一系列法律規(guī)范構(gòu)成。

我國可借鑒國外法治發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)現(xiàn)掌握政府信息的部門及工作人員因一己私利等違反倫理規(guī)范的原因拒絕對(duì)應(yīng)公開的信息加以公開或?qū)Σ粦?yīng)公開的信息進(jìn)行了公開，可由公務(wù)員倫理委員會(huì)等專門性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)啟動(dòng)行政問責(zé)機(jī)制，對(duì)其行為依法進(jìn)行懲治。考慮到目前我國尚無一部專門性的《公務(wù)員倫理法》，建議立法部門可在立足國情的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建我國的公務(wù)員倫理法律制度。

4.重視異體問責(zé)制度作用的發(fā)揮。

要使得政府信息公開中的行政問責(zé)制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)，必須發(fā)揮各類監(jiān)督主體的作用，“無縫對(duì)接”同體問責(zé)與異體問責(zé)。無縫對(duì)接的實(shí)質(zhì)即在于強(qiáng)調(diào)盡量避免出現(xiàn)同體問責(zé)主體疏于監(jiān)管，異體問責(zé)主體又難以介入，甚至集體“失語”的情形。蓋伊·彼得斯認(rèn)為：“參與式民主的最大特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)在于它強(qiáng)調(diào)公民參與政策過程的所有階段，而不僅僅是在政策執(zhí)行后抱怨或提供有關(guān)政策執(zhí)行方式的反饋信息。”[23]異體問責(zé)中，公眾參與式問責(zé)因其具有巨大的開放性、較低的準(zhǔn)入門檻、較低的問責(zé)成本、較廣的問責(zé)涵蓋面等特點(diǎn)，相對(duì)于同體問責(zé)和其他異體問責(zé)而言具有更大的優(yōu)勢。

從美國關(guān)于信息公開的救濟(jì)制度中可以看到其權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民間團(tuán)體、普通民眾等均有權(quán)對(duì)違反信息公開法律規(guī)定的機(jī)關(guān)及責(zé)任人員進(jìn)行問責(zé)。權(quán)力機(jī)關(guān)問責(zé)的方式主要指彈劾與審議《情報(bào)自由法》執(zhí)行情況的報(bào)告兩種。美國《憲法》第2條規(guī)定：“眾議院有彈劾的全權(quán)”，“參議院擁有審訊一切彈劾案的全權(quán)”。[24]盡管考慮到彈劾相對(duì)復(fù)雜且嚴(yán)格的程序，一般很少被國會(huì)啟用，但是這一制度作為國會(huì)監(jiān)督制約政府行政權(quán)的重要手段，仍對(duì)政府官員具有巨大的威懾力。 此外，國會(huì)可根據(jù)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法部長提交的關(guān)于《情報(bào)自由法》執(zhí)行情況的年度報(bào)告進(jìn)行審議，對(duì)于違法不公開政府信息的文件加以否定。司法機(jī)關(guān)問責(zé)主要是指普通法院通過運(yùn)用司法審查制度來對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約。美國的司法獨(dú)立程度很高，這使得法官能夠比較超然地對(duì)引起爭議的行政行為進(jìn)行裁判。運(yùn)用此制度，法院實(shí)現(xiàn)了在尊重行政權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行司法層面上的規(guī)制。行政機(jī)關(guān)拒絕公開政府信息時(shí)，申請信息公開的民間團(tuán)體或普通民眾等有權(quán)向該機(jī)關(guān)首長請求救濟(jì)，當(dāng)窮盡行政救濟(jì)時(shí)，方可啟動(dòng)訴訟，提起情報(bào)自由法訴訟。[注]與情報(bào)自由法訴訟相對(duì)，美國還有反情報(bào)自由法訴訟，主要是指當(dāng)公司或企業(yè)的經(jīng)營者等針對(duì)行政機(jī)關(guān)向第三人提供其向行政機(jī)關(guān)提供的秘密信息不服時(shí)，依法提起的反對(duì)行政機(jī)關(guān)公開相關(guān)信息的訴訟。由此可見，行政問責(zé)主體的多元化，能夠增強(qiáng)監(jiān)督的力度，拓展監(jiān)督的范圍，避免單一的同體問責(zé)可能帶來的諸如行政問責(zé)不及時(shí)、不到位，甚至“睜一只眼閉一只眼”怠于監(jiān)管等問題。[注]實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)主體的多元化，應(yīng)重視新聞媒體的監(jiān)督，制定《新聞法》等保護(hù)新聞工作者的法律，同時(shí)，應(yīng)完善新聞發(fā)言人制度，加大政府信息公開力度。政府部門應(yīng)設(shè)立專門性的機(jī)構(gòu)，接受公眾的信息咨詢及處理信息反饋等問題。

5.立足國情，循序漸進(jìn)。

考察法治發(fā)達(dá)國家制度發(fā)展的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，制度的建構(gòu)及完備難以“畢其功于一役”，恰恰相反，往往需經(jīng)歷較長一段時(shí)期。美國1946年制定《行政程序法》時(shí)，雖第三節(jié)的標(biāo)題為“公共情報(bào)”，但卻對(duì)有權(quán)獲取政府信息的主體進(jìn)行了限制，只允許與文件直接相關(guān)的主體申請政府信息公開，而一般公眾無此資格。[注]六十多年后，我國的《政府信息公開條例》竟也同美國當(dāng)年的做法類似，在該條例第13條中規(guī)定了只有在自身生產(chǎn)、生活、科研等方面有特殊需要時(shí)，公民、法人或者其他組織才有權(quán)依法申請獲取相關(guān)政府信息。該法甚至未規(guī)定有權(quán)獲取政府信息的主體在權(quán)利受到侵害后如何救濟(jì)。直到二十年后的1966年，美國國會(huì)才又制定了《情報(bào)自由法》，改正了上述錯(cuò)誤，但該法仍有很多不完善的地方，如相關(guān)概念過于抽象導(dǎo)致實(shí)踐中擴(kuò)大了政府機(jī)關(guān)不公開政府文件的范圍，對(duì)違法拒絕公開政府信息的官員未規(guī)定處罰條款等。此后該法又經(jīng)過了1974年、1976年、1978年、1984年、1986年、1996年、2002年等多次修改，才逐步完善。法律文本的出臺(tái)也許遠(yuǎn)比法律精神的傳播要容易，而且法律文本有時(shí)也存在問題，如標(biāo)準(zhǔn)模糊，法律位階低等。法治與人治的博弈在當(dāng)下仍在繼續(xù)，一些負(fù)責(zé)政府信息公開工作的部門及人員因“官本位”思維的作祟及對(duì)種種現(xiàn)實(shí)利益的考量，始終無視《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，拒絕主動(dòng)公開或依申請公開本就應(yīng)該公開的信息。而行政問責(zé)制度的“備而不用”，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中難覓因不依法公開政府信息而被問責(zé)的官員的身影，這也讓政府信息公開中的行政問責(zé)制度面臨艱難的境遇。面對(duì)困境，不可過于急功近利，而應(yīng)在充分分析實(shí)踐中存在的問題及原因后，有針對(duì)性地進(jìn)行相應(yīng)的制度改革，循序漸進(jìn)，步步為營。