后土地財(cái)政時(shí)代地方政府的財(cái)政困境及對策研究

石佳鑫

[摘 要] 隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程的加快，解決后土地財(cái)政時(shí)代地方財(cái)政資金的困境刻不容緩，并直接關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。在國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策尤其土地資源瓶頸的制約下，地方政府財(cái)政收入大幅減少，難以用土地財(cái)政收益來彌補(bǔ)資金缺口，也無法充分應(yīng)對新增的公共建設(shè)支出。為走出該困境，中央政府應(yīng)合理劃分地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，支持地方政府發(fā)行債券；地方政府需尋找新的財(cái)源，由依賴土地財(cái)政到征物業(yè)稅的轉(zhuǎn)型，優(yōu)化升級地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以此擺脫對土地財(cái)政的過度依賴，從而更好的實(shí)現(xiàn)城市管理，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 后土地財(cái)政；地方政府；財(cái)政困境；對策

[中圖分類號] F420 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、相關(guān)概念界定

（一）土地財(cái)政

我國在上個(gè)世紀(jì)90年代以前并未出現(xiàn)土地財(cái)政的概念，在后期探討土地收益問題時(shí)，土地租金和土地稅收的理論被逐漸引用，而在90年代以后，土地財(cái)政的概念正式出現(xiàn)。國內(nèi)有關(guān)土地財(cái)政方面的學(xué)術(shù)研究較少，而土地財(cái)政也是在我國現(xiàn)階段土地問題中產(chǎn)生的一種新的特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。本文從實(shí)際角度出發(fā)，引用該研究領(lǐng)域被廣泛接受的概念進(jìn)行闡述。即土地財(cái)政指地方政府掌握土地所有權(quán)，利用我國土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的二元管理制度，通過招拍掛形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)來獲得土地出讓金，維持財(cái)政支出的現(xiàn)象。

（二）后土地財(cái)政

后土地財(cái)政，指地方政府受土地資源瓶頸約束、國家土地制度的逐步完善和房地產(chǎn)市場調(diào)控的影響，依靠土地相關(guān)收入支撐財(cái)政支出的模式不再長久持續(xù)。在這一時(shí)期，土地財(cái)政的規(guī)?？s小，收益下降，地方政府無法繼續(xù)依靠土地出讓金、土地儲(chǔ)備抵押融資收入和房產(chǎn)稅來維持地方財(cái)政支出。后土地財(cái)政時(shí)代具有兩層含義：一是地方財(cái)政對土地出讓收入的依賴程度明顯減弱，地方政府在預(yù)算外通過出讓土地獲取的資金占地方財(cái)政總收入的比重降低；二是地方政府土地儲(chǔ)備、土地出讓、融資以及以土地為依托，從相關(guān)產(chǎn)業(yè)中獲取收入的行為愈發(fā)被制度約束。在調(diào)控政策與土地資源瓶頸下，地方政府的財(cái)政收入將大幅度減少，依靠土地財(cái)政來應(yīng)對城市建設(shè)中新增的公共建設(shè)資金支出已出現(xiàn)困難。表1中土地出讓面積、土地出讓金同比變化增減情況和表2中土地財(cái)政收入占全國財(cái)政收入、占地方財(cái)政收入比重，更直觀的說明了地方政府依賴土地財(cái)政的時(shí)代已不復(fù)存在，地方政府已進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)代。（本文所有數(shù)據(jù)資料均是根據(jù)中國國土資源公報(bào)和國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)資料整理得出。）

二、后土地財(cái)政形成的原因

（一）耕地資源的有限性

我國土地資源總量大，但人均占有耕地面積小、后備耕地資源少、優(yōu)質(zhì)耕地面積少，即所謂一多三少。土地財(cái)政在很大程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也導(dǎo)致耕地面積減少。在政策制約下，土地資源限量供應(yīng)，使地方政府不能再通過土地財(cái)政來獲取高額的土地出讓收入。

