房屋征收信息型政策工具的評估及優(yōu)化

徐媛媛

(江蘇師范大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

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房屋征收信息型政策工具的評估及優(yōu)化

徐媛媛

(江蘇師范大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

信息型政策工具是一種非強(qiáng)制的、柔性的、互動的，追求共識式的政策工具形式，具有效能高、適宜性強(qiáng)的特征。基于對個案樣本的問卷調(diào)查及訪談，本文發(fā)現(xiàn)房屋征收中的信息型政策工具實(shí)施并未出現(xiàn)高效能及適宜性強(qiáng)的特征，悖離了此種政策工具的優(yōu)勢屬性。政策執(zhí)行人員的能力、公眾與政府間的信任度及政府管理體制是影響房屋征收信息型政策工具發(fā)揮其優(yōu)勢屬性的重要因素，因而需從提高信息供給主體的權(quán)威、信譽(yù)與執(zhí)行能力,增強(qiáng)公眾的參與意識,依托社區(qū)組織、增強(qiáng)信息型政策工具的可操作性三個方面優(yōu)化房屋征收信息型政策工具的實(shí)施效果。

房屋征收；政策工具；信息型政策工具

引 言

政策工具是政府為達(dá)成政策目標(biāo)所使用的政策手段。權(quán)威、資財、信息及組織是任何政府治理社會問題所必備的資源和條件。因此，政府選擇的政策手段必然以這些資源為依托，相對應(yīng)地產(chǎn)生權(quán)威型政策工具、經(jīng)濟(jì)型政策工具、信息型政策工具及組織型政策工具。具體而言，權(quán)威型政策工具以權(quán)威資源為主，包含直接提供、法律規(guī)章、制裁的具體形式；經(jīng)濟(jì)型政策工具以金錢財物誘因?yàn)橹?，包括征稅、補(bǔ)助、貸款、撥款及獎勵；信息型政策工具以信息溝通為主，包括發(fā)布公告、勸誡、教育、行銷、動員、廣告及宣傳、網(wǎng)絡(luò)論壇、聽證會；組織型政策工具以組織機(jī)構(gòu)為主，包括公私部門間關(guān)系、公共部門間關(guān)系、志愿者組織、家庭及社區(qū)[1]。

政策工具的選擇包含于一定的政策方案設(shè)計中。中國房屋征收的政策，從1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》到2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，再到2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，經(jīng)歷了三次歷史性的調(diào)整，其中包含的房屋征收政策工具的選擇呈現(xiàn)了從單一走向組合，從以權(quán)威型政策工具為主走向以溝通磋商為基本方式的信息型政策工具為主的特征[2]。這種特征的出現(xiàn)一方面是政府因應(yīng)公民治理時代的發(fā)展趨勢，落實(shí)公民參與及知情的政治權(quán)利需要，另一方面是政府試圖通過這種柔性的、非強(qiáng)制的、互動的，追求共識式的政策工具形式去減少并克服過往頻發(fā)的房屋征收的矛盾糾紛。信息型政策工具是政府通過信息溝通平臺由目標(biāo)群體自由選擇接受的一種工具類型，它以理性解釋、感性勸服和相互認(rèn)同的柔和方式影響和改變目標(biāo)群體的行為，可避免政府權(quán)力行使與目標(biāo)群體權(quán)利獲取的直接對觸性。然而，房屋征收中信息型政策工具的選擇及實(shí)施，并未完全實(shí)現(xiàn)最初預(yù)期的無糾紛的“和諧拆遷”。在新聞媒體的報道中我們依然能夠看到“征收糾紛”、“強(qiáng)制征收”的字樣。那么，在具體的實(shí)踐領(lǐng)域，信息型政策工具實(shí)施的效果究竟如何？有哪些因素影響著信息型政策工具的實(shí)施？這些是本文試圖研究及回答的問題。在此基礎(chǔ)上，本文嘗試建構(gòu)優(yōu)化房屋征收信息型政策工具實(shí)施的路徑及方法。

一、政策工具的評估標(biāo)準(zhǔn)

