新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼實(shí)施方法分析

洪艷

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)，烏魯木齊830012）

新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼實(shí)施方法分析

洪艷

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)，烏魯木齊830012）

2014年新疆首次實(shí)施棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，補(bǔ)貼對(duì)棉農(nóng)的增收效果是肯定的。但是存在著個(gè)別農(nóng)戶和單位謊報(bào)或虛報(bào)棉花種植面積，攤薄補(bǔ)貼單位補(bǔ)貼資金；缺乏監(jiān)管，企業(yè)虛開發(fā)票，侵占棉農(nóng)利益；工作量大，行政成本較高；補(bǔ)貼資金兌付時(shí)間長等問題。2015年補(bǔ)貼實(shí)施方法進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，基本解決了2014年補(bǔ)貼政策下存在的問題。但是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策并不能從根本上解決新疆棉花存在的問題，當(dāng)務(wù)之急要普及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念和方法技術(shù)，引導(dǎo)棉農(nóng)降低生產(chǎn)成本，提高棉花整體競爭能力。

新疆棉花；補(bǔ)貼方法；補(bǔ)貼問題

一、新疆棉花發(fā)展概況

新疆維吾爾自治區(qū)地處歐亞大陸腹地，具有大規(guī)模種植棉花生產(chǎn)得天獨(dú)厚的自然生態(tài)資源。經(jīng)過近二十多年的快速發(fā)展，新疆從棉花種植優(yōu)勢區(qū)，逐步發(fā)展成為國家重要的生產(chǎn)基地，棉花生產(chǎn)從1994年起連續(xù)二十一年實(shí)現(xiàn)了總產(chǎn)、單產(chǎn)全國第一。今天新疆棉花生產(chǎn)的地位更為凸顯，形成了“中國棉花看新疆”的格局?？梢哉f，棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系著新疆農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更牽動(dòng)著全國棉花及棉花下游產(chǎn)業(yè)的生存。

據(jù)國家棉花公檢數(shù)據(jù)，2013～2014年新疆棉花總產(chǎn)達(dá)450余萬噸，占全國的比重60%以上，新疆已經(jīng)成為我國不可替代的最大產(chǎn)棉區(qū)。在世界棉花生產(chǎn)格局中，新疆棉區(qū)也占有舉足輕重的地位，棉花總產(chǎn)量約占世界總量的18%。此外，新疆不僅是我國最大的陸地棉產(chǎn)區(qū)，同時(shí)也發(fā)展成為唯一的優(yōu)質(zhì)長絨棉和彩色棉產(chǎn)區(qū)。

2001年以來，據(jù)統(tǒng)計(jì)新疆棉花產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的40～60%，是新疆最重要的支柱產(chǎn)業(yè)。目前，新疆50%左右的農(nóng)戶從事棉花生產(chǎn)，收入中的35%來自棉花，主產(chǎn)區(qū)則在60%以上。[1]棉花生產(chǎn)已經(jīng)成為新疆國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民增收的主要途徑，在新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的重要地位。棉花生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展對(duì)于新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展具有重要意義。

二、2014年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼分析

（一）補(bǔ)貼背景

2011年以來，國家為了積極應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)給國內(nèi)棉花市場帶來的巨大沖擊，及時(shí)出臺(tái)了棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，對(duì)于保障國內(nèi)棉花供給安全、穩(wěn)定新疆棉花生產(chǎn)、帶動(dòng)農(nóng)民增收意義重大。政策出臺(tái)以來，新疆棉花市場穩(wěn)定，棉農(nóng)利益得到保護(hù)，收入有所提高，種植面積擴(kuò)大，產(chǎn)量躍居全國總產(chǎn)量一半以上，有效保障了棉花供給。作為臨時(shí)收儲(chǔ)政策，在穩(wěn)定市場方面發(fā)揮了重要作用，但是未能做到有效的平衡保護(hù)。國儲(chǔ)棉不僅讓國家承擔(dān)了巨大的財(cái)政壓力，同時(shí)也削弱了市場機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)的作用，割裂了市場主體與市場的有機(jī)聯(lián)系，市場價(jià)格調(diào)節(jié)供需的功能逐步喪失，資源配置錯(cuò)位，內(nèi)外棉價(jià)差價(jià)持續(xù)走高，降低了產(chǎn)品出口的競爭力?；谏鲜雒芎蛦栴}，國家提出了推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革，在新疆開展棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。

（二）補(bǔ)貼價(jià)格

2014年中央一號(hào)文件提出，啟動(dòng)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，在綜合考慮了成本利潤率，棉糧比價(jià)和市場價(jià)格之后，棉花目標(biāo)價(jià)格定為每噸19 800元。4月5日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了這一消息，這標(biāo)志著實(shí)行了三年的棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策結(jié)束。臨時(shí)收儲(chǔ)政策結(jié)束，目標(biāo)價(jià)格政策啟動(dòng)后，棉花價(jià)格將逐步回歸市場。

