關(guān)于進(jìn)城務(wù)工人員勞動(dòng)保障的調(diào)查與思考

肖永志

我國從20世紀(jì)80年代開始形成的進(jìn)城務(wù)工人員群體至目前已近2億人，這一群體為推動(dòng)我國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立、城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。為了解進(jìn)城務(wù)工人員的生存狀況，對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障情況進(jìn)行了調(diào)查，思考近年來我國進(jìn)城務(wù)工人員的勞動(dòng)保障方面存在問題并分析原因，提出供參考的對(duì)策建議。

一、進(jìn)城務(wù)工人員勞動(dòng)保障方面存在問題

（一）存在勞動(dòng)保險(xiǎn)參保率低、勞動(dòng)合同簽定率低的“兩低”現(xiàn)象

一是勞動(dòng)保險(xiǎn)參保率低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)勞動(dòng)用工人員勞動(dòng)保險(xiǎn)參保率整體水平不高，而進(jìn)城務(wù)工人員參保率就更低。原因之一是企業(yè)管理人員與普通員工存在差別，非公企業(yè)為管理人員和技術(shù)骨干基本都購買了社會(huì)保險(xiǎn)，而進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)基本都不購買。原因之二是國有企業(yè)正式職工與臨時(shí)用工存在差別。在國有企業(yè)中，固定職工和管理人員的社會(huì)保險(xiǎn)基本按國家保險(xiǎn)政策的要求購買，而以進(jìn)城務(wù)工人員為主體的臨時(shí)用工的社會(huì)保險(xiǎn)都是有選擇性地購買。二是勞動(dòng)用工合同簽訂率低。按照國家相關(guān)要求，勞動(dòng)用工合同簽訂率要達(dá)到100%，調(diào)查中，勞動(dòng)用工企業(yè)與員工勞動(dòng)合同簽訂率除建筑行業(yè)外約90%，建筑行業(yè)勞動(dòng)用工合同簽訂率不足20%。造成勞動(dòng)用工合同簽訂率低的原因：一方面是部分企業(yè)業(yè)主不愿承擔(dān)用人單位應(yīng)盡的責(zé)任，因而不愿意與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同。另一方面是部分務(wù)工人員維權(quán)意識(shí)差，因其流動(dòng)性較強(qiáng)，往往不愿受合同約束而主動(dòng)放棄簽訂勞動(dòng)合同。

（二）存在勞資糾紛案發(fā)率高、企業(yè)欠薪率高的“兩高”課題

一是勞資糾紛案發(fā)率高。調(diào)查顯示，市、縣級(jí)人社局受理勞資糾紛投訴和受理勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁案件呈上升趨勢(shì)，勞資糾紛案發(fā)率高，這不但不利于企業(yè)和諧勞動(dòng)關(guān)系的建立，也嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。二是企業(yè)欠薪率高。調(diào)查顯示，各地縣級(jí)人社局年底為進(jìn)城務(wù)工人員追討工資，僅企業(yè)上訪和咨詢?nèi)藛T涉及人數(shù)多達(dá)千人，需討還欠薪金額近千萬元。

（三）存在務(wù)工人員維權(quán)難、勞動(dòng)執(zhí)法難的“兩難”難題

一是務(wù)工人員維權(quán)難。進(jìn)城務(wù)工人員維權(quán)難主要集中在工傷維權(quán)方面。一方面，部分企業(yè)業(yè)主為規(guī)避勞動(dòng)保護(hù)投入不足和勞動(dòng)安全隱患的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，往往把責(zé)任推給承包人或勞動(dòng)者本人，特別是因未簽訂勞動(dòng)合同，未繳納工傷保險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)工傷、極易造成勞動(dòng)者權(quán)益得不到保護(hù)的情況。另一方面，現(xiàn)在法律法規(guī)對(duì)工傷的認(rèn)定與各地區(qū)的實(shí)際情況存在沖突。二是勞動(dòng)執(zhí)法難。一方面，部分企業(yè)業(yè)主以“改善投資環(huán)境”為由，不配合甚至抵觸勞動(dòng)執(zhí)法。另一方面，受目前勞動(dòng)執(zhí)法力量的限制和其他多種因素的影響，勞動(dòng)保障執(zhí)法難以到位。

二、進(jìn)城務(wù)工人員勞動(dòng)保障滯后原因分析

（一）城鄉(xiāng)戶籍二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)居民收入差距導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員勞動(dòng)保障滯后

首先，城市與農(nóng)村在社會(huì)保障方面的沖突源于“戶籍制度”的二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度是造成社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)沖突及進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)缺失的主要癥結(jié)之一。我國全面推行社會(huì)保險(xiǎn)政策以來，其基本定位都以戶籍為基礎(chǔ)，重點(diǎn)向城市傾斜，進(jìn)城務(wù)工人員戶籍在農(nóng)村，身份還是農(nóng)民，雖然他們?cè)诔鞘泄ぷ骱蜕?，但因戶籍問題無法進(jìn)入城市保險(xiǎn)體系，享受不到應(yīng)有的社會(huì)保障權(quán)益。

