淺析在基層實(shí)踐中作業(yè)許可制度存在的問題及建議

趙君玲/中石油新疆銷售有限公司阿勒泰分公司

淺析在基層實(shí)踐中作業(yè)許可制度存在的問題及建議

趙君玲/中石油新疆銷售有限公司阿勒泰分公司

據(jù)銷售公司統(tǒng)計(jì)分析，自2006年至2014年以來，加油站施工過程亡人數(shù)量占銷售企業(yè)總亡人數(shù)量的73.91％（數(shù)據(jù)來自中石油內(nèi)網(wǎng)）。在分析了事故原因后，發(fā)現(xiàn)在基層實(shí)踐過程中，作業(yè)許可制度并沒有得到完美的落實(shí)，是造成事故的原因之一。本文針對基層實(shí)踐過程中作業(yè)許可制度存在的問題進(jìn)行了簡要探討，并就如何貫徹落實(shí)作業(yè)許可制度，提出了個(gè)人的見解。

作業(yè)許可；意識；能力；加油站施工安全

引言

近年來，由于承包商為降低成本、縮短工期、安全意識淡薄、僥幸心理作祟等多方面原因，作業(yè)許可管理流于書面,作業(yè)票往往淪為應(yīng)付“檢查”的證據(jù)，作業(yè)許可管理的“風(fēng)險(xiǎn)控制”的核心作用也未得到應(yīng)用。目前，成品油市場需求的不斷增大，使加油站施工建設(shè)如火如荼，加油站建設(shè)及運(yùn)行維修過程中的施工安全問題更應(yīng)該得到重視。加油站建設(shè)施工管理工作要求“安全第一，質(zhì)量至上，控制造價(jià)，工期合理”把安全放在了第一位，表明了安全的重要性，作業(yè)許可制度是保障施工安全的重要手段，更應(yīng)該得到強(qiáng)化。

一、作業(yè)許可制度的概述

（一）作業(yè)許可制度的概念

作業(yè)許可制度是一種正式的，用以控制具有潛在危害的特定作業(yè)的體系，是描述將要開展的工作及其安全預(yù)防措施的文件，是檢維修安全管理體系的重要組成部分之一，在作業(yè)許可制度下，只有安全措施被落實(shí)，所有可預(yù)見的危害都被充分考慮，且能提供記錄證明，作業(yè)方可開始。銷售公司作業(yè)許可一般用于非常規(guī)作業(yè)（動(dòng)火、動(dòng)土、受限空間、高處作業(yè)、移動(dòng)吊裝作業(yè)、臨時(shí)用電、挖掘作業(yè)等），在特定工作環(huán)境下，針對工作內(nèi)容、現(xiàn)場環(huán)境、入場人員的情況，展開危害辨識、風(fēng)險(xiǎn)評估、并進(jìn)行安全措施落實(shí)的過程，并將作業(yè)許可證等紙質(zhì)文件作為責(zé)任追溯證據(jù)的管理過程。

（二）作業(yè)許可制度流程簡述

作業(yè)許可實(shí)施閉環(huán)管理。簡單可歸納為申請-審批-實(shí)施（（延期/取消） -關(guān)閉。

1、作業(yè)許可由申請人提出作業(yè)申請，申請材料包括作業(yè)票、作業(yè)內(nèi)容說明、相關(guān)附圖、風(fēng)險(xiǎn)評估（工作前安全分析）、作業(yè)方案等。

2、作業(yè)許可審批。作業(yè)審批人對申請人提交的材料進(jìn)行書面確認(rèn)及現(xiàn)場對照確認(rèn)。如：確認(rèn)工作安全分析、作業(yè)區(qū)域相關(guān)示意圖、作業(yè)人員資質(zhì)是否符合要求；確認(rèn)作業(yè)前后所有削減控制措施，安全措施是否到位；確認(rèn)所有進(jìn)場工機(jī)具、入場人員資質(zhì)，尤其是特種作業(yè)人員的操作證件是否合格等。