目標(biāo)價(jià)格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的基礎(chǔ)上，通過差價(jià)補(bǔ)貼保護(hù)生產(chǎn)者利益的一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持政策。實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格政策后，取消臨時(shí)收儲(chǔ)政策，生產(chǎn)者按市場價(jià)格出售棉花。具體而言，當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格的差價(jià)和種植面積、產(chǎn)量等因素，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼；當(dāng)市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家不發(fā)放補(bǔ)貼。具體補(bǔ)貼發(fā)放辦法由試點(diǎn)地區(qū)制定并向社會(huì)公布。棉花目標(biāo)價(jià)格由生產(chǎn)成本和基本收益相加構(gòu)成，按照反映市場供求關(guān)系、保持與競爭作物合理化比價(jià)的原則確定。目標(biāo)價(jià)格并非國家確定的新棉收購價(jià)格，而是用以計(jì)算棉農(nóng)獲得補(bǔ)貼的依據(jù)。新疆全區(qū)制定統(tǒng)一的棉花目標(biāo)價(jià)格，價(jià)格水平一年一定。

（三）實(shí)施細(xì)則

目標(biāo)價(jià)格公布后新疆各級(jí)政府經(jīng)過五個(gè)多月的調(diào)查研究、討論等深人細(xì)致的準(zhǔn)備工作，9月正式制定出臺(tái)了《新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（新政發(fā)〔2014〕64號(hào)，以下簡稱《方案》）?！斗桨浮反_定了根據(jù)中央撥付補(bǔ)貼資金時(shí)間與核實(shí)確認(rèn)的棉花實(shí)際種植面積和籽棉交售量結(jié)合的辦法進(jìn)行補(bǔ)貼。新疆建設(shè)兵團(tuán)采取按照當(dāng)年產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼。

（四）存在問題

1.個(gè)別農(nóng)戶和單位謊報(bào)、虛報(bào)棉花種植面積，攤薄補(bǔ)貼單位與補(bǔ)貼資金。

2014年新疆地方棉花的種植面積高達(dá)2 967萬畝，同比增加了79.27%。而2011年到2012種植面積的增長率為2.7%，2012年到2013年增長率為0.5%，竟然不足1%。而采用產(chǎn)量直補(bǔ)的新疆兵團(tuán)，2011年到2014的增長率分別為3.75%、6.40%和19.04%，保持了較為穩(wěn)定的增長率。在新疆地方高達(dá)79.27%的增長率的背后，不得不引起深思和懷疑。再從新疆棉花平均畝產(chǎn)進(jìn)行分析，2011年至2014年新疆兵團(tuán)的平均畝產(chǎn)保持平穩(wěn)，新疆地方的平均畝產(chǎn)則波動(dòng)幅度較大，2014年的平均產(chǎn)量更是創(chuàng)下了近四年的最低水平。這里面很大的原因就是種植面積被虛報(bào)了。根據(jù)測算，新疆地方棉花補(bǔ)貼資金約130億元，其中60%用于面積補(bǔ)貼，即有78億資金，即使只有1%的謊報(bào)，也意味著7 800萬元資金的流失。相比以往較高的棉花價(jià)格，2014年，農(nóng)戶的產(chǎn)量越高，在價(jià)格上的虧損就越嚴(yán)重，而2014年的補(bǔ)貼發(fā)放把60%的資金用于種植面積的貼補(bǔ)，不僅沒有很好的補(bǔ)助價(jià)格下跌的虧損，反而使那些勤勞提高畝產(chǎn)的農(nóng)民受到損失，相反，那些基本荒廢田地的人卻可以不勞而獲。這不僅人為地造成了“棉賤傷農(nóng)”，而且造成了“劣農(nóng)驅(qū)逐良農(nóng)”，打擊了棉農(nóng)提高畝產(chǎn)的積極性。棉農(nóng)不僅沒有主動(dòng)削減棉花種植面積的意向，更沒有轉(zhuǎn)變種植結(jié)構(gòu)和種植方法的動(dòng)力，這將會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境帶來巨大的壓力。這并不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

