論土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要路徑
——以襄陽市襄州區(qū)張家集鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作為例

陳善友

（湖北文理學院經(jīng)濟與政法學院，湖北襄陽441053）

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論土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要路徑
——以襄陽市襄州區(qū)張家集鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作為例

陳善友

（湖北文理學院經(jīng)濟與政法學院，湖北襄陽441053）

摘要：在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，才能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，才能發(fā)掘土地的最大效益，才能增加農(nóng)民收入。為此，要充分考慮到各個地方土地分布的不同特點，探索進行土地流轉(zhuǎn)的有效形式，解決土地流轉(zhuǎn)過程中方方面面的問題，規(guī)范有序地推進土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)不變，確保廣大農(nóng)民依法享有土地收益權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民財產(chǎn)性收入；路徑；研究

在全面建設小康社會的實踐中，還存在我國城鄉(xiāng)居民收入差距較大的問題，其中一個主要原因就是農(nóng)民的財產(chǎn)性收入過低。從全國范圍來看，農(nóng)民的收入來源主要是家庭土地經(jīng)營和外出務工，財產(chǎn)性收入占家庭純收入的比例只有4%。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。這個惠農(nóng)政策的出臺是全面建成小康社會的需要，是共享發(fā)展理念的彰顯，更是解決迫在眉睫的三農(nóng)問題的必然選擇。那從什么路徑可以賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利呢？本文將以湖北省襄陽市襄州區(qū)張家灣鎮(zhèn)為例，進行深入研究。

一、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)民增加收益、富裕起來的重要途徑

農(nóng)民擁有的最大財產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地。《決定》提出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”，這里就提出允許農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)的大政策。在新的政策指引下，襄陽市襄州區(qū)張家灣鎮(zhèn)就積極推動土地流轉(zhuǎn)合作，截至2014年3月，該鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達3.5萬畝，占全鎮(zhèn)家庭承包耕地面積的42.7%，比全區(qū)平均流轉(zhuǎn)比率高出10個百分點；流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶家庭人均年增收5000元以上。

只有規(guī)模經(jīng)營才能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，才能發(fā)掘土地的最大效益，才能增加農(nóng)民收入。習近平總書記強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。1990年3月3日，鄧小平在與中央負責同志的談話中指出：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程?！?992年7月，在審閱中共十四大報告稿時，鄧小平又說：“關(guān)于農(nóng)業(yè)問題，現(xiàn)在還是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制……在一定的條件下，走集體化、集約化的道路是必要的。”家庭聯(lián)產(chǎn)承包解決了農(nóng)民溫飽問題，但劃分承包地時嚴重的平均主義肢解了土地的生產(chǎn)力，成為農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展的障礙。市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民就業(yè)多樣化，不再僅僅依靠土地，有一批人也不會再回到農(nóng)村，給土地流轉(zhuǎn)騰出了空間。中國入世，農(nóng)產(chǎn)品遲早要和國際競爭，我們這種小生產(chǎn)，好比舢板和航母比，沒有贏的機會。小生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營的競爭、小生產(chǎn)和大市場的矛盾，將迫使土地必須流轉(zhuǎn)起來，實現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營。襄陽市襄州區(qū)張家灣鎮(zhèn)因地制宜地探索農(nóng)村進行土地流轉(zhuǎn)的有效形式的經(jīng)驗值得推廣和借鑒。