其次，城市與農(nóng)村在社會(huì)保障方面的沖突源于城鄉(xiāng)居民收入差距。目前我國社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行國家、單位、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)的政策，城市居民在享受的國家巨額社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的同時(shí)，對(duì)個(gè)人負(fù)擔(dān)部分的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)具有絕對(duì)的承受能力，而進(jìn)城務(wù)工人員則完全相反，由于未吸納到城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系，國家的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼不能享受，同時(shí)對(duì)個(gè)人部分應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也是一個(gè)較為沉重的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，進(jìn)城務(wù)工人員是農(nóng)村中相對(duì)年輕的一個(gè)群體，交社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)間與社會(huì)保險(xiǎn)金支付時(shí)間相距幾十年，而這一群體流動(dòng)性又大，對(duì)未來的預(yù)期不確定，嚴(yán)重影響了他們交納社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。

（二）勞資利益矛盾和勞動(dòng)力市場(chǎng)供需矛盾導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員勞動(dòng)保障滯后

構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系是完善進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)。然而現(xiàn)階段勞資關(guān)系不和諧甚至出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象還普遍存在，特別是進(jìn)城務(wù)工人員勞動(dòng)保障方面，由于利益矛盾，勞資雙方在一定程度上存在較大沖突。一方面，部分企業(yè)業(yè)主為追求利潤(rùn)最大化，采取降低工資，取消必要的勞動(dòng)保護(hù)措施等手段來降低用工成本。企業(yè)業(yè)主不愿承擔(dān)用工責(zé)任，想方設(shè)法規(guī)避勞動(dòng)合同，上繳社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)，拒絕承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)。另一方面，由于我國勞動(dòng)力市場(chǎng)長(zhǎng)期供大與求，在就業(yè)難的背景下大部分勞動(dòng)者都不得不在勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)條件等權(quán)益上降低要求，更不敢主動(dòng)提出簽訂勞動(dòng)合同，要求企業(yè)為自己購買社會(huì)保險(xiǎn)。由于這種現(xiàn)象的存在，進(jìn)城務(wù)工人員一旦發(fā)生工傷事故或與單位產(chǎn)生勞動(dòng)糾紛時(shí)，往往處于弱勢(shì)地位，自身權(quán)益的維護(hù)十分艱難。

（三）社會(huì)保險(xiǎn)資金供需矛盾導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員勞動(dòng)保障滯后

改革開放以來，社會(huì)保險(xiǎn)資金供需矛盾制約我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的資金瓶頸問題至今沒有有效地得到解決。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)支出的需求與日俱增。其原因是我國推進(jìn)的國企改革產(chǎn)生了大批下崗職工，同時(shí)我國逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)，領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)逐年遞增，社會(huì)保險(xiǎn)支付呈明顯上升趨勢(shì)。另一方面，地方財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)資金投入明顯不足?，F(xiàn)階段地方政府的一個(gè)普遍現(xiàn)象是，上項(xiàng)目出政績(jī)舍得花錢，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)重視不夠投入不足。

由于社會(huì)保險(xiǎn)資金供需矛盾突出，本來處于社會(huì)保險(xiǎn)邊緣地帶的進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)資金就更加難以保證，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員群體的社會(huì)保障問題至今不能有效解決。

（四）進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)立法不足與執(zhí)法難導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員勞動(dòng)保障滯后

首先，我國社會(huì)保險(xiǎn)特別是針對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)立法仍然滯后，給執(zhí)法帶來一定困難?，F(xiàn)階段，我國進(jìn)城務(wù)工人員維權(quán)的基本法規(guī)就是參照勞動(dòng)法和社會(huì)保險(xiǎn)方面的政策法規(guī)。目前尚無針對(duì)2億進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障方面的基本法規(guī)，單項(xiàng)法規(guī)也不健全。因此，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的法律保護(hù)特別是社會(huì)保險(xiǎn)方面的保護(hù)顯得力度不夠，導(dǎo)致執(zhí)法難。

其次，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策法規(guī)的執(zhí)法力度弱。例如，在社?；鸬幕I集上，由于當(dāng)前我國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)政策制度對(duì)地方政府的約束力小，地方社保責(zé)任缺失，財(cái)政支出壓力大的地區(qū)，政府對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)問題由于力不從心而普遍不予重視，造成執(zhí)法難。

三、完善進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障制度的建議對(duì)策

（一）繼續(xù)深化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革，解決進(jìn)城務(wù)工人員“二等公民”的身份問題