（二）政府的宏觀調(diào)控政策

2012年《土地管理法》廢除了土地按原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定，增加了社會(huì)保障補(bǔ)償內(nèi)容，明確規(guī)定補(bǔ)償資金不落實(shí)則不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地，在一定程度上弱化了地方政府對土地財(cái)政的追捧。營改增之前，土地征收、開發(fā)和出讓過程中的土地收入，城市建設(shè)過程中迅速增長的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅收入全部歸屬地方收入，不與中央共享。自2016年5月1日起全面實(shí)施營改增之后，地方政府對房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)改征增值稅，并按中央75%和地方25%的比例共享，地方政府依靠土地財(cái)政所獲得的收入因此減少。

（三）土地財(cái)政的危害日益突出

土地財(cái)政的基本路徑是：首先，通過低價(jià)從農(nóng)民手里拿地；其次，通過維持高房價(jià)收斂財(cái)富。房地產(chǎn)因此成了收斂居民財(cái)富的工具，土地財(cái)政導(dǎo)致的高房價(jià)也擴(kuò)大了貧富分化，對社會(huì)和諧造成了極大的負(fù)面影響。地方政府將土地進(jìn)行抵押融資以獲得信貸資金，信貸資金的償還主要依靠未來土地的增值收益和商住用地的一次性土地出讓收入，而當(dāng)債務(wù)集中到期時(shí)，地方政府將面臨巨大的債務(wù)壓力。一些項(xiàng)目的投資回收周期與債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)不匹配，地方政府為避免資金鏈斷裂，會(huì)通過信托等方式借新還舊，加重債務(wù)危機(jī)。當(dāng)?shù)胤截?cái)政收益下降無法償還貸款時(shí)，巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)由中央來承擔(dān)，進(jìn)而會(huì)對國家財(cái)政系統(tǒng)和商業(yè)銀行金融系統(tǒng)造成安全隱患。除此之外，地方政府為獲取短期利益而過度出讓、開發(fā)土地，使得下級政府財(cái)政收入減少，導(dǎo)致各級政府之間的代際不公。

三、后土地財(cái)政時(shí)代地方政府的財(cái)政困境

（一）地方政府財(cái)政收入大幅下降

2003以來，土地財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重不斷擴(kuò)大，可見地方政府對出讓土地的收入存在極大的依賴性。但從近幾年數(shù)據(jù)資料來看，地方政府的財(cái)政收入增長速度明顯減弱。在地方政府財(cái)政收入大幅下降，財(cái)政支出持續(xù)擴(kuò)張的趨勢下，財(cái)政收入的增長將不能滿足支出需要，如表3所示。

表3 地方財(cái)政收支及其增速與缺口

（二）地方政府面臨巨大的債務(wù)壓力

據(jù)分析，部分地方政府的債務(wù)規(guī)模存在較高的違約風(fēng)險(xiǎn)。其通過土地出讓獲得巨額收益，用未來收益和土地儲(chǔ)備做抵押，從銀行取得信貸資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)大下一輪土地財(cái)政規(guī)模，由此形成巨額債務(wù)。如果不能從根本上開源節(jié)流，尋找合適的償債渠道，地方政府將面臨更嚴(yán)峻的債務(wù)危機(jī)。

（三）新增的巨大的公共支出帶來挑戰(zhàn)

在將城鎮(zhèn)化建設(shè)固定投資資金隸屬關(guān)系分為中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目的前提下，通過分析我國城鎮(zhèn)化建設(shè)固定投資資金來源發(fā)現(xiàn)，大約有90%的投資屬于地方項(xiàng)目，由地方政府來解決資金來源。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化這一重大戰(zhàn)略所面臨的挑戰(zhàn)之一就是該怎樣籌集推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金。