政策工具的評估標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)是事實(shí)判斷與價值判斷的統(tǒng)一，既包含對政策工具實(shí)施效果事實(shí)層面的技術(shù)性評估，也包含公平、政治支持性、合法性等價值層面的人文理解。薩拉蒙認(rèn)為，政府工具的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，在政策分析領(lǐng)域常用效能、效率和公平，在政策執(zhí)行和政治學(xué)研究中另加兩個：管理上的可行性和合法性[3]。按照薩拉蒙的觀點(diǎn)，結(jié)合我國房屋征收的具體實(shí)踐，可以這樣理解每個評估標(biāo)準(zhǔn)：

1. 效能。效能是衡量一項(xiàng)公共行動成功或失敗的基本標(biāo)準(zhǔn)，效能通常獨(dú)立于成本之外，只關(guān)注公共行動的結(jié)果。如果使用這一標(biāo)準(zhǔn)，最有效的政策工具就是采取最可靠方式解決公共問題，實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的政策手段。以政策工具是否達(dá)到預(yù)期結(jié)果或影響程度的效能標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)房屋征收信息型政策工具，也就是考察房屋征收信息型政策工具是否能夠達(dá)成說服被征收群體，實(shí)現(xiàn)無爭議的、自愿式拆遷的政策目標(biāo)。

2. 效率。效率是指用貨幣去計算政策結(jié)果的所有成本和利益，強(qiáng)調(diào)收益減去成本后政策帶來的凈收益，因此,效率分析偏重于成本的計量，著重于能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的最佳平衡效益和成本。最有效率之政策工具應(yīng)是成本付出最少的工具[4]。效能關(guān)注結(jié)果，效率則綜合成本與收益進(jìn)行衡量。評估房屋征收信息型政策工具的效率重在其實(shí)施成本的考量，衡量的成本，不僅包含政府自身的投入，也包括社會其他成員或其他非政府機(jī)構(gòu)的成本付出，比如時間成本、監(jiān)管成本等。

3. 公平。公平具有兩種含義：一是基本的公平，即收獲和付出是均衡的，二是公平與再分配相關(guān)，即政府將物品分給那些最需要的人。這樣的分配效果是政府行動的基本目標(biāo)。我國的房屋征收實(shí)質(zhì)是一次利益的重新衡量與分配，它的結(jié)果公平性已經(jīng)“超越個人貢獻(xiàn)與收益均衡的單純貨幣公平原則的道德含義與倫理價值，而兼具社會層面論證的意義”[5]。以此為標(biāo)準(zhǔn)評價房屋征收信息型政策工具運(yùn)行的公平性，也就是分析房屋征收政策實(shí)施后的受益者是誰？獲得了何種利益？受損者是誰？有何損失？

4. 可管理性。管理上的可行性是政策工具的可管理性，一方面是指政策工具管理的難易程度，另一方面是指政策工具自身在實(shí)施過程中是否具有可操作性，是否因目標(biāo)群體或參與者復(fù)雜而失去可能的實(shí)施效果。評估房屋征收信息型政策工具的可管理性，就是考察信息型政策工具實(shí)施的難易程度，是否具有可操作性，操作中有無影響因素。

5. 合法性。合法性是指政策工具執(zhí)行的政治正當(dāng)性。房屋征收源自我國相關(guān)的法律法規(guī)，房屋征收信息型政策工具已經(jīng)法制化，具備合法性。

就衡量標(biāo)準(zhǔn)的全面性而言，本文將從效率、效能、公平性、可管理性、合法性五個角度考察房屋征收信息型政策工具的運(yùn)行效果，但從評估實(shí)踐和評估對象的角度而言，五個評估標(biāo)準(zhǔn)過于冗長和復(fù)雜。本文以為，政策工具終究是為解決政策問題而進(jìn)行的選擇和安排，而政策工具選擇是否得當(dāng)，運(yùn)行是否有效歸根結(jié)底在于政策工具自身的特征和政策問題是否相互匹配，其次是政策工具是否容易操作。所以,評估政策工具的首要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是考慮：選擇這種政策工具試圖解決的政策問題是什么？實(shí)施這個政策工具后，政策問題得到了何種程度的解決？其次是考慮政策工具執(zhí)行的難易程度和目標(biāo)群體的滿意度，分析政策工具的執(zhí)行是否滿足了目標(biāo)群體的需求、偏好及價值。針對政策問題的解決程度的評估，屬于第一層面的事實(shí)評判；針對目標(biāo)群體的滿意度的評估，屬于第二層面的價值評判。