由于我國現(xiàn)行的戶籍制度，進(jìn)城務(wù)工人員在享受社會(huì)保障權(quán)益上，是事實(shí)上的“二等公民”。因此，深化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革、拆除二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度藩籬，是構(gòu)建公平社會(huì)、城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和選擇。目前，城鄉(xiāng)戶籍二元結(jié)構(gòu)改革就是要放寬農(nóng)民加入城鎮(zhèn)戶口的各種條件，允許在城市擁有固定住所和固定收入的進(jìn)城務(wù)工人員加入城鎮(zhèn)戶口，逐步實(shí)行統(tǒng)一的居民身份管理辦法和戶籍制度，在政策上逐步使進(jìn)城務(wù)工人員與城鎮(zhèn)居民享受同等的社會(huì)保障權(quán)益以及子女教育等社會(huì)公共服務(wù)。

（二）健全進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)制度，解決他們與城鎮(zhèn)職工同城不同權(quán)益的問題

要拓寬途徑，吸納進(jìn)城務(wù)工人員進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)范圍。一是要降低參保門檻，對(duì)于有固定住所、職業(yè)和收入穩(wěn)定，已在城市生活較長(zhǎng)時(shí)間的進(jìn)城務(wù)工人員，應(yīng)將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)范圍，其社保金繳納辦法應(yīng)等同于城鎮(zhèn)職工。對(duì)于那些流動(dòng)性強(qiáng)，在城市尚無固定住所，收入低且不穩(wěn)定的進(jìn)城務(wù)工人員，應(yīng)當(dāng)降低他們的社會(huì)保險(xiǎn)參保門檻，設(shè)計(jì)不同檔次的繳費(fèi)比率，讓他們自由選擇。二是要明確企業(yè)和勞動(dòng)者的參保義務(wù)。目前，企業(yè)和勞動(dòng)者參保義務(wù)以及繳納社會(huì)保險(xiǎn)的比率國家政策有明文規(guī)定，在執(zhí)行這一政策時(shí)，地方可以依據(jù)本地情況制定地方性政策。三是要建立全國統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)體系，妥善解決困擾流動(dòng)性強(qiáng)的進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。

（三）加大社會(huì)保險(xiǎn)基金籌措力度，解決社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)供需矛盾突出、支出日趨困難的問題

資金的短缺已成為制約我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的短板，一是要加大公共財(cái)政的投入。中央財(cái)政和地方財(cái)政預(yù)算要提高社會(huì)保險(xiǎn)的比重，并做到逐年遞增。二是要做到社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)繳盡繳，應(yīng)收盡收。要嚴(yán)禁地方官員打招呼、批條子減免社會(huì)保險(xiǎn)基金的繳納；對(duì)拒不繳納社會(huì)保險(xiǎn)基金的企業(yè)，國家要實(shí)行強(qiáng)制措施，或由工商部門吊銷其經(jīng)營執(zhí)照。三是對(duì)企業(yè)應(yīng)負(fù)的社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)要采取強(qiáng)制措施執(zhí)行。

（四）健全進(jìn)城務(wù)工的相關(guān)政策法規(guī)，加大執(zhí)法力度

完善我國的社會(huì)保險(xiǎn)政策，解決進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障問題，首先，要改變我國社會(huì)保險(xiǎn)立法滯后的現(xiàn)狀，加強(qiáng)這一領(lǐng)域的立法力度。一方面要健全全國統(tǒng)一的社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)法；另一方面要對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員參保的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種進(jìn)行立法，從法律上明確進(jìn)城務(wù)工人員參加社會(huì)保障的權(quán)益和義務(wù)。其次，勞動(dòng)監(jiān)察等執(zhí)法機(jī)關(guān)要加大執(zhí)法力度，通過執(zhí)法逐步減少企業(yè)對(duì)員工的侵權(quán)行為，在企業(yè)構(gòu)建和諧的勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)勞資糾紛多發(fā)企業(yè)，予以建檔和進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化管理，提高了勞動(dòng)監(jiān)察的效率效能。

（五）積極為進(jìn)城務(wù)工人員提供公共服務(wù)，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工人員的勞動(dòng)權(quán)益

進(jìn)一步維護(hù)進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)益，首先，要加大宣傳教育力度。要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)業(yè)主進(jìn)行法律法規(guī)與政策培訓(xùn)，促進(jìn)用人單位守法經(jīng)營，重視企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)化安全生產(chǎn)意識(shí)和對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)；要加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的宣傳教育，提高整體素質(zhì)，增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)。其次，幫助進(jìn)城務(wù)工人員依法維權(quán)。加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員法律知識(shí)的普及，對(duì)有困難的進(jìn)城務(wù)工人員實(shí)施必要的法律援助。