天津現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的主要問題分析

◎文/于戰(zhàn)平

天津現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的主要問題分析

◎文/于戰(zhàn)平

“十三五”開始，天津現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展進入了轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，面臨的問題與矛盾更具系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，主要可以概括為農(nóng)業(yè)供給的質(zhì)量和效率相對較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入配置失調(diào)，城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距和區(qū)域差距仍然較大，市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力能力不足，政府職能轉(zhuǎn)變與管理體制機制改革創(chuàng)新滯后等5方面，具體體現(xiàn)在現(xiàn)實中存在的20個矛盾。只有真正地全面落實“五大發(fā)展理念”的要求，全面深化改革，全面破解矛盾，才能有效推進現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)邁上新臺階。

現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)；轉(zhuǎn)型升級；農(nóng)業(yè)供給

近10年來，天津通過實施“三區(qū)”聯(lián)動、“四化”發(fā)展戰(zhàn)略、“4412”工程和設(shè)施農(nóng)業(yè)提升工程、文明生態(tài)村（美麗鄉(xiāng)村）建設(shè)工程等，不斷加大對“三農(nóng)”的投入，初步形成了城鄉(xiāng)融合一體化現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本格局。但與全國領(lǐng)先水平的京滬相比，與經(jīng)濟新常態(tài)、農(nóng)業(yè)國際化深化以及京津冀協(xié)同發(fā)展的新形勢新要求相比，急需轉(zhuǎn)型升級，面臨很多矛盾與問題。這些問題有的是根本性的、核心問題，有的是表面的或現(xiàn)實性的問題，有的則是結(jié)果性的或原因性的問題，等等。對此必須有系統(tǒng)全面的認識，才能采取針對性、創(chuàng)新性很強的對策逐步有效緩解。本文對此概括為5大主要問題、20項基本矛盾，并簡要分析了其現(xiàn)實表現(xiàn)。

一、農(nóng)業(yè)供給的質(zhì)量和效率相對較低的問題

從農(nóng)業(yè)發(fā)展的直接產(chǎn)出或結(jié)果角度看，問題集中表現(xiàn)為生產(chǎn)供給體系方面。對于供給體系的質(zhì)量和效率，政府、社會、生產(chǎn)經(jīng)營者等有不同的要求，概括就是尚未形成成熟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和諧的供給體系，質(zhì)量和效率相對較低。

（一）農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)落后于多樣化多層次需求結(jié)構(gòu)的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是糧食種植面積過大，農(nóng)業(yè)用地經(jīng)濟產(chǎn)出相對較低。2010年-2015年天津糧食播種面積、谷物播種面積及其產(chǎn)量總體增長，能夠旱澇保收的農(nóng)戶種糧每畝基本能獲得1000多元的純收入，收益穩(wěn)定在一定程度上固化了糧食種植規(guī)模。但相對于種植蔬菜、瓜果等經(jīng)濟作物的收益要低很多，制約著農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。二是地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品難以滿足品種、品質(zhì)、季節(jié)等方面的常年均衡性需求，不適應(yīng)居民日益提高的消費結(jié)構(gòu)以及市場競爭的要求。例如，蔬菜等受制氣候、技術(shù)等，供給的品種結(jié)構(gòu)、時空結(jié)構(gòu)與需求不完全匹配，季節(jié)性價格波動仍然較大。蔬菜種植品種以大路蔬菜為主，茄果類面積最大（占主產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)蔬菜播種面積的1/3以上）；每年12月至次年3月、7月至9月生產(chǎn)淡季主要依靠河北、山東、山西等外地供應(yīng)。三是受制于土壤、水資源以及投入品的使用、監(jiān)管等因素，保障和提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平仍面臨很大的潛在風險。