進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要充分考慮到各個地方土地分布的不同特點，探索有效的形式。比如，對適宜通過集約化流轉(zhuǎn)的土地，可以積極推廣高科技農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代生物農(nóng)業(yè)進行精細化生產(chǎn)；對能夠通過整村整片流轉(zhuǎn)的，可以推廣現(xiàn)代大田大農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)；對有山有水有特殊資源和便利條件的地區(qū)，可以積極引導發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品和觀光農(nóng)業(yè)?？傊龅揭虻刂埔?，不搞一刀切。襄陽市襄州區(qū)張家集鎮(zhèn)位于襄陽市東北部，距離襄陽市區(qū)25公里，全鎮(zhèn)29個村，188個村民小組，總?cè)丝?萬人，耕地面積8.2萬畝。該鎮(zhèn)通過經(jīng)營主體示范帶動、健全平臺推動、優(yōu)化服務拉動，有力地推動了土地流轉(zhuǎn)工作，極大地激發(fā)了各類新型經(jīng)營主體競相參與的熱情。通過土地流轉(zhuǎn)，使分散的土地集中起來，張家集鎮(zhèn)以示范區(qū)主干道為中心，打造形成4.6萬畝的高產(chǎn)糧食種植示范片。全程機械化率達到100%，接待國家、省、市、區(qū)各類現(xiàn)場會5場次，起到了很好的引領(lǐng)示范作用。如雙豐收、農(nóng)家富、綠神等產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場、種田大戶已發(fā)展到80多家。

二、當前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

1、政策宣傳不到位，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策有疑慮，不敢流轉(zhuǎn)

由于對國家的政策不夠了解，農(nóng)民擔心土地流轉(zhuǎn)后會失去土地承包權(quán)，又加上有些地方存在違背農(nóng)民意愿強行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，隨意改變土地承包關(guān)系，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)民不敢流轉(zhuǎn)。

2、農(nóng)民惜地情節(jié)深，農(nóng)村社會保障水平太低，不愿流轉(zhuǎn)

一方面，受“土地承擔保障功能”的傳統(tǒng)思想影響，當下，還是有很多農(nóng)民把自己的土地看做保命田，當從事其他工作失利后還有土地可以保障基本生活來源。尤其是現(xiàn)在國家將農(nóng)業(yè)稅取消，還給種糧補貼，更增強了農(nóng)民的惜地情節(jié)。另一方面，目前我國農(nóng)村社會保障水平太低，不足以消除農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后的生活可能陷入無著落境地的擔憂。

3、土地流轉(zhuǎn)機制不健全、信息不暢通、手續(xù)不完善，難于流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)機制不健全，表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)價格發(fā)現(xiàn)機制尚未形成，土地流轉(zhuǎn)的“招拍掛”制度也尚未得到很好的推廣，土地流轉(zhuǎn)管理體制也不完善；信息不對稱造成了農(nóng)民想流轉(zhuǎn)出土地卻無處流轉(zhuǎn)、經(jīng)營方想流轉(zhuǎn)入土地卻找不到農(nóng)民的信息背景；手續(xù)不完善造成了日后流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益的難以保障。

4、土地流轉(zhuǎn)后存在非農(nóng)化問題，會影響國家糧食安全

有的地方在流轉(zhuǎn)中改變土地農(nóng)業(yè)用途，如將流轉(zhuǎn)的耕地用于種樹或挖魚塘，有的甚至搞非農(nóng)建設。有關(guān)耕地被改變土地農(nóng)業(yè)用途的問題最為突出。由于種糧效益低，在規(guī)模流轉(zhuǎn)的耕地中，很少用于種糧。在流轉(zhuǎn)的土地中，種糧的面積和比重有進一步縮減的趨勢。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查統(tǒng)計，目前農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地中用于種糧比重占71.9%，而規(guī)模流轉(zhuǎn)入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧比重僅為6.4%。今后不少地方將可能出現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積遞增、種糧面積遞減的情況。