3、作業(yè)實(shí)施。作業(yè)實(shí)施前，對入場作業(yè)人員進(jìn)行安全技術(shù)交底，主要交底的內(nèi)容：作業(yè)內(nèi)容、工作前安全分析結(jié)果、安全措施、應(yīng)急預(yù)案角色分配及現(xiàn)場演練、作業(yè)中安全注意事項(xiàng)等落實(shí)到位，作業(yè)方可實(shí)施。

4、作業(yè)關(guān)閉。作業(yè)現(xiàn)場沒有留下任何隱患、現(xiàn)場已恢復(fù)到正常狀態(tài)，作業(yè)現(xiàn)場負(fù)責(zé)人及審批人可簽署關(guān)閉作業(yè)許可證，并保存待追溯。

二、作業(yè)許可在加油站施工管理中應(yīng)用的現(xiàn)狀、存在的問題

（一）作業(yè)許可制度在基層加油站施工管理的落實(shí)情況

中國石油天然氣集團(tuán)公司自2009年發(fā)布《作業(yè)許可管理規(guī)范》以來，隨著制度與實(shí)踐的磨合，體系內(nèi)部審核發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)層十分重視作業(yè)許可制度的運(yùn)行工作，管理人員也能夠較認(rèn)真的履行作業(yè)許可審核職責(zé),其中，公司利用監(jiān)理方協(xié)助監(jiān)管施工現(xiàn)場作業(yè)許可履行情況的經(jīng)驗(yàn)做法值得推行。作業(yè)許可制度在基層施工管理部門及承包商中得到基本有效執(zhí)行，對提高公司施工安全管理水平起到關(guān)鍵性作用。

（二）作業(yè)許可制度在加油站施工管理中存在的問題

盡管作業(yè)許可管理規(guī)范在實(shí)踐作業(yè)中起著關(guān)鍵指導(dǎo)作用，但在體系審核中仍發(fā)現(xiàn)多數(shù)作業(yè)許可執(zhí)行環(huán)節(jié)中還存在一些問題：

1、作業(yè)申請人（一般是施工方項(xiàng)目主管人員）經(jīng)常抱怨制度繁瑣、開工手續(xù)復(fù)雜、費(fèi)時(shí)費(fèi)力。經(jīng)過實(shí)際調(diào)查，發(fā)現(xiàn)施工管理人員在施工現(xiàn)場將作業(yè)票據(jù)當(dāng)做無價(jià)值的廢紙，視而不見，只在定期檢查時(shí)用于 “應(yīng)付檢查”。在作業(yè)許可申請環(huán)節(jié)，對作業(yè)內(nèi)容面臨的風(fēng)險(xiǎn)識別不齊全，防控措施不完備，甚至提交的作業(yè)計(jì)劃書有抄襲之嫌，某地加油站作業(yè)計(jì)劃書被多地引用，計(jì)劃書沒有針對性，引用時(shí)未考慮實(shí)際情況，使得計(jì)劃書存在多處錯(cuò)誤，計(jì)劃書往往敷衍了事，應(yīng)付差事?！爸贫取迸c“實(shí)踐”出現(xiàn)了“兩張皮”的現(xiàn)象。

2、施工現(xiàn)場設(shè)置的甲方監(jiān)督人員一般為兼職，流動(dòng)性強(qiáng)，而作業(yè)許可審查意識及能力的培養(yǎng)耗時(shí)耗力，且作業(yè)許可管理意識及其能力的培養(yǎng)不在一朝一夕，施工現(xiàn)場甲方監(jiān)督人員對作業(yè)許可的審查就會(huì)出現(xiàn)自身欠缺相關(guān)專業(yè)知識，無法對施工方提交的資料進(jìn)行有效的審核及驗(yàn)證，致使現(xiàn)場管理實(shí)質(zhì)上是脫離制度的，從而作業(yè)許可“風(fēng)險(xiǎn)防控”的核心功能不能被體現(xiàn)。

3、作業(yè)人員實(shí)施環(huán)節(jié)，加油站建設(shè)及檢維修施工作業(yè)人員多數(shù)缺乏專業(yè)素養(yǎng)，對于現(xiàn)場安全技術(shù)交底的過于“書面化”的描述不明白，更認(rèn)為是“多此一舉”，經(jīng)過調(diào)查，他們大多數(shù)認(rèn)為這種“交底”方式是無用功，但現(xiàn)場檢查操作人員高空作業(yè)時(shí)，仍會(huì)出現(xiàn)安全帶“低掛高用”的現(xiàn)象。針對這種面對面培訓(xùn)無用，實(shí)際操作又出現(xiàn)低級錯(cuò)誤的現(xiàn)象，屢禁不止。

4、基層管理人員并不重視施工現(xiàn)場防控措施的落實(shí)與監(jiān)督。事故的發(fā)生具有隨機(jī)性和概率性，一些基層監(jiān)督人員心存僥幸，僅查看施工方是否留下資料、痕跡，只為應(yīng)付上級組織的各種要求，迎合上級檢查，對施工方編造的各種虛假資料視而不見，而實(shí)際作業(yè)中，施工方照貓畫虎，肆意應(yīng)付，書面上的防控措施并不能在實(shí)地中落實(shí)，更不用說其是否具有防護(hù)作用。

5、作業(yè)許可審批缺乏靈活性。作業(yè)許可審批人員通常是直屬企業(yè)部門主管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)人、庫站負(fù)責(zé)人或建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等為作業(yè)許可的審批人。升級管理機(jī)制下，公司直線業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人和直屬企業(yè)經(jīng)理、黨委書記替代直屬企業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)行使作業(yè)許可審批權(quán)。但在實(shí)際應(yīng)用中，審批行為缺乏靈活性而導(dǎo)致控制失效。尤其是新疆地區(qū)，地域廣闊，給審批管理帶來了困難，例如某地2016年新建加油站1座，改造加油站7座，但是施工季節(jié)短，工期緊，同時(shí)施工的兩座加油站相距600多公里，而專職工作僅有一名，無法做到時(shí)時(shí)檢查、節(jié)節(jié)監(jiān)督。而施工方往往心存僥幸，認(rèn)為施工不會(huì)出現(xiàn)安全事故，為了追趕工期，以審批作業(yè)許可證簽署費(fèi)時(shí)費(fèi)力，耽誤工期為借口不認(rèn)真履行作業(yè)許可管理制度。其二，新疆地區(qū)處于防恐維穩(wěn)重要時(shí)期，周末及各種節(jié)假日期間的作業(yè)許可升級管理要求，給施工方及基層工作人員在工作帶來不少阻力，致使其不得不“造假”。

三、作業(yè)許可管理改進(jìn)的建議

作業(yè)許可制度執(zhí)行的有效性取決于作業(yè)許可相關(guān)人員的意識和能力。一是應(yīng)該加強(qiáng)作業(yè)許可執(zhí)行人員的意識教育；二是要設(shè)立專職的作業(yè)許可審核人員，定期針對其能力進(jìn)行培訓(xùn)；三是加強(qiáng)作業(yè)許可的監(jiān)督力度；四是注重提高作業(yè)許可執(zhí)行環(huán)節(jié)的操作簡易性。

（一）加強(qiáng)對作業(yè)許可制度執(zhí)行人員的意識教育，提高安全認(rèn)識。采用多形式、多陣地、多媒體，廣泛、深入、持久的對施工承包商進(jìn)行作業(yè)許可意識的教育，通過要求施工現(xiàn)場每周定時(shí)播放安全警示，打破施工承包商對自身經(jīng)驗(yàn)的過度自信，及其對安全的僥幸心理，其試圖“省時(shí)省力”有可能會(huì)造成“生命成本”的增加；在銷售企業(yè)，工程建設(shè)分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)著重進(jìn)行作業(yè)許可意識培訓(xùn)，上行下效，基層管理部門人員在意識上會(huì)更加重視。