（二）農(nóng)業(yè)組織化品牌化水平不適應(yīng)全方位開放、競爭合作要求的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)、各主體鏈接不緊，信息不對稱、交易成本高。生產(chǎn)經(jīng)營者主體眾多，產(chǎn)銷銜接不暢，關(guān)系不穩(wěn)；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)戶、合作社等基本上是孤立經(jīng)營，基于專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的合作相對較少；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與加工商、運銷商、服務(wù)商等產(chǎn)業(yè)鏈的其他主體缺乏實質(zhì)性深度合作，基本是市場買賣關(guān)系為主，存在利益沖突，難以實現(xiàn)一體化，生產(chǎn)者處于被動地位，風險較大。據(jù)有關(guān)研究，地產(chǎn)蔬菜銷售方式中，種植戶自己到批發(fā)市場或零售市場銷售占55%；運銷商上門收購占28%；合作社為中介的銷售方式僅占13%；訂單式銷售僅占2%，生產(chǎn)者直銷僅占1.2%；二是農(nóng)業(yè)品牌化水平不適應(yīng)大開放的市場競爭和互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展要求。例如，天津獲得地理標志或原產(chǎn)地認證的農(nóng)產(chǎn)品有34種，品種較豐富。但總體規(guī)模都較小，在本地影響較大，多數(shù)地理標志農(nóng)產(chǎn)品市場認知度低、企業(yè)品牌影響力較低，沒有影響力和規(guī)模位居全國百強的天津農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品牌；三是很多園區(qū)、合作社的無公害、綠色等優(yōu)質(zhì)、高檔、特色農(nóng)產(chǎn)品難以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，占領(lǐng)中高端市場，獲取較好的回報，投入與產(chǎn)出效益嚴重不匹配。與此同時，進口的高檔農(nóng)產(chǎn)品卻深受消費者追捧。

（三）農(nóng)業(yè)效益低而不穩(wěn)與農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是靠天吃飯仍普遍存在，自然風險大，規(guī)避風險的政策性農(nóng)險保障程度低；二是農(nóng)產(chǎn)品成本剛性上漲，主要是人工成本的不斷上漲，土地成本隨著規(guī)模經(jīng)營的推進呈現(xiàn)全面上漲，規(guī)模經(jīng)營的風險凸顯；三是不同產(chǎn)品、不同時間的市場價格周期性波動較大，經(jīng)常出現(xiàn)“賣難”問題，農(nóng)業(yè)“賭行情”嚴重，缺乏穩(wěn)定的收入預(yù)期；四是農(nóng)民主導(dǎo)調(diào)減糧食種植，發(fā)展經(jīng)濟作物的積極性不高；五是農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營成本上漲，成本與價格不匹配，經(jīng)濟效益普遍不佳，部分成為長期依賴財政和補貼存活的“僵尸企業(yè)”。

（四）現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的多功能基礎(chǔ)地位與經(jīng)濟收入比重小的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)對GDP的貢獻比例小，需要財政大力扶持，在不少政府領(lǐng)導(dǎo)、部門工作中被邊緣化、口號化，應(yīng)付上級要求而不是主動作為的行為普遍，農(nóng)業(yè)主管部門的地位作用不是增強而是下降；二是農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化、副業(yè)化、婦女化、老齡化成為普遍現(xiàn)象，在都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中表現(xiàn)更明顯；三是社會對農(nóng)業(yè)更多的仍然是關(guān)注“農(nóng)產(chǎn)品價廉物美”的傳統(tǒng)觀點，都市農(nóng)業(yè)的多功能性價值尚未完全有效認識和開發(fā)（僅僅局限在觀光休閑），生態(tài)、文化、民生、社會穩(wěn)定等價值尚未引起足夠重視。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入配置失調(diào)問題

農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心是在一定的資源、技術(shù)約束條件下優(yōu)化配置，謀求最大的產(chǎn)出；同時，要不斷通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等突破技術(shù)、資源要素的約束，提高全要素生產(chǎn)效率。天津現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中由于技術(shù)、制度約束大量存在要素投入短缺與浪費并存等配置失調(diào)的問題。

（一）政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標要求與財政資金投入有限的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是園區(qū)等投資建設(shè)項目往往按照高標準、大規(guī)模、多功能目標的要求。為體現(xiàn)大都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的國際化水平，項目要求技術(shù)設(shè)備水平高、投資較大。但任何時候政府的資金都是有限的，難以滿足生產(chǎn)經(jīng)營者的利潤最大化要求。“高大上”要求的資金難以滿足，尤其是財政資金有限，導(dǎo)致項目功能難以有效實現(xiàn)。二是天津農(nóng)業(yè)總量相對較大，扶持保護力度相對較小。相對于京滬，天津農(nóng)業(yè)土地面積大、農(nóng)戶多，而財政資金相對較少（客觀約束條件），但在發(fā)展目標定位方面始終是以京滬作為追趕目標，政府想做的農(nóng)業(yè)項目很多，項目化管理使用的分散化、碎片化，導(dǎo)致財政資金“撒芝麻鹽”或者“半拉子工程”，難以發(fā)揮最大整體功能。三是農(nóng)業(yè)大縣財政窮縣導(dǎo)致的低水平循環(huán)和路徑依賴。區(qū)縣財政實力對現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)建設(shè)的影響巨大，很多項目需要地方配套，地方也可以根據(jù)財政實力狀況制定扶持保護政策。但各區(qū)縣差異較大，農(nóng)業(yè)占比大往往財政有限，部分部門單位甚至希望下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、企業(yè)等爭取的上級資金能截留，更別提區(qū)縣財政扶持，進而形成一種低水平的循環(huán)和路徑依賴，難以打破，這可能是目前落后地區(qū)的癥結(jié)所在。

（二）金融資本有效供給與農(nóng)業(yè)新型主體融資要求的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的自有資本難以滿足現(xiàn)代市場競爭中對資金的持續(xù)大規(guī)模低成本需求（而這正是其發(fā)展的命脈、血液和基礎(chǔ)）；二是沒有在滬深股市公開上市融資的本土種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工、種子研發(fā)等農(nóng)業(yè)企業(yè)（北京農(nóng)業(yè)企業(yè)上市公司10家，全國第一）；三是天津農(nóng)業(yè)發(fā)展對金融機構(gòu)的融資以及民間資金的依賴很大，但與江浙、山東等發(fā)達地區(qū)的民間資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)異?；钴S相比，天津明顯不足，農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)較少；合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款難的老問題難以有效緩解。由于資金不足，不少農(nóng)業(yè)項目難以按照產(chǎn)業(yè)、功能設(shè)計如期完成，有些很有前途的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和企業(yè)、合作社等發(fā)展延緩，或者失去先機、優(yōu)勢，難以發(fā)展壯大，也可能造成前期投資的浪費。

（三）農(nóng)業(yè)規(guī)?；c土地家庭承包制的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是家庭分散經(jīng)營解決了溫飽問題，但難以實現(xiàn)依靠農(nóng)業(yè)共同富裕，土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營的必然性與土地分散家庭承包經(jīng)營權(quán)存在沖突。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營受土地產(chǎn)權(quán)、信貸融資渠道以及良好的種養(yǎng)殖投資項目缺乏等因素制約，規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展空間受到限制。二是在農(nóng)產(chǎn)品進入品牌化、企業(yè)化時代，適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)競爭力的重要因素，沒有規(guī)模就難有競爭力，就會失去市場，陷入副業(yè)化、低效化的循環(huán)，乃至區(qū)域農(nóng)業(yè)最終衰落。三是土地流轉(zhuǎn)費用不斷上漲已經(jīng)嚴重削弱了農(nóng)業(yè)國內(nèi)國際競爭力，流轉(zhuǎn)成本以及預(yù)期價格不斷升高，流轉(zhuǎn)期限較短（一般5年之內(nèi)居多），成為規(guī)模經(jīng)營虧損風險的主要來源。

（四）農(nóng)業(yè)全要素投入配置與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式要求的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)對化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入依賴性大，要素利用效率低；二是園區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)的高投入并沒有帶來良好的預(yù)期經(jīng)濟效益，存在人才、技術(shù)支持、生產(chǎn)管理、營銷以及品牌建設(shè)方面不匹配等許多短腿；三是農(nóng)業(yè)面源污染仍然較大；四是水資源短缺問題嚴重；五是農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與服務(wù)水平難以適應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式要求，技術(shù)研發(fā)設(shè)備、平臺利用率低，科技投入與科技成果的應(yīng)用推廣價值失調(diào)，科技人才、資金等資源浪費較多，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社以及生產(chǎn)一線的新品種、新技術(shù)服務(wù)效率較低，人才嚴重缺乏。

三、城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距和區(qū)域差距仍然較大問題

城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的基本特征和要求，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展在整個現(xiàn)代化進程中仍然是短板。作為沿海發(fā)達地區(qū)的直轄市，城鄉(xiāng)差距與全國平均、整體水平相比并不大，但與領(lǐng)先水平、發(fā)展要求和期望相比仍然較大，存在很多不協(xié)調(diào)的方面。

（一）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化落后于工業(yè)化信息化的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，很多村莊農(nóng)田水利設(shè)施年久失修；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、設(shè)施設(shè)備裝備水平遠落后于工業(yè)化，除了糧食作物、規(guī)?；B(yǎng)殖場等機械化水平較高外，其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對手工勞動、人力的依賴仍然較大，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率遠低于工業(yè)，也低于北京上海等發(fā)達地區(qū)；三是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息化技術(shù)設(shè)備在農(nóng)業(yè)的應(yīng)用剛剛起步，如何突破農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性、產(chǎn)品特性的限制尚需要不斷探索。

（二）高水平全面小康目標要求與城鄉(xiāng)差距仍然較大的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差距，包括農(nóng)村道路、污水垃圾處理設(shè)施、信息化基礎(chǔ)設(shè)施等方面農(nóng)村相對落后；二是農(nóng)村社會保障、農(nóng)民收入、生活質(zhì)量等方面差距更大；三是發(fā)展制度、發(fā)展要素等方面對農(nóng)村的限制仍然較多，農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地等農(nóng)村資源資產(chǎn)的市場化資本化程度低，基本農(nóng)田保護制度下耕地生態(tài)價值難以在經(jīng)濟上有效實現(xiàn)，農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的路徑相對較窄。四是職工最低工資標準連續(xù)上漲，工農(nóng)收入差距拉大。2010年天津市職工最低工資標準是920元，2015年提高到1850元，翻了一番，而農(nóng)業(yè)的收入仍然是靠市場不穩(wěn)定。

（三）農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展要求與農(nóng)業(yè)收入相對較低的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是務(wù)農(nóng)勞動力的收入相對較低，機會成本大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的副業(yè)化、老齡化；二是農(nóng)業(yè)對財政收入的負貢獻，農(nóng)業(yè)大縣財政窮縣現(xiàn)象普遍，越發(fā)展農(nóng)業(yè)需要的補貼越多、越大；三是農(nóng)業(yè)土地收益與非農(nóng)業(yè)收益差距巨大，農(nóng)民等待土地被征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地預(yù)期強烈；四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值分配的剪刀差長期存在，農(nóng)民生產(chǎn)初級產(chǎn)品的收益和利潤率較低而風險大，加工、流通環(huán)節(jié)獲益較多而風險相對較小，務(wù)農(nóng)積極性降低，對政府補貼扶持依賴增強，自主發(fā)展動力不足。

（四）全面協(xié)調(diào)共享的發(fā)展要求與農(nóng)村區(qū)域之間差距較大的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平呈現(xiàn)明顯的梯度差異性，環(huán)城四區(qū)、濱海新區(qū)、區(qū)縣縣城及其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開發(fā)區(qū)位優(yōu)勢不同是差異形成的基礎(chǔ)，不同區(qū)位條件的地區(qū)土地的增值、非農(nóng)化利用不同，收益差距大；二是村莊之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距大，500個困難村幫扶后仍然有不少的村受制于“兩委”班子、村莊不穩(wěn)定等原因?qū)е律形醇{入幫扶對象，幫扶的難度大，影響到村莊治理、農(nóng)村穩(wěn)定和行政與政策措施執(zhí)行能否到位等持續(xù)發(fā)展問題。

四、市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力能力不足問題

市場主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動是一個地區(qū)、一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要力量，其與一個地區(qū)的區(qū)位、傳統(tǒng)習慣、商業(yè)文化等復(fù)雜因素相關(guān)。相對于江浙、山東等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟非?；钴S、發(fā)達地區(qū)，天津農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力能力明顯不足。

（一）風險厭惡、未富先懶等理念行為與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新時代要求的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營為主體的格局沒實質(zhì)性改變（尤其在種植業(yè)中），農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會分工、專業(yè)村、專業(yè)大戶發(fā)育相對落后，尚不如全國很多的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)；二是農(nóng)戶自給性生產(chǎn)而不是追求長期永續(xù)經(jīng)營的利潤最大化決策行為普遍，不愿意承擔長期經(jīng)營可能的市場風險、獲取可能的利益，經(jīng)濟效益相對較高但風險也相對較大的經(jīng)濟作物發(fā)展不充分，資源優(yōu)勢、距離消費中心較近的優(yōu)勢發(fā)揮不充分；三是“等靠要”、投機獲利思想在基層村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民中比較普遍，村民自力更生、籌工籌勞進行基本建設(shè)幾乎不存在了，小富即安，滿足于相對優(yōu)越的收入生活等。