根據(jù)前述，針對政策問題解決程度的評估屬于效能評估。房屋征收面臨的根本問題是在城市土地存在級差效益的情況下，地方政府如何與被征收人達(dá)成一致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，簽訂公平合理的補(bǔ)償協(xié)議，以實(shí)現(xiàn)自愿式的“和諧拆遷”，避免征收沖突。房屋征收中信息型政策工具的實(shí)施，是否有利于該政策問題的化解？這正是注重政策行動結(jié)果的效能評估。

本文以為，針對目標(biāo)群體滿意度的評估屬于適宜性評估。由于被征收群體的滿意度是基于對征收利益分配公平的判斷及對政府的認(rèn)同度，因此，適宜性評估涵蓋了效率及公平性的評估。其次，目標(biāo)群體的滿意度也受到政策工具執(zhí)行者執(zhí)行能力的影響，所以，適宜性評估也可涵蓋政策工具的可管理性研究。

因此，本文將效能及適宜性作為房屋征收信息型政策工具的評估標(biāo)準(zhǔn)。

二、房屋征收信息型政策工具的評估

(一) 房屋征收信息型政策工具的評估對象

1. 房屋征收信息型政策工具評估對象的概況

位于江蘇省北面的徐州市是我國重要的交通樞紐、能源基地和工業(yè)基地，是江蘇省重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的三大都市圈核心城市和四個特大城市之一，也是新亞歐大陸橋中國段五大中心城市之一和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心城市。由于歷史原因，徐州市形成了諸多的棚戶區(qū)和城中村，自2008年開始，徐州開始全面啟動棚戶區(qū)和城中村的改造工作，棚戶區(qū)改造所涉及的大量房屋征收工作曾因“沒有引發(fā)社會群體性矛盾和問題，沒有發(fā)生一起進(jìn)京赴省信訪集訪事件”而受到李克強(qiáng)等領(lǐng)導(dǎo)的重要批示，被媒體稱為“徐州模式”[6]。

僅2015年，徐州市棚戶區(qū)、城中村改造年內(nèi)計劃實(shí)施共174個項(xiàng)目。其中，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目61個、民生改善項(xiàng)目86個、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目16個。此外，2014年啟動仍在實(shí)施的項(xiàng)目有22個[7]。

從地理位置、人口資源、經(jīng)濟(jì)政治條件等基本狀況，以及徐州市房屋征收的歷史影響，包括徐州市各區(qū)域面臨的房屋征收困難的現(xiàn)狀來說，徐州市可以被視為當(dāng)前我國房屋征收狀況的縮影。并且，由于我國房屋征收中存在的問題并非個別城市的特殊情況，而是一般普遍性的問題，僅存在問題發(fā)生的程度差異，因此，鑒于研究獲取資料信息的可能性，本文主要選擇將征收規(guī)模較大的江蘇省徐州市作為本研究的對象區(qū)域。

2. 房屋征收信息型政策工具評估的數(shù)據(jù)來源

本文選擇以徐州市中心區(qū)域泉山區(qū)下轄的三個街道社區(qū)作為典型樣本進(jìn)行問卷調(diào)查。三個街道社區(qū)各自的自然情況有所不同(根據(jù)受訪對象的要求，文中涉及的社區(qū)名稱作匿名處理)：A社區(qū)是征收進(jìn)行中尚未搬遷完畢；B社區(qū)是居民剛收到征收通知；C社區(qū)是征收完畢后部分被征收戶被安置的社區(qū)。2015年12月至2016年1月，本文從這三個樣本社區(qū)隨機(jī)抽取居民進(jìn)行問卷調(diào)查，并對部分居民進(jìn)行了深入訪談，被訪者男女性別比例為48∶52，平均年齡為46.2歲；被訪者文化程度為高中或中專學(xué)歷占27.3%，大專學(xué)歷占24%，本科及以上學(xué)歷占3.8%，其他初中、小學(xué)學(xué)歷及不識字或識字不多的占44.9%。