（二）建立有效的教育體系，加強(qiáng)作業(yè)執(zhí)行人員能力的培訓(xùn)力度。一是對每年定期對入圍的施工承包商進(jìn)行作業(yè)許可管理規(guī)范培訓(xùn)，并要求其建立作業(yè)人員實(shí)踐培訓(xùn)機(jī)制，而非書面培訓(xùn)，打造專業(yè)施工隊(duì)，如安全帽的正確佩戴方法、安全帶正確使用方法，滅火器的正確操作方法等；二是對公司基層管理部門，培訓(xùn)一批專職的作業(yè)許可審核人，其專職于各個(gè)施工現(xiàn)場的作業(yè)審核，要求選擇個(gè)人專業(yè)能力素質(zhì)高，為人正派，責(zé)任心強(qiáng)，敢于審核而且善于審核的人進(jìn)行培訓(xùn)，確定其在工作中能發(fā)揮作業(yè)許可審核環(huán)節(jié)關(guān)鍵性作用。

（三）加強(qiáng)作業(yè)許可制度的監(jiān)督力度。按照誰主管誰負(fù)責(zé)的原則，只有通過加強(qiáng)監(jiān)管，使作業(yè)許可中的風(fēng)險(xiǎn)措施得到真正有效的落實(shí)，才能起到作業(yè)許可制度存在的真正目的。施工現(xiàn)場設(shè)置專職審核員，同時(shí)匯集監(jiān)理第三方的力量，共同監(jiān)督，使防范措施真正落到實(shí)處，發(fā)揮作用。

（四）注重提高作業(yè)許可執(zhí)行環(huán)節(jié)的操作簡易性。作業(yè)許可制度在運(yùn)用中出現(xiàn)各操作環(huán)節(jié)執(zhí)行的缺失情況，建議各層級工程主管部門建立各專項(xiàng)作業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)辨識數(shù)據(jù)庫，基本防控措施手段，然后根據(jù)項(xiàng)目類別、作業(yè)環(huán)境、人員資質(zhì)等進(jìn)行篩選，借鑒使用，減少每個(gè)項(xiàng)目頭腦風(fēng)暴式的風(fēng)險(xiǎn)識別時(shí)間，盡可能提供風(fēng)險(xiǎn)防控措施數(shù)據(jù)庫的質(zhì)量，努力做到既簡單又行之有效，減少作業(yè)申請人準(zhǔn)備資料的時(shí)間及負(fù)擔(dān)，從改變管理方式來改變承包商對作業(yè)許可的“抵抗”心理。

（五）解決因“過控”而導(dǎo)致“失控”的問題。作業(yè)許可制度推行多年，依然會(huì)出現(xiàn)因作業(yè)許可審批手續(xù)繁瑣而致使管控失效的現(xiàn)象，值得我們深思。對于這種“過控”而導(dǎo)致“失控”的問題，制度中應(yīng)盡量給予基層工作者創(chuàng)造工作環(huán)境，確保滿足合規(guī)的前提下，適當(dāng)使作業(yè)許可審批環(huán)節(jié)具有靈活性，使得作業(yè)許可運(yùn)用的過程簡易化，切實(shí)使制度推行的效果得以體現(xiàn)。

四、結(jié)語

作業(yè)許可制度作為HSE核心要素，是加油站施工現(xiàn)場安全管理的根本依據(jù)，是減少和避免事故的重要措施，更是為企業(yè)的安全生產(chǎn)保駕護(hù)航的有效工具。作業(yè)許可制度在公司更深層次的推行勢在必行。本文為筆者在基層實(shí)踐工作中的一些見解，不妥之處，望指正。

[1]作業(yè)許可管理規(guī)定文件編碼: XJXS/Q.HSE.GL.ZAC-80.

[2]尚鴻志等 國內(nèi)外作業(yè)許可制度建立與實(shí)施的初步探討Journal of Safety and Technology 2012年.

[3]胡月亭等預(yù)見風(fēng)險(xiǎn).