2.缺乏監(jiān)管，企業(yè)虛開發(fā)票，侵占棉農(nóng)利益

2014年新疆作為棉花目標(biāo)價(jià)格的試點(diǎn)，首次進(jìn)行補(bǔ)貼細(xì)則的探索，對(duì)于籽棉代收點(diǎn)缺乏具體的監(jiān)管措施。實(shí)際操作中，籽棉代收點(diǎn)有打白條、虛開發(fā)票等違規(guī)行為。向國家申請(qǐng)補(bǔ)貼款，侵占棉農(nóng)利益的現(xiàn)象。例如有收購點(diǎn)只收了50噸棉花，但是開出了100噸的發(fā)票，那么多開出的50噸就可以多開發(fā)票，向國家申請(qǐng)補(bǔ)貼款，但是中央財(cái)政是有總額的，如此一來，棉農(nóng)的補(bǔ)貼就被攤薄了。究其原因，在于沒有建立起第三方倉儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，不能重新進(jìn)行重量和檢驗(yàn)，缺乏監(jiān)管。

3.工作量大，行政成本較高

從2014年5月29日起，新疆農(nóng)業(yè)、國土、統(tǒng)計(jì)、國家統(tǒng)計(jì)局新疆調(diào)查總隊(duì)聯(lián)合開展了棉花種植面積統(tǒng)計(jì)核實(shí)工作。經(jīng)過各地州、縣市及自治區(qū)各相關(guān)部門四個(gè)月的共同努力，共抽調(diào)了區(qū)、地、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)干部及村民代表2.53萬人，組成5 826個(gè)工作組，完成了全區(qū)棉花種植面積的統(tǒng)計(jì)核查工作。從調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，新疆棉花種植面積涉及全區(qū)63個(gè)縣市、526個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5 526個(gè)村，種植農(nóng)戶達(dá)到92.93萬戶。如此大規(guī)模的統(tǒng)計(jì)核查，耗費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。除此以外，棉花入庫公檢程序較多、操作慢，導(dǎo)致棉花存銷成本過高。實(shí)行入庫公檢，要經(jīng)過預(yù)約、入庫、取樣、公檢、出庫等多個(gè)程序，手續(xù)多，操作繁雜。[2]

4.目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼操作難，補(bǔ)貼資金兌付時(shí)間長

根據(jù)實(shí)際情況，新疆棉花收購工作要等到次年2月份才全部結(jié)束，而此時(shí)才可以確定實(shí)際出售數(shù)量和價(jià)格，所以在棉花收購結(jié)束前，無法落實(shí)60%的面積補(bǔ)貼，更不能落實(shí)40%的產(chǎn)量補(bǔ)貼。由于補(bǔ)貼操作難，截止2015年4月5日仍有一部分棉花補(bǔ)貼資金未兌付給棉農(nóng)。而年底至次年3月份正是棉農(nóng)還貸、購買農(nóng)資的時(shí)間段，補(bǔ)貼資金的不及時(shí)兌付將直接影響棉花種植的前期準(zhǔn)備過程。

2014年，國家財(cái)政共給新疆撥付四次補(bǔ)貼資金，次數(shù)過多，每下?lián)芤淮钨Y金，整個(gè)系統(tǒng)都要隨之運(yùn)轉(zhuǎn)一次，不僅相應(yīng)增加了基層的工作量和改革成本，而且引起了百姓的懷疑和不信任。

三、2015年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼分析

（一）實(shí)施細(xì)則

2015年國家繼續(xù)在新疆實(shí)施棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。2015年9月14日新疆公布了2015年度棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案。按照這一方案，從9月起，中央補(bǔ)貼資金總額的90%將按交售量補(bǔ)給棉農(nóng)，其余的10%，面向喀什、和田、阿克蘇地區(qū)以及克孜勒蘇柯爾克孜自治州四個(gè)南疆地州，向基本農(nóng)戶兌付棉花種植面積部分的補(bǔ)貼。

（二）主要變化

1.調(diào)整補(bǔ)貼方式，產(chǎn)量占主導(dǎo)地位

將原《實(shí)施方案》中“中央補(bǔ)貼資金的60%按面積補(bǔ)貼，40%按交售量補(bǔ)貼”的補(bǔ)貼方式，調(diào)整為“年度可用補(bǔ)貼總額的10%用于向南疆四地州(阿克蘇、喀什、克州、和田)基本農(nóng)戶(含集體土地)(2014年的面積是1 175萬畝，2015年實(shí)際種植面積1 020.78萬畝)兌付面積部分補(bǔ)貼，90%用于兌付全區(qū)實(shí)際種植者交售量部分補(bǔ)貼的補(bǔ)貼方式。此舉不僅可以簡化工作流程，降低操作成本，而且大大激發(fā)了棉農(nóng)努力生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。棉花生產(chǎn)將具有進(jìn)一步提高產(chǎn)量和發(fā)展集約化高效產(chǎn)業(yè)的潛力和優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型升級(jí)。有了產(chǎn)量補(bǔ)貼這個(gè)必要的激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)良品種、精播技術(shù)、滴灌技術(shù)、水肥一體化技術(shù)、機(jī)械化采摘技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)將會(huì)得到廣泛地推廣應(yīng)用，為棉花單產(chǎn)效益提高提供有力支撐，從而降低棉花生產(chǎn)成本，大幅度提高了生產(chǎn)效率，增強(qiáng)了市場競爭力，把棉花種植產(chǎn)業(yè)推向更高的水平。