四、后土地財(cái)政時(shí)代地方政府財(cái)政困境的對策

（一）由依賴土地財(cái)政到征物業(yè)稅的轉(zhuǎn)型

物業(yè)稅征收的具體實(shí)施方案主要有以下四點(diǎn)：第一，征收商業(yè)性房地產(chǎn)物業(yè)稅，通過征收商業(yè)性房地產(chǎn)物業(yè)稅為以后廣泛征收各類房地產(chǎn)稅積累經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行示范；第二，征收別墅和高檔住房的物業(yè)稅，通過高稅率來調(diào)整土地分配關(guān)系；第三，征收小產(chǎn)權(quán)房物業(yè)稅，補(bǔ)償小產(chǎn)權(quán)房的土地差價(jià)；第四，通過優(yōu)惠稅率或減免征收普通住房物業(yè)稅，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

（二）優(yōu)化升級地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

第一，制定引導(dǎo)政策，鼓勵(lì)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)市場主體通過先進(jìn)科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。第二，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，為經(jīng)濟(jì)主體構(gòu)建良好的投資環(huán)境，促進(jìn)地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的資金投入。第三，促進(jìn)獨(dú)立研發(fā)，不再單純利用人力和資源優(yōu)勢吸引外資，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。第四，提升虛擬經(jīng)濟(jì)行業(yè)的核心競爭力和整體實(shí)力，并加強(qiáng)監(jiān)管，防止虛擬經(jīng)濟(jì)脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)而過度擴(kuò)張。

（三）支持地方政府發(fā)行債券

地方政府債券由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，所募資金主要用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也用于彌補(bǔ)市政當(dāng)局的費(fèi)用支出和稅收收入之間的季節(jié)性或暫時(shí)性失衡。因此可以考慮一些地方政府在條件成熟的情況下發(fā)行債券，試點(diǎn)運(yùn)行，積累經(jīng)驗(yàn)后逐步推開，并建立起完善的融資市場規(guī)范制度，在規(guī)范的制度下減少政府干預(yù)市場的活動(dòng)，促進(jìn)融資市場的健康發(fā)展。

（四）合理劃分地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)

第一，調(diào)整中央與地方政府之間的稅收劃分，建立與各自支出責(zé)任相匹配的稅收分配制度。適當(dāng)提高地方與中央共享稅中地方政府的分享份額，增加地方的稅收收入，使地方政府有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的資金保障。第二，中央應(yīng)該主動(dòng)下放地方的部分事權(quán)，從而使地方政府充分與市場環(huán)境相結(jié)合，讓地方政府在有效的財(cái)力下更好的履行事權(quán)。第三，增強(qiáng)對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，以保證地方政府提供公共物品所需的資金支出。

五、結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程的加快，解決后土地財(cái)政時(shí)代地方財(cái)政資金的困境刻不容緩，并直接關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。本文根據(jù)后土地財(cái)政時(shí)代地方政府的財(cái)政現(xiàn)狀，分析形成后土地財(cái)政的原因，指出后在土地財(cái)政時(shí)代，地方政府主要存在財(cái)政收入大幅下降、巨大債務(wù)壓力和新增巨額公共支出等困難，并從征物業(yè)稅轉(zhuǎn)型、優(yōu)化升級地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、支持地方政府發(fā)行債券、合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)等方面提出了解決方案。希望能為我國地方政府提供有價(jià)值的參考，從而更好的實(shí)現(xiàn)城市管理，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]楊海濤.土地財(cái)政：成因·危害·纖解[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2014（12）：70-73

[2]牟燕，錢忠好.破解地方政府土地財(cái)政困境的路徑選擇研究[J].中國土地科學(xué)，2015（12）：18-25

[3]孫秀林，周飛舟.土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋[J].中國社會(huì)科學(xué)，2013（4）：40-59

[4]秦濤.后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代地方政府化解新型城鎮(zhèn)化資金困境的對策[J].昌吉學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（3）：23-26

[責(zé)任編輯：潘洪志]