美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的產(chǎn)權界定與政策扶持

黃立君

(中國政法大學商學院，北京 100088)

·產(chǎn)業(yè)組織·

美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的產(chǎn)權界定與政策扶持

黃立君

(中國政法大學商學院，北京 100088)

煤層氣是優(yōu)質(zhì)清潔能源，它集調(diào)整能源結(jié)構、清潔環(huán)保和促進煤礦安全生產(chǎn)三大優(yōu)點于一身。美國自20世紀80年代開始發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為最早開發(fā)利用煤層氣、煤層氣產(chǎn)量最高和商業(yè)化開發(fā)最成功的國家。這種成功得益于美國煤層氣產(chǎn)權明晰以及政府從研發(fā)、生產(chǎn)和消費等環(huán)節(jié)所采取的全方位激勵政策。盡管美國政府并不強迫企業(yè)承擔開發(fā)煤層氣的任務，但各級政府通過立法和政策等方面的制度安排，對煤層氣研發(fā)者、生產(chǎn)者和消費者進行宏觀引導，大力扶持煤層氣產(chǎn)業(yè)，使得開發(fā)利用煤層氣成為有利于投資者的自覺行為，最終達到市場引導能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

煤層氣產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)權界定；政策支持

一、引 言

煤層氣(煤礦瓦斯)是優(yōu)質(zhì)清潔能源，它集調(diào)整能源結(jié)構、清潔環(huán)保和促進煤礦安全生產(chǎn)三大優(yōu)點于一身。在節(jié)能、環(huán)保和新能源戰(zhàn)略背景下，中國自1996年開始將煤層氣作為新能源產(chǎn)業(yè)進行發(fā)展。1998年煤層氣的勘探、開采與石油、天然氣一樣實行登記制，由此，煤層氣被賦權為一種獨立的礦產(chǎn)資源。經(jīng)濟學家認為，得到清晰界定的產(chǎn)權有利于資源的有效配置。歷經(jīng)二十多年的發(fā)展，中國儲量高達368 000億立方米的煤層氣資源(位居世界第三)卻仍處于初級規(guī)模階段，開采利用率非常低?！笆晃濉薄笆濉逼陂g中國煤層氣開發(fā)規(guī)劃目標的完成率都不到30%。截至2010年，中國煤層氣開采總量約為86億立方米，利用總量約為34億立方米。美國能源情報署(EIA)官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，全球煤層氣商業(yè)化開發(fā)最為成功的美國，自1980年實施《能源意外獲利法》到2008年，煤層氣產(chǎn)量已從當時不足2億立方米增加到557億立方米。近十年間煤層氣的穩(wěn)定產(chǎn)量為550億—556億立方米，位居世界第一。在能源替代方面，美國煤層氣產(chǎn)量占天然氣產(chǎn)量的比例也從1989年的不到1%提高到目前的接近10%，中國該比例則不到1.5%。

那么，美國煤層氣產(chǎn)業(yè)是如何發(fā)展起來的？發(fā)展現(xiàn)狀如何？在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，美國政府究竟采取了哪些可供其他國家借鑒的措施？本文試圖對這些問題進行闡釋。

二、文獻綜述

20世紀30年代已經(jīng)發(fā)現(xiàn)煤層氣的經(jīng)濟價值，但當時世界油、氣儲備量大而且價格低廉，很少有人重視煤層氣。直到20世紀70年代能源危機，煤層氣才開始進入商業(yè)化開采利用，與煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關的問題也開始引起學界關注。

國外學者的相關研究主要集中于以下四個方面：一是煤層氣和煤炭產(chǎn)權沖突問題。Olson[1]很早就指出煤層氣產(chǎn)權沖突會影響煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。Farnell[2]關于阿拉巴馬州、Feriancek[3]關于圣胡安盆地、Lewin等[4]關于西弗吉尼亞州、Feriancek[5]以及Johnson[6]關于懷俄明州煤層氣開發(fā)方面產(chǎn)權糾紛的分析說明，煤層氣和煤炭所有者之間的利益沖突一直受到學者們的重點關注。二是在煤層氣產(chǎn)權短期內(nèi)不能明確界定的情況下，如何促進利益沖突的相關方合作開發(fā)煤層氣問題。Mcclanahan[7]以弗吉尼亞州為例，對通過建立第三方保證金賬戶和強制聯(lián)合經(jīng)營等促進煤層氣開采的解決辦法進行了評析。Bryner[8]建議沖突相關方從非合作走向合作，因為合作可以減少沖突，進而減少訴訟。三是煤層氣開發(fā)利用過程中的環(huán)境污染問題。Cohen[9]早在1984年就提出煤層氣生產(chǎn)開發(fā)的環(huán)境污染問題，但直到21世紀初期， Bryner[8]以及Ingelson[10]等才把注意力更多地轉(zhuǎn)移到煤層氣開采過程中管道道路修建、鉆井、噪音污染、大氣污染和破壞地下水質(zhì)量等對環(huán)境的影響。Reddy[11]則全面系統(tǒng)地分析煤層氣開發(fā)對環(huán)境的影響。四是美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展原因問題。Chakhmakhchev 和Fryklund[12]把美國煤層氣產(chǎn)業(yè)成功發(fā)展的原因歸結(jié)為六個方面：豐富的煤層氣資源、煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初始階段政府采取稅收和財政方面強有力的激勵政策、發(fā)達的天然氣運輸管道、具有競爭力的價格、強勁的需求和先進的技術。

國內(nèi)學者姚國欣和王建明[13]的研究表明，美國最早開發(fā)利用煤層氣，成功采取財政支持等激勵政策建立煤層氣產(chǎn)業(yè)體制，是煤層氣商業(yè)化開發(fā)最成功、煤層氣產(chǎn)量最高的國家。還有很多學者對美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原因、經(jīng)濟政策及對中國的啟示進行探討。通常，北美地區(qū)非常規(guī)油氣蓬勃發(fā)展的原因被歸結(jié)為十個方面：豐富的非常規(guī)油氣資源、有利的自然條件、先進的開發(fā)技術、完整的服務產(chǎn)業(yè)、強勁的消費需求、成熟的油氣市場、充足的資本投資、完善的行業(yè)政策、謹慎的環(huