日本地方公務(wù)員的法治化管理

魏艷春

在人類社會邁上了市場經(jīng)濟道路以來，市民的權(quán)利得到了確保，為他們提供公共服務(wù)的公務(wù)員管理制度也走上了法治化管理軌道，其一方面確保了公務(wù)員對以市民為代表的國民或住民的均等化服務(wù)的提供，另一方面也確認(rèn)了公務(wù)員作為國民一員而享受勞動基本權(quán)的法律地位，使公務(wù)員的待遇得到法律上的保障，最終使公務(wù)員能夠?qū)Ｐ牡貫閲裉峁┕卜?wù)。第二次世界大戰(zhàn)后，日本建立了現(xiàn)代的地方公務(wù)員制度，為日本地方社會的發(fā)展做出了積極貢獻，對我國公職人員法治化管理的實踐有所啟示。

一、日本地方公務(wù)員制度的法律體系

法治化管理的具體表現(xiàn)為一個完備的法律體系的存在。第二次世界大戰(zhàn)后，在《日本國憲法》的基礎(chǔ)上，日本陸續(xù)頒布了《地方自治法》《地方公務(wù)員法》《地方公務(wù)員等共濟組合法》《地方公務(wù)員災(zāi)害補償法》《教育公務(wù)員特例法》《地方公營企業(yè)勞動關(guān)系法》等法律，構(gòu)成了日本地方公務(wù)員制度的法律體系。其中，《地方公務(wù)員法》是地方公務(wù)員制度的基本法，但其只適用于一般職位的公務(wù)員。日本地方公務(wù)員制度的一個特點為：有關(guān)公務(wù)員的法律僅限于制定一般的基準(zhǔn)，而大多數(shù)情況，有關(guān)公務(wù)員的制度是以地方公共團體的特例方式出現(xiàn)的。

地方公務(wù)員是指在地方公共團體組織中占有一定的職位，擁有一定職務(wù)權(quán)限的人；或者從地方公共團體領(lǐng)取對他的工作的報酬（諸如薪水、工資）的人；或者從事地方公共團體的公務(wù)的人。對于地方公務(wù)員所實施的人事行政管理制度被稱為地方公務(wù)員制度。

《地方公務(wù)員法》規(guī)定地方公務(wù)員的人事機關(guān)為任命權(quán)者、人事委員會、公平委員會。都道府縣及指定都市設(shè)人事委員會；人口超過15萬以上的市及特別區(qū)設(shè)人事委員會或公平委員會；其他的市、町、村設(shè)公平委員會。人事委員會由三個委員組成，委員、委員長經(jīng)議會的同意選任，委員之中的兩人不能屬于同一黨派。人事委員會的職能有三：第一，進行有關(guān)人事行政的調(diào)查、研究、規(guī)劃、立案、建議等。第二，實施職員的競爭考試及選考。第三，審查職員對工作條件的要求及對職員的不利處分的不服申訴等。公平委員會的職能為對職員對工作條件的措施要求和對職員的不利處分的不服申訴采取必要的措施。

二、日本地方公務(wù)員制度法治化管理的理念

日本地方公務(wù)員法治化管理制度是在民主性、效率性、尊重基本人權(quán)、地方自治等四種理念的基礎(chǔ)上建立起來的。

民主性的理念表現(xiàn)在建立起民主的公務(wù)員制度。具體表現(xiàn)在以下的四個方面。第一，對公務(wù)員的工作條件實施法定主義、條例主義。第二，對所有的公務(wù)員采取平等對待的原則。第三，對全部有志于成為公務(wù)員的國民，廣開門戶。第四，公務(wù)員是全體國民的服務(wù)者。

效率性的理念，體現(xiàn)在建立起高效的、科學(xué)的公務(wù)員制度上。為了確保行政的公正及有效的運行，把行政從政黨的支配下獨立出來，在日本采取了成績主義的原則。另外，在采取了職階制、培訓(xùn)、工作成績的評定等與公務(wù)員的身份保障有關(guān)的措施的同時，還設(shè)置了獨立的人事行政機關(guān)，以確保公正的人事行政。

憲法保障國民的基本人權(quán)。公務(wù)員制度的建立也是在保障公務(wù)員作為一個國民的基本權(quán)利的基礎(chǔ)上建立起來的。

地方自治的理念是建立地方公務(wù)員制度的一個重要的理念。因為人事權(quán)是地方公共團體的自治權(quán)的一個重要因素。而且因地方公共團體的種類、規(guī)模各異，故而，制定全國的統(tǒng)一的規(guī)章制度是不恰當(dāng)?shù)?。所以，在尊重地方團體的獨立性、自主性的基礎(chǔ)上，如何協(xié)調(diào)權(quán)衡地方公共團體與國家及其他的地方公共團體的職員的關(guān)系的這一問題，將成為地方公務(wù)員法治化管理制度的一個重要的課題。

三、日本地方公務(wù)員制度法治化管理的內(nèi)容

日本地方公務(wù)員制度法治化管理的具體內(nèi)容包括地方公務(wù)員的職，公務(wù)員關(guān)系的產(chǎn)生、變更及消滅，公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)，公務(wù)員的責(zé)任等幾個方面。

（一）地方公務(wù)員的職

1.一般職和特別職

地方公務(wù)員的職分為一般職和特別職?！兜胤焦珓?wù)員法》僅適用于屬于一般職的地方公務(wù)員（職員）。區(qū)分一般職與特別職的標(biāo)準(zhǔn)有二：第一，看這種職是否適用成績主義。第二，看這種職是否為終身職。被指定為屬于特別職的職位有以下的幾種：（1）直接、間接地由居民的信任（選舉）而就任的職位（長、議員、副知事、助理等）。（2）適合自由任用的職位（領(lǐng)導(dǎo)的秘書）。（3）非專務(wù)的職位（臨時或者非常勤的委員、顧問、調(diào)查員、消防團員等）。（4）被失業(yè)對策事業(yè)等所雇用的工作人員。另外，在日本，對于雖然是屬于一般職的職位，但是，由于其職務(wù)和責(zé)任的特殊性，亦制定了特例（特殊的法律）。具體如：教育職員的教公特法等，單純勞務(wù)職員的地公勞法附則四項，企業(yè)職員的地公勞法，警察職員的警法，消防職員的消組法。

2.身份和職務(wù)

因《地方公務(wù)員法》采用了美國的行政組織理論中的關(guān)于職的概念，所以沒有補職的概念。但，在地方自治法中，因還殘存著舊官名的事務(wù)吏員及技術(shù)吏員以及相當(dāng)于舊職名的職，所以，在有關(guān)地方公務(wù)員的管理的實際運營中，還存在著許多任命和補職的法令。

（二）公務(wù)員關(guān)系的產(chǎn)生、變更及消滅

在公務(wù)員關(guān)系的變動中有以下的三種情況。（1）公務(wù)員身份產(chǎn)生的情況（錄用）。（2）公務(wù)員身份消失的場合（離職）。（3）保持公務(wù)員的身份，但各種關(guān)系有所變更的情況（升任、降任、轉(zhuǎn)任、休職）。

在日本《地方公務(wù)員法》中，對職員的任用資格進行了明確的規(guī)定。

1.任用

任命權(quán)者把特定的人放到特定的職位的行為叫任用或任命。

（1） 任用的根本標(biāo)準(zhǔn)。職員的任用，必須依據(jù)法律的規(guī)定，按考試成績、工作成績以及其他能力的實際證據(jù)來決定。這表明了日本在地方公務(wù)員的任用上，采取了成績主義原則。

（2） 任用的要件。符合不具備一定資格條件的人，原則上不能成為職員并且不能參加競爭考試或者接受選考。競爭考試，對于擁有參加考試資格的所有國民，必須以平等的原則為前提，公開的實施。

（3） 任命的方法。任命的方法有錄用、升任、降任、轉(zhuǎn)任等四種。當(dāng)職員的職位出現(xiàn)空缺之時，可以通過其中任何一種方法進行職員的任用。

2.離職

職員身份消失的情況一般被稱為離職。離職有兩種情況。一種為因一定的事由而離職的場合（以下稱“失職”）。另一種為通過任命權(quán)者的行為而離職的場合（以下稱“免職”）。但是，在日本無論是從法令上還是實務(wù)上，都未必統(tǒng)一使用了“免職”“退職”“辭職”等用語。

（1） 失職。（A）欠格條項。在職員符合欠格條項的情況下，除以條例規(guī)定的情況外，失去其身份。（B）任用期已滿之時。臨時性任用的職員，在其任用期到了的時候，自然失職。（C）定年制（退休）。職員達到退休年齡時，在達到退休年限之日起的第一個3月31日之間，依據(jù)條例規(guī)定的時間，退職、退休。地方公務(wù)員的定年制是以國家公務(wù)員的退休（原則60歲）為基準(zhǔn)，以條例的方式來規(guī)定的。這項制度是1981年創(chuàng)設(shè)的，從1985年3月30日開始實施。