三、加快土地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要路徑

1、加大宣傳力度，引導規(guī)模經(jīng)營

各級政府要通過電視、廣播、會議、發(fā)放宣傳單等形式廣泛宣傳加快土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要意義；要深入農(nóng)村宣傳黨的新政策，讓群眾熟悉政策，打消顧慮；要引導農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，鼓勵農(nóng)民愿意把土地向種、養(yǎng)大戶和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，真正把土地“流“出活力、“轉(zhuǎn)”出后勁。在這個問題上要堅持一個理念，那就是開展土地流轉(zhuǎn)工作、發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營是為了實現(xiàn)農(nóng)民增收、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、建設社會主義新農(nóng)村。只有秉持這樣的理念并把它落到實處，才能贏得農(nóng)民的信任和支持。相反，如果出于政績沖動或著迎合私人利益去開展土地流轉(zhuǎn)，甚至違背農(nóng)民意志，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，就是對國家政策的扭曲和背離，是會遭到農(nóng)民反對的，搞不好還容易引發(fā)群體性事件，破壞社會穩(wěn)定。

2、解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，切實拓寬農(nóng)民增收途徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織一要健全農(nóng)村社會保障體系，消除農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂。積極推進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋，加快農(nóng)民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險接軌步伐，加大財政對農(nóng)村社會保障的“托底”力度，提高農(nóng)村養(yǎng)老金標準，保證參保人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與經(jīng)濟社會發(fā)展水平基本同步。同時，積極組織引導農(nóng)民參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，避免因病致貧、因病返貧。二要暢通農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后的新的就業(yè)渠道，或外出打工，或自己創(chuàng)業(yè)，或在流轉(zhuǎn)后成立的農(nóng)業(yè)公司、種糧大戶、農(nóng)業(yè)合作社等單位就近工作。這樣既消除了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后無業(yè)可就的擔憂，又能使農(nóng)民既拿到土地流轉(zhuǎn)的租金，又能拿到重新就業(yè)的工資，農(nóng)民獲得收入的來源更多了、更有保障了。要想農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后能實現(xiàn)順利就業(yè)，政府還要對農(nóng)民加大就業(yè)培訓力度，通過就業(yè)培訓，提升農(nóng)民的知識、技能，這樣既能使農(nóng)民獲得工作崗位，還能提高就業(yè)層次，增強農(nóng)民的職業(yè)自信和幸福感。

3、建立健全相關(guān)機制和法律法規(guī)

農(nóng)村基層組織目前一是加快推進新一輪農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。從長遠來看，土地確權(quán)能加速土地流轉(zhuǎn)，但在操作中，由于一些地方確權(quán)工作進展較慢，農(nóng)民擔心土地流轉(zhuǎn)會影響土地權(quán)屬的確定，不愿流轉(zhuǎn)。政府要通過土地確權(quán)確保農(nóng)民的土地承包權(quán)，讓農(nóng)民吃個定心丸；二是進一步加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺建設力度，建設高標準的縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，負責規(guī)模以上土地流轉(zhuǎn)的指導與服務。對土地流轉(zhuǎn)效果顯著的機構(gòu)每年給予一定的獎勵；三是建立健全相關(guān)法律制度。要使農(nóng)民對所在集體土地的承包權(quán)利和權(quán)益保障法治化，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)制度化、規(guī)范化、法治化，通過規(guī)范合同簽訂、檔案保管、糾紛調(diào)處等流轉(zhuǎn)行為，使土地流轉(zhuǎn)公開、公平、公正地有序穩(wěn)定推進。

4、防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設，影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題

中國是個有14億人口的發(fā)展中國家，所需糧食主要靠本國供應，因此中國18億畝耕地的紅線絕不能被突破，這是關(guān)系國家糧食安全的底線。我們目前推動的土地流轉(zhuǎn)是“農(nóng)不轉(zhuǎn)非而集中使用”，農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地不能轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這是國家嚴格規(guī)定的。所以，在開展土地流轉(zhuǎn)工作中，要注意完善土地承包法律法規(guī)建設，落實支持糧食生產(chǎn)政策，健全監(jiān)管和風險防范機制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行，真正激發(fā)農(nóng)民安心搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。

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（責任編輯：胡婉君）

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基金項目：湖北文理學院省重點研究基地鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心立項，襄陽市如何賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利的路徑思考，編號：2014JDY004。