3. 房屋征收信息型政策工具的評估內(nèi)容

由于政策工具概念及政策工具評估標(biāo)準(zhǔn)的抽象性，本文在調(diào)查問卷的內(nèi)容設(shè)計上，根據(jù)上文確立的政策工具評估標(biāo)準(zhǔn),分別從兩個方面衡量房屋征收信息型政策工具的效能及適宜性。一是以被征收人“對房屋征收政策方案的了解情況”及“了解房屋征收補(bǔ)償政策的方法”衡量信息型政策工具的效能；二是以被征收人“對房屋征收工作人員工作態(tài)度的滿意度”及“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意度”來衡量信息型政策工具的適宜性。

本研究共發(fā)放調(diào)查問卷120份，收回有效問卷109份，有效回收率為90.83%，其中A社區(qū)收回40份，B社區(qū)收回33份，C社區(qū)收回36份，本文運(yùn)用SPSS統(tǒng)計軟件對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析。

(二) 房屋征收信息型政策工具的具體評估

1. 房屋征收信息型政策工具的調(diào)查結(jié)果

(1) 效能

房屋征收政策行動的成功結(jié)果便是被征收人自愿地搬遷，而這取決于對房屋征收補(bǔ)償政策的宣傳與認(rèn)知，所以，本文將“您對房屋征收補(bǔ)償政策的了解情況”作為了考察效能的指標(biāo)內(nèi)容。關(guān)于“您對房屋征收政策方案的了解情況”進(jìn)行調(diào)查時(見表1)，有10.1%的居民表示很了解，有67.9%的居民表示比較了解，有17.4%的居民表示不太了解，有2.8%的居民表示完全不了解。這說明政策宣傳較為到位，居民對政策的實(shí)際認(rèn)知度較高。從關(guān)于“您了解房屋征收政策方案的方法”調(diào)查的結(jié)果顯示(見表2)：雖有67.0%的居民從房屋征收工作人員處了解政策，但有35.8%的居民從以往被征收戶處了解政策，有29.4%的居民從熟人處打聽政策，說明有部分被征收群體對正式途徑的政策信息宣傳存在質(zhì)疑，這對征收的順利達(dá)成形成了干擾因素。

表1 對房屋征收政策方案的了解情況

表2 了解房屋征收政策方案的方法(可多選)

(2) 適宜性

關(guān)于“您對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否滿意”的調(diào)查顯示(見表3)，有24.7%的居民表示不太滿意，有43.1%的居民表示一般，有23.9%的居民表示比較滿意。該結(jié)果說明被征收群體的自愿搬遷率達(dá)到了67%。

針對調(diào)查結(jié)果中有24.7%的居民表示不太滿意的情況，本文對部分居民和征收工作人員進(jìn)行了訪談，發(fā)現(xiàn)作為雙方溝通的信息型政策工具——聽證會形同虛設(shè)，居民的參與意愿不強(qiáng)，并且聽證會變成了由人大代表、政協(xié)委員、村委會委員、被征收戶代表組成的人民評議委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督征收的全過程。

表3 對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意度

其次，為了考察信息型政策工具的操作可行性及執(zhí)行人員的能力，進(jìn)行了關(guān)于“您對房屋征收工作人員工作態(tài)度滿意度”的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示(見表4)：有2.8%的居民很滿意，有39.4%的居民表示一般，有28.4%的居民表示比較滿意，有20.2%的居民表示不太滿意。

表4 對房屋征收工作人員工作態(tài)度的滿意度

2. 房屋征收信息型政策工具的評估結(jié)論

調(diào)查結(jié)果表明:徐州市房屋征收中，被征收群體的自愿搬遷率達(dá)到67%，其次，在房屋征收政策方案的宣傳方面，有近80%的被征收人了解征收政策，其中有67.0%的被征收人是從房屋征收工作人員處了解政策,以過半標(biāo)準(zhǔn)衡量，其信息型政策工具的實(shí)施效能為中等。但是，仍然有24.7%的被征收人對征收政策方案中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，有20.2%的被征收人對房屋征收工作人員工作態(tài)度不太滿意，這種“不滿意”應(yīng)該可以通過“聽證會”這一信息型政策工具的具體形式進(jìn)行利益的表達(dá)及磋商，然而，被征收人卻放棄了這種權(quán)利表達(dá)的意愿，訴諸于其他非正式的利益表達(dá)渠道，因此，聽證會成為另一種形式的“代表性對話”。即：由房屋征收職能部門指定的人大代表、政協(xié)委員、村委會委員、被征收戶代表組成的人民評議委員會，行使監(jiān)督征收全過程的權(quán)力。