（二）農(nóng)業(yè)人力資本短缺與新型主體經(jīng)營管理現(xiàn)代化要求的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是青年職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代經(jīng)營管理服務(wù)人才嚴重不足。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場地偏僻，收益不穩(wěn)、工資不高，難以吸引留住優(yōu)秀人才，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)化技術(shù)、營銷策劃與經(jīng)營管理等人才嚴重短缺；從山東高薪聘請的農(nóng)民技術(shù)員較多，本土留得住、用得上的專業(yè)人才短缺，很多農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)缺乏“四梁八柱”式人才；二是基層農(nóng)業(yè)高級專門化人才供求矛盾突出。基層缺人才，人才到不了基層，大學生村官不到村。部分農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)縣及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的技術(shù)推廣服務(wù)單位經(jīng)費不足，技術(shù)人員收入水平低且缺乏保障，難以吸引優(yōu)秀人才；受編制限制人員嚴重不足，工作繁雜、工作量大、工作艱苦；農(nóng)技人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識和技能結(jié)構(gòu)等不能適應(yīng)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場營銷、經(jīng)營管理等方面的需求；三是農(nóng)業(yè)企業(yè)家嚴重短缺。本土企業(yè)家嚴重不足，經(jīng)濟發(fā)展更多依賴域外企業(yè)家，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)家典型就更少。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量大增與整體質(zhì)量不高的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是家庭農(nóng)場處于發(fā)展的起步探索階段，存在很大的爭議和約束條件；二是合作社數(shù)量增長迅速但整體還很弱、很不規(guī)范，正常開展活動也就一半左右，國家級農(nóng)民合作社、市級農(nóng)民合作社、市級農(nóng)民合作社示范社僅占6%；三是各種名稱和組織形式的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品檔次、成本與效益不匹配，大部分園區(qū)難有較好的經(jīng)濟效益，至今沒有一家本土種養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的上市；四是種苗繁育、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等農(nóng)業(yè)急需的商品化市場化服務(wù)主體發(fā)育緩慢。

（四）土地集體所有與村集體“統(tǒng)”的職能弱化的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是很多村集體沒有經(jīng)營性收入，不能有效履行為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施維護等統(tǒng)一經(jīng)營職能；二是受制于現(xiàn)行土地承包制度和政策的限制，作為土地集體所有者代理的村集體在調(diào)整承包地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營等方面作用有限，職能弱化，體現(xiàn)“所有權(quán)”的絕對支配力缺失；三是能夠有效帶領(lǐng)農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)共同富裕的村集體不多。

五、政府職能轉(zhuǎn)變與管理體制機制改革創(chuàng)新滯后問題

地方政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用難以估量，但現(xiàn)實中大量存在“政府失靈”與“市場失靈”的“雙失靈”困境。政府職能以及管理的體制機制等已經(jīng)嚴重不適應(yīng)多層次多樣化“三農(nóng)”現(xiàn)實和發(fā)展要求。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不適應(yīng)全面深化市場化改革要求的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是能夠有效彌補市場失靈的服務(wù)型政府、民主型政府、開放型政府職能體系尚未建立，越位、錯位、空位的現(xiàn)象仍大量存在，不適應(yīng)市場化改革的要求；二是隨著支農(nóng)惠農(nóng)力度加大，舊體制、機制的慣性進一步強化，“政府失靈”在某些領(lǐng)域經(jīng)常性存在。通過行政權(quán)、財政支配力等方式實際上對生產(chǎn)經(jīng)營、分配等方面的影響仍然較大，部分基層政府、企業(yè)共謀投機獲取財政資金；三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的改革創(chuàng)新力度和步伐遠落后于其他沿海發(fā)達地區(qū)，真正的創(chuàng)新性改革舉措少；四是適應(yīng)天津“三農(nóng)”發(fā)展要求的法制化、創(chuàng)新性的政府職能定位和體系、機構(gòu)設(shè)置缺乏，沒有形成有特色的先進的政府職能體系，民主、有效的決策機制、服務(wù)機制、監(jiān)督考評機制等尚未形成。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學化法制化管理要求與傳統(tǒng)管理慣性（路徑依賴）的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是管理理念滯后。以“工業(yè)化”、“城鎮(zhèn)化”為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌觀，以“市民為中心”的利益觀大量存在；政策制定實施“運動式”、“一刀切”的自上而下工作方式不適應(yīng)多元化、多樣化的基層現(xiàn)實和實際需求，導(dǎo)致政策、文件、計劃的執(zhí)行效果“大打折扣”；被動應(yīng)付工作、主動服務(wù)不夠；“官本位”的自上而下“命令式”管理大量存在。二是政府行政管理體制機制改革沒有實質(zhì)進展，科學的“決策—執(zhí)行—監(jiān)測—評估”制度仍未建立。部分個人決策缺乏充分討論、質(zhì)疑，尤其是來自基層的調(diào)研缺乏；農(nóng)業(yè)投資立項、發(fā)展政策不少，但監(jiān)測評估少，項目執(zhí)行狀況、政策、計劃規(guī)劃很少評估。三是信息體系不健全。農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面完整信息嚴重缺失，底數(shù)不清，缺乏制度性的信息搜集管理體系，憑經(jīng)驗、感覺，嚴重制約決策的科學化和前瞻性、制度性、戰(zhàn)略性的系統(tǒng)研究與政策儲備。信息的及時公開發(fā)布、社會監(jiān)督機制不健全，財政支農(nóng)資金運用、項目不公開、不透明，存在隨意性。四是適應(yīng)新階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求的專業(yè)化高素質(zhì)政府管理服務(wù)體系和隊伍不健全，素質(zhì)能力不適應(yīng)管理要求，管理工作不細致。例如農(nóng)民職業(yè)培訓，過去通過“工程”推進，現(xiàn)在投巨資改由政府補貼、社會機構(gòu)承辦，但監(jiān)管漏洞很多，實效性并不強。