（2） 免職。免職分為辭職與免職兩種。（A）依愿免職（辭職）是指根據(jù)職員自己的意愿而離職的行為。先由職員提出退職申請（退職愿、辭職愿），再由任命權(quán)者承認(rèn)（免職辭令），產(chǎn)生離職效果。在這之前，保持職員的身份。一般容許在免職辭令的交付前，撤回退職愿。（B）單方面的免職，是指違反職員的意愿而進行離職。因為，職員有身份保障，所以其僅限于法律地位上免職處分，或者懲戒免職處分的兩種情況。

（三）公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)

1.公務(wù)員的權(quán)利

公務(wù)員的基本權(quán)利為公務(wù)員的身份保障以及工資等經(jīng)濟方面的權(quán)利。為了保證這些權(quán)利的落實，在日本確立了公務(wù)員的保障要求權(quán)和勞動基本權(quán)。

（1）資格（地位上）的權(quán)利。職員如果不是這項法律所規(guī)定的事由的情況，不許違背其意愿進行降任或免職。如果不是這項法律或條例所規(guī)定的事由的情況，不能夠進行違背其意愿的休職或降給。

（2） 經(jīng)濟上的權(quán)利。地方公共團體的常勤職員，擁有享受工資、法律所規(guī)定的津貼、旅費的權(quán)利。工資、津貼及旅費的數(shù)額及其支付的方法由條例規(guī)定。另外，地方公共團體不得支付沒有法律或者基于法律而制定的條例的規(guī)定的工資等其他的給付。

（A）工資。職員的工資必須考慮到生計費、國家及其他的地方公共團體的職員以及民間事業(yè)的從業(yè)者的工資等的情況而《地公法》定。（B）津貼。津貼的種類由《地方自治法》所規(guī)定。其包括相當(dāng)于國家公務(wù)員等退職津貼法所規(guī)定的退職津貼。（C）共濟制度。職員享有根據(jù)《地方公務(wù)員等共濟工會法》所制定的條款中有關(guān)生病、負(fù)傷、生育、休業(yè)、災(zāi)害、退職、殘疾、死亡等情況下，以相互救濟為目的的長期給付、短期給付的權(quán)利。與此同時，退職年金以及退職一時金的制度僅適用于同法實施前的退職者。（D）公務(wù)災(zāi)害補償制度。職員擁有享受由地方公務(wù)員災(zāi)害補償法所規(guī)定的公務(wù)災(zāi)害補償?shù)臋?quán)利。

（3）勞動的基本權(quán)。有關(guān)勞動基本權(quán)的問題，因為《地方公務(wù)員法》把禁止罷工行為作為服務(wù)的一環(huán)而規(guī)定，所以對地方公務(wù)員的勞動基本權(quán)做出了相應(yīng)的代償保護規(guī)定。

（4）保障請求權(quán)。（A） 對工作條件措施的要求。職員可以就有關(guān)工資、工作時間等工作條件方面的問題向人事委員會或公平委員會提出由地方公共團體的當(dāng)局實施適當(dāng)措施的要求。（B）關(guān)于職員對不利處分的不服申訴。當(dāng)職員認(rèn)為其所接受的是違背其個人意愿的不利處分之時，有權(quán)向任命權(quán)者提出交付說明書的要求；并可向人事委員會或者公平委員會，依據(jù)行政不服審查法，提出不服申請；進而可以向法院提出訴訟。

2.公務(wù)員的義務(wù)

以《日本國憲法》十五條二項的意圖為準(zhǔn)則，規(guī)定了地方公務(wù)員服務(wù)的根本基準(zhǔn)：“所有的職員，作為全體的服務(wù)者，為公共的利益而工作，在進行服務(wù)之際，必須竭盡全力專心從事職務(wù)的義務(wù)”。據(jù)此制定出下述的各種義務(wù)。

（1）服從法令以及上司職務(wù)上的命令的義務(wù)。職員在履行職務(wù)之際，服從法令、條例、地方公共團體的規(guī)則以及地方公共團體的機關(guān)規(guī)程，并且，忠實地服從上司在服務(wù)上面所下的命令。

（2）保守秘密的義務(wù)。職員不得泄露職務(wù)上所獲得的秘密。

（3）專心從事職務(wù)的義務(wù)。職員應(yīng)該把他所有的工作時間和職務(wù)上的注意力全部集中于業(yè)務(wù)的執(zhí)行上。

（4）政治行為的限制。因公務(wù)員為全體的服務(wù)者，所以在其執(zhí)行職務(wù)之際，要求其確保政治上的中立，不偏一黨一派?！兜胤焦珓?wù)員法》列舉了政治行為的限制對象；限定了限制的區(qū)域，但《地方公務(wù)員法》沒有規(guī)定相關(guān)的刑罰。

（5）勞動基本權(quán)的限制。在現(xiàn)行法律體制下，對地方公務(wù)員限制了勞動基本權(quán)。對于一般職的職員的勞動基本權(quán)做了如下限制：

（A）對警察職員和消防職員的限制。因職務(wù)性質(zhì)需要特別強的服從義務(wù)，所以不承認(rèn)警察職員和消防職員的團結(jié)權(quán)、團體交涉權(quán)、團體協(xié)約締結(jié)權(quán)及罷工的權(quán)利。（B）對地方公營企業(yè)的職員和單純勞務(wù)職員的限制。禁止地方公營企業(yè)職員及單純勞務(wù)職員的罷工行為，根據(jù)《工會法》承認(rèn)其組成工會、加入工會、進行團體交涉、締結(jié)團體協(xié)約的權(quán)利。此外，對于地方公營企業(yè)事務(wù)以外的單純勞動職員，承認(rèn)其可以組織（C）的職員團體，并且加入（C）的職員團體權(quán)利。（C）對于其他的一般職的職員的限制。對從事（A）及（B）以外的一般的行政事務(wù)的職員及教育職員，不承認(rèn)其罷工權(quán)；但承認(rèn)其組織職員團體的權(quán)利，擁有團結(jié)權(quán)，團體交涉權(quán)、團體協(xié)約締結(jié)權(quán)。

（6）另外，關(guān)于職員的服務(wù)，除以條例的方式規(guī)定了工作時間等其他的工作條件（公休日、休假）以外，還有關(guān)于服務(wù)的宣誓、信用喪失行為的禁止，限制從事營利企業(yè)等方面的規(guī)定。

（四）公務(wù)員的責(zé)任

公務(wù)員的責(zé)任有公法上的責(zé)任、刑事責(zé)任以及民事責(zé)任等三種。

1.公法上的責(zé)任有懲戒責(zé)任、賠償責(zé)任。所謂懲戒責(zé)任是指違反公務(wù)員的義務(wù)所應(yīng)被法律制裁的地位，在職員的行為符合一定的事由的情況下，對職員可進行懲戒處分。懲戒處分包括誡告、減工資、停職、免職等內(nèi)容。

2.所謂刑事責(zé)任，是指應(yīng)該被科以刑罰的地位。其包括刑法所規(guī)定的刑罰和違反公務(wù)員法等行政法規(guī)上所規(guī)定的義務(wù)而處以的刑罰的兩種。

3.公務(wù)員對于第三者的不法行為，根據(jù)國家賠償法的規(guī)定，第一次的由國（中央）或公共團體承擔(dān)賠償責(zé)任，公務(wù)員個人不負(fù)責(zé)任。

四、結(jié)語

綜上所述，日本地方公務(wù)員法治化管理制度是在第二次世界大戰(zhàn)之后正式確立起來的，其雛形為江戶時代的幕藩體制下的藩、村、町、市的役員制度。民主性、效率性、對基本人權(quán)的尊重、地方自治等四種理念為日本地方公務(wù)員法治化管理制度的指導(dǎo)思想。地方公務(wù)員分為一般職員與特別職員兩類。公務(wù)員的關(guān)系有一個產(chǎn)生、變更、消滅的過程。公務(wù)員擁有權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。日本地方公務(wù)員制度是一整套法律管理體系，在我國行政改革中，有關(guān)日本地方公務(wù)員制度的方方面面，或許都可以成為借鑒的地方。

第一，在我國向市場經(jīng)濟邁進的過程中，與《公務(wù)員法》配套的法律文件的出臺是建立完備的公務(wù)員法治化管理制度的一個重要內(nèi)容，我國應(yīng)加快相關(guān)法律的立法進程。第二，在完善我國《公務(wù)員法》時，應(yīng)強化民主性、效率性以及對基本人權(quán)的尊重等立法理念。第三，在《公務(wù)員法》的實施細(xì)則中可以參照日本地方公務(wù)員制度法治化管理的內(nèi)容中的具體措施，來確保相關(guān)內(nèi)容的可落實性。

參考文獻：

1.（日）遠(yuǎn)藤文夫，《地方行政論》，良書普及會，1988

2.（日）鵜飼信成，《公務(wù)員法（新版）法律學(xué)全集7-11》，有斐閣，1980

3.（日）《行政法大系》第九卷（公務(wù)員），1984

4.（日）鹿兒島重治，《逐條地方公務(wù)員法》，第3次改訂版，學(xué)陽書房，1986

5.（日）大森彌，《自治體行政學(xué)入門》，良書普及會，1987

6.（日）大森彌，《自治行政和住民的“精神”》，良書普及會，1990

（作者系中國人事科學(xué)研究院人力資源市場研究室副研究員）