聽證會的異化、一部分被征收人的不滿意，都是房屋征收中滋生社會矛盾的潛在隱患，也是信息型政策工具實(shí)施不當(dāng)?shù)姆从常虼?，需要對信息型政策工具?shí)施的影響因素進(jìn)行分析，以找出優(yōu)化信息型政策工具實(shí)施的路徑或方法。

三、房屋征收信息型政策工具實(shí)施的影響因素分析

按照薩拉蒙的觀點(diǎn)，在政策目標(biāo)界定合理的情況下，信息型政策工具的重要特征之一就是高效能[8]。然而，前文的評估結(jié)論卻呈現(xiàn)相對中等的效能。所以，從政策工具自身屬性的角度而言，這主要受制于多種外在影響因素而未能發(fā)揮其自身的優(yōu)勢。

(一) 政策執(zhí)行人員的能力狀況

信息型政策工具的最大特色在于，以柔性的勸服、協(xié)商、誘導(dǎo)、情感訴求的方式對目標(biāo)對象進(jìn)行政策行銷，改變目標(biāo)群體的觀念并約束其行為。但這種柔性的手段需要執(zhí)行者具備較高的能力素質(zhì)，包括政府賦予的權(quán)威性及個人素養(yǎng)蘊(yùn)含的信譽(yù)性，否則會阻礙信息的溝通與表達(dá)。在房屋征收過程中，有些房屋征收管理部門不注重對征收人員的培訓(xùn)，也不注重選擇合適的工作人員，在征收公告階段就出現(xiàn)被征收人與征收工作人員針鋒相對，難以執(zhí)行政策的對抗現(xiàn)象。征收人員存在的問題與不足主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，觀念偏舊，無情操作。有些征收人員的觀念并沒有擺脫傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)思維模式，在征收溝通的過程中，依然以命令控制式的強(qiáng)者面孔出現(xiàn)，以強(qiáng)勢一方的心態(tài)自居，不注意以情動之，以理服人的細(xì)微溝通，更談不上是以平等交流、以人為本的協(xié)商方式處理和解決問題。

第二，能力弱，知識面窄，難溝通。在房屋征收過程中，由于一些征收人員語言溝通能力、組織協(xié)調(diào)能力較弱，導(dǎo)致其個人信譽(yù)降低，被征收人遇到問題拒絕與征收工作人員交流。同時，有些征收人員并非專業(yè)的長期從事該領(lǐng)域工作的業(yè)務(wù)對口人員，征收相關(guān)的業(yè)務(wù)知識貧乏，知識結(jié)構(gòu)失衡，在征收人員必備的國土資源、城市規(guī)劃等方面知識不足，導(dǎo)致其難以充分發(fā)揮信息型政策工具的功能，以說服被征收人，最終消除政策爭議，達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。

(二) 政府與公眾之間的信任程度

從政治學(xué)的角度而言，信息型政策工具是一種涵蓋政府與公民的雙向互動的溝通機(jī)制，參與的公民依賴這種政策執(zhí)行機(jī)制向政府表達(dá)和傳遞自身的意愿和利益訴求，政府則通過這種手段傳輸自身的意志，尋求公眾的理解與支持，消除政策執(zhí)行的主觀障礙。但由于政府與公眾之間互不信任，導(dǎo)致行動雙方“傳輸”意愿與“表達(dá)”意愿的減少，甚至是合作的破裂，所以，出現(xiàn)房屋征收的聽證會僅為符號性、象征性功能的現(xiàn)象。