2.減少補(bǔ)貼資金兌付次數(shù)，實(shí)現(xiàn)一次預(yù)撥一次清算

將四次兌付補(bǔ)貼，簡化為兩次兌付補(bǔ)貼，同時(shí)減少了公示次數(shù)，有利于提高補(bǔ)貼效率，降低操作成本。

3.簡化工作流程

將現(xiàn)行的紙質(zhì)版種植證明全面電子化，實(shí)現(xiàn)一次錄入，直接交售。在交售環(huán)節(jié)利用信息化手段統(tǒng)計(jì)交售量，可以最大程度地減少縣、鄉(xiāng)兩級(jí)收集、核對(duì)收購票據(jù)，統(tǒng)計(jì)交售量的工作量。

4.加強(qiáng)監(jiān)督管理

在實(shí)行籽棉加工企業(yè)資格認(rèn)定制度的工作要求中，明確非資格認(rèn)定的棉花加工企業(yè)不納入信息系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)范圍。新增棉花加工企業(yè)的籽棉代收點(diǎn)的監(jiān)管要求。棉花加工企業(yè)在申請(qǐng)資格認(rèn)定時(shí)，應(yīng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)備案籽棉代售點(diǎn)信息?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)有對(duì)代購點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任。

5.引導(dǎo)民間資本參與專業(yè)倉儲(chǔ)

新增“在有條件的棉花加工企業(yè)設(shè)立監(jiān)管區(qū)域，進(jìn)行專業(yè)倉儲(chǔ)和在庫公檢”監(jiān)管區(qū)域的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，自治區(qū)發(fā)展改革委、質(zhì)監(jiān)局等部門已擬定相關(guān)辦法。倉儲(chǔ)面積在100畝以上，倉儲(chǔ)能力在1.5萬噸以上，滿足設(shè)備、消防、公檢等條件的軋花廠、企業(yè)都可以向自治區(qū)發(fā)展改革委申請(qǐng)?jiān)O(shè)立監(jiān)管區(qū)域。引導(dǎo)民間資本廣泛參與專業(yè)倉儲(chǔ)建設(shè)和運(yùn)營，可以有效疏導(dǎo)社會(huì)改革矛盾。

四、結(jié)論

2014年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼確實(shí)增加了棉農(nóng)的收入，但是其實(shí)施方法存在一定的問題，2015年補(bǔ)貼實(shí)施方法在2014年基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，將會(huì)更好地發(fā)揮補(bǔ)貼政策的作用，并將取得較好的效果。但是若想通過目標(biāo)價(jià)格為主的補(bǔ)貼方式來實(shí)現(xiàn)棉農(nóng)收入大幅度增加也是不明智的。應(yīng)該遵循市場調(diào)節(jié)為主，政府調(diào)節(jié)為輔的原則，引導(dǎo)植棉者降低生產(chǎn)成本，提高機(jī)械化應(yīng)用水平，從根本上提高棉花產(chǎn)業(yè)的整體競爭力。

新疆獨(dú)特的地理位置使得其成為面向中亞歐洲的門戶，是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”重要的戰(zhàn)略樞紐和重要節(jié)點(diǎn)。當(dāng)前，在國家支持下，我國棉花生產(chǎn)和紡織工業(yè)“西移”態(tài)勢凸顯，新疆將成為棉紡服裝業(yè)發(fā)展的中心區(qū)域。以新疆為中心，將可能形成棉產(chǎn)業(yè)物流、資金流、技術(shù)流等向中亞、南亞、中東乃至歐洲輻射的大格局。一個(gè)新的重要?dú)v史發(fā)展機(jī)遇期已經(jīng)到來，把握“一帶一路”這個(gè)發(fā)展契機(jī)，繼續(xù)推進(jìn)新疆棉花補(bǔ)貼政策研究工作，這對(duì)于棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，既是良好的機(jī)遇，又是全新的挑戰(zhàn)。

[1]程廣燕，錢靜斐，王東陽.我國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及支持政策分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015(5):3-5.

[2]王 力，溫 雅.新疆棉花目標(biāo)價(jià)格價(jià)格補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果與對(duì)策分析[J].價(jià)格月刊，2015(9):37-41.

［責(zé)任編輯：龐 林］

F726

A

1005-913X（2016）11-0056-03

2016-09-21

洪 艷(1989-)，女，新疆庫爾勒人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村金融和小額信貸。