（三）政府公共服務(wù)體系不能有效彌補市場失靈的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)市場信息及時準確流動反饋的一體化信息服務(wù)體系尚未建立，信息平臺與體系的針對性、時（實）效性、指導(dǎo)性等功能有待進一步開發(fā)完善。信息不系統(tǒng)、不全面，不能涵蓋所有的或主要的領(lǐng)域；缺乏有關(guān)生產(chǎn)品種、面積、產(chǎn)量、收獲時間等系統(tǒng)性、預(yù)測性、引導(dǎo)性、預(yù)警性信息，指導(dǎo)性不強等。二是農(nóng)業(yè)科研、推廣人員服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營一線的長效機制尚未建立。農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)“最后一公里”問題長期存在，基層農(nóng)技推廣服務(wù)工作艱苦、待遇較低、經(jīng)費短缺，活力不足、功能不強、效率不高等問題普遍存在。三是適應(yīng)市場化競爭以及新主體、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展要求的公共服務(wù)缺乏。例如，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，農(nóng)業(yè)觀光休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)與服務(wù)，農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌發(fā)展的服務(wù)等缺位。

（四）“三農(nóng)”問題的綜合整體性與政府各級各部門協(xié)調(diào)難的矛盾

主要表現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)一體化進程中政府“三農(nóng)”管理服務(wù)的各部門、各單位的職責體系尚不完全明確。職責的交叉重復(fù)導(dǎo)致效率較低，改革尚未到位，出現(xiàn)了“多部門都管”而互相扯皮的現(xiàn)象。將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題分別施策，經(jīng)濟、政治、社會、文化等分屬不同部門，各自都有自己的標準要求，往往是用單項最先進水平要求，未考慮其他方面。有些問題即使主管的市級領(lǐng)導(dǎo)也難以協(xié)調(diào)（也可能沒精力協(xié)調(diào)），交由各部門自己協(xié)調(diào)，往往難成功。二是農(nóng)村工作委員會對“三農(nóng)”的管理地位下降，出現(xiàn)工作難協(xié)調(diào)等問題。“幫扶困難村”的工作由市委組織部負責牽頭就是例證。三是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級組織農(nóng)業(yè)管理協(xié)調(diào)職能弱化問題嚴重。雖然設(shè)了農(nóng)業(yè)副鎮(zhèn)長之類的領(lǐng)導(dǎo)崗位，但其真正的主要工作往往不是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)管理邊緣化，專業(yè)化管理機構(gòu)及人員嚴重不足，不適應(yīng)日益專業(yè)化的管理和服務(wù)要求。

總之，天津現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的問題與矛盾具有很強的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，只有按照“五大發(fā)展理念”的要求，通過全面深化改革才能加快發(fā)展，實現(xiàn)既定目標。

責任編輯：方學敏

F32

A

1006－1255－（2016）09－0012-06

基金來源：2015年農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源等監(jiān)測統(tǒng)計經(jīng)費（農(nóng)業(yè)信息預(yù)警）項目—“天津市現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)模式評估”。

于戰(zhàn)平（1965—），天津農(nóng)學院經(jīng)濟管理學院。郵編：300384