公眾對政府的不信任主要表現(xiàn)在被征收人的“理性無知”，默認(rèn)現(xiàn)實(shí)的態(tài)度。理性無知是指一般民眾在經(jīng)過理性計算后，認(rèn)為自己在政治過程中的影響力微乎其微，因而喪失誘因去認(rèn)真完成民主政治中一個理想公民所應(yīng)完成的義務(wù)，也就是對公共問題，不愿耗費(fèi)太多的時間與心力，去了解其產(chǎn)生緣由與各種解決方案之間的利弊得失，因而是處于一種無知的狀態(tài)[9]。由于長期利益表達(dá)虛置現(xiàn)象的存在，被征收人通常認(rèn)為自己無力通過聽證會影響政府的補(bǔ)償決策，“聽證會是個形式”，“聽證會是當(dāng)官的按照上面要求做做樣子而已”是他們的理性認(rèn)知。所以，房屋征收部門在組織征收聽證會時出現(xiàn)參與率低的情況。

政府對公眾的不信任主要在于房屋征收部門擔(dān)心被征收人參與過度制約政府權(quán)力的正常行使。正如訪談中政府征收管理部門的一位工作人員所言：我們就怕聽證會變成上訪會，有些不講情理的征收戶會借此拉橫幅、到政府集體上訪，影響正常工作，并且有些被征收戶文化水平低，并不知道怎樣表達(dá)自己的想法。所以，在實(shí)際執(zhí)行中，房屋征收部門對參加聽證會的人員采取限制性的條件，規(guī)定哪些人員有資格參加聽證會，并規(guī)定何種規(guī)模的房屋征收才可以組織聽證會。

(三) 政府管理體制的約束

以信息資源為依托的信息型政策工具，其運(yùn)行實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是一種信息機(jī)制的運(yùn)作，信息機(jī)制包括信息網(wǎng)絡(luò)、信息采集、信息處理、信息公開等，它通過保障信息充分、及時的傳導(dǎo)，最終形成暢通無阻的產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[10]，也就是說，信息型政策工具的實(shí)施需要執(zhí)行者確保信息的及時、真實(shí)與暢通。

但是，由于我國地方分權(quán)的房屋征收管理體制的約束，地方政府出于自身利益的考量，在信息型政策工具的執(zhí)行中形成“政策敷衍”的現(xiàn)象，對房屋征收信息采取管理、控制和操縱的方式，出現(xiàn)信息公布不全面的現(xiàn)象，限制了被征收人的知情權(quán)，例如：書面公示、公告、通知或網(wǎng)上信息發(fā)布的內(nèi)容并沒有公布每一項(xiàng)房屋征收的具體補(bǔ)償方案，僅僅是國家宏觀的征收政策；有些地方出現(xiàn)公布的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際補(bǔ)償金額不統(tǒng)一的現(xiàn)象等。這就迫使部分被征收戶相信并通過體制外的非正式途徑了解征收情況，導(dǎo)致地方政府與被征收戶信息的不對稱及溝通的不順暢，從而演化為誤會及沖突。

四、房屋征收信息型政策工具的優(yōu)化

“任何一個有效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織都需要良好的自上而下以及自下而上的溝通”[11],沒有與公民溝通，沒有公民對公共政策的合法性及合理性的支持,任何公共政策的意圖都難以達(dá)成。房屋征收政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須有政府與被征收人的有效溝通，通過有效溝通得到大多數(shù)被征收人的認(rèn)可，才可化解利益矛盾，增強(qiáng)征收政策與被征收人需求之間的相互適應(yīng)。所以，房屋征收的順利達(dá)成必須采取溝通手段——信息型政策工具，并且還需進(jìn)一步優(yōu)化信息型政策工具的實(shí)施，即能夠找尋合理的路徑，減少或避免外在影響因素，以發(fā)揮信息型政策工具自身的優(yōu)勢。

(一) 提高信息供給主體的權(quán)威、信譽(yù)與執(zhí)行能力

由于非正式制度的存在及影響，被征收人往往通過體制外的途徑了解具體的征收政策，甚至不愿意去了解政策。原因在于提供信息的主體失去公信力，在信息提供的方式、內(nèi)容方面缺乏系統(tǒng)性、全面性。所以，信息型政策工具的有效實(shí)施要求信息的提供發(fā)布者具有較高的權(quán)威，否則不僅難以達(dá)成與目標(biāo)群體的觀念溝通，還有可能引起目標(biāo)群體消極的心理反應(yīng)。同時，房屋征收管理部門應(yīng)加強(qiáng)對政策執(zhí)行人員的能力培養(yǎng)，選拔具備專業(yè)素質(zhì)及較強(qiáng)溝通能力的人員參與政策執(zhí)行，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺建立直接有效的信息傳播渠道，避免傳統(tǒng)行政多級傳遞導(dǎo)致的信息失真與信息不暢。

(二) 完善制度設(shè)計，增強(qiáng)公眾的參與意識

已有的研究證明，“個體參與公共投資建設(shè)項(xiàng)目決策增大了政府決策者的工作量，決策者要花較多時間去分析、整合公眾意見，以及對公眾意見進(jìn)行反饋；團(tuán)體或組織形式的參與可以提升政府決策者的效率，并且團(tuán)體或組織參與下的決策被接受的范圍更廣”[12]。所以信息型政策工具的運(yùn)作要成為公眾參與房屋征收建設(shè)項(xiàng)目決策的有效機(jī)制，改變以往公眾參與的無序性、無效性，政府不僅是信息的提供者，更應(yīng)當(dāng)注重組織提供可供雙方交流的公共場域，將聽證會作為及時反饋消化公眾意見的平臺，在信息型政策工具的制度設(shè)計方面，如征收聽證會參與的主體、參與的程序、參與的方式方面符合被征收人的參與意識和興趣，增強(qiáng)雙方的信任感，才可有效實(shí)施。

(三) 依托社區(qū)組織，增強(qiáng)信息型政策工具的可操作性

我國地方分權(quán)的房屋征收管理體制制約了信息型政策工具的有效實(shí)施，導(dǎo)致了政策信息宣傳的窄化。政策信息的宣傳與溝通屬于房屋征收管理工作中的基礎(chǔ)性服務(wù)工作，這種基礎(chǔ)性服務(wù)工作可以通過政府與被征收社區(qū)組織之間的協(xié)作整合來實(shí)現(xiàn)，并且通過社區(qū)組織提供信息的途徑有利于監(jiān)督政府政策信息提供的真實(shí)性與全面性，增進(jìn)政府與公眾間的合作關(guān)系。

政策信息被窄化，導(dǎo)致信息型政策工具的可操作性降低的直接原因主要有：第一，從目前政府網(wǎng)站的內(nèi)容設(shè)計可以發(fā)現(xiàn)，政府以完成及簡化官僚行政工作的程序?yàn)楹诵睦砟钸M(jìn)行網(wǎng)站的設(shè)計，而并非完全從目標(biāo)群體的需求角度提供相關(guān)功能選項(xiàng)；第二，從目標(biāo)群體的角度來看，網(wǎng)絡(luò)提供給目標(biāo)群體一個自由選擇及接受信息的環(huán)境，目標(biāo)群體很容易變成只根據(jù)個人主觀認(rèn)識篩選及強(qiáng)化某種政策觀點(diǎn)，而限制了可能充分接受其他正確的信息及意見的可能性，而使得豐富多元的信息流動或溝通成為表象，表象的背后是政府與目標(biāo)群體間的互不溝通和各自信息的窄化——政府可能依然會將網(wǎng)站的設(shè)計、信息的發(fā)布變成行政業(yè)務(wù)的工作流程，公布并不完整的信息；目標(biāo)群體可能依然耽溺于迎合自己喜好的信息路徑及觀點(diǎn)，而對政府政策缺乏真正認(rèn)知。所以，現(xiàn)行信息型政策工具的優(yōu)化實(shí)施必須解決這兩個問題，才能使得該工具所具有的平等屬性得以發(fā)揮。

所以，對于解決這些問題，政府可通過社區(qū)組織建立房屋征收部門與被征收人之間的專業(yè)化的信息管理系統(tǒng)。在對該區(qū)域進(jìn)行項(xiàng)目征收時，一方面由社區(qū)組織向被征收人發(fā)放“征收公告”，在公告上需載明征收原因、征收機(jī)構(gòu)、征收政策、征收計劃、補(bǔ)償方案、征收糾紛解決方式、征收事宜的相關(guān)網(wǎng)址、聯(lián)系電話等，在征收政策方面要詳細(xì)列出國家、地方政策的具體條文，在補(bǔ)償方案方面要詳細(xì)列出具體的補(bǔ)償價格計算方式、補(bǔ)償差異的原因；另一方面由社區(qū)組織通過電子化的網(wǎng)絡(luò)平臺為政策主體提供一個統(tǒng)一的網(wǎng)上決策環(huán)境，通過這個網(wǎng)絡(luò)平臺將所有涉及征收方案的數(shù)據(jù)錄入、上報、審核及查詢的工作通過網(wǎng)絡(luò)平臺完成，便于政府的相關(guān)管理，同時對于被征收人而言，可以通過該系統(tǒng)查詢相關(guān)的信息，還可針對自身涉及的征收問題在網(wǎng)絡(luò)平臺中直接與政府進(jìn)行對話。

五、結(jié)語

本研究從效能及適宜性兩個方面對房屋征收信息型政策工具的實(shí)施進(jìn)行了評估，發(fā)現(xiàn)房屋征收中信息型政策工具并未完全實(shí)現(xiàn)適宜性高、效能高的應(yīng)然狀態(tài)，因?yàn)樵谛畔⑿驼吖ぞ叩木唧w實(shí)施中，受到政策執(zhí)行主體能力水平、政府與公民間的信任關(guān)系及地方政府管理體制的外在影響及制約，并且，房屋征收信息型政策工具存在政策信息被窄化、網(wǎng)絡(luò)信息可用性不高的問題，導(dǎo)致事實(shí)中的信息型政策工具可操作性降低。為此，本研究從提高信息供給主體的權(quán)威、信譽(yù)與執(zhí)行能力，完善政策工具的制度設(shè)計、增強(qiáng)公眾的參與意識，依托社區(qū)組織、增進(jìn)政府與公眾間的信任關(guān)系三個方面提出了優(yōu)化房屋征收信息型政策工具的實(shí)施路徑。

房屋征收是中國當(dāng)前城市化進(jìn)程中的重要手段和必經(jīng)階段，也是當(dāng)前城市建設(shè)與城市發(fā)展中一個十分復(fù)雜而敏感的問題，而信息型政策工具作為新興且龐大的政策工具理論中的一個研究領(lǐng)域，還存在很大的探索空間。本研究將信息型政策工具置于復(fù)雜而敏感的問題實(shí)踐中進(jìn)行考察評估，一方面探尋了信息型政策工具實(shí)施的影響因素，另一方面旨在為信息型政策工具生效條件的研究作出基礎(chǔ)性的鋪墊。信息型政策工具的有效實(shí)施或生效條件，不僅僅是過往文獻(xiàn)研究中所揭示的政策工具與政策目標(biāo)合理匹配的問題，更重要的是，在與政策目標(biāo)合理匹配之后，如何設(shè)計信息型政策工具實(shí)施的制度問題，以及與其他組織型政策工具(比如社區(qū)組織)適當(dāng)組合的問題。本文雖然采用了問卷調(diào)查和訪談方法對房屋征收信息型政策工具的實(shí)施效果進(jìn)行了評估分析，但是在調(diào)查及訪談對象的范圍及區(qū)域方面局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的個別城市。因此，在研究對象的資料收集及信息占有的完整性方面有待商榷，這也是本研究需要進(jìn)一步努力的方向。

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XU Yuan-yuan

(School of Philosophy and Public Administration, Jiangsu Normal University, Xuzhou 221116, China)

Evaluation and Optimization of Information Policy Tools for House Demolition

The information policy tool is optional, flexible and interactive. It seeks for consensus and is effective with strong suitability. However, by the questionnaire and interview of the case study in Xuzhou of Jiangsu Province, information policy tool used in the housing demolition implementation fails to show any high efficiency or strong suitability, which deviates from the advantage attribute of this policy tool. The capacity of executive staff, the trust between the government and the public, and the government management system are all factors affecting the effective implementation of the housing levy information policy tools. To improve the implement effect, we need to enhance the information supplier authority, credibility and executive ability,strengthen the public participation awareness, and improve the operability of information policy tools with the help of community organizations.

house demolition; policy tools; information policy tools

2016 - 10 - 07

江蘇省社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“江蘇城市拆遷治理的信息型政策工具研究”(項(xiàng)目編號：12ZZC008)。

徐媛媛(1978-)，女，管理學(xué)博士，江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：公共政策。

F299.2

A

1009-105X(2016)06-0076-07

中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 2016年第6期Journal of China University of Mining & Technology(Social Sciences)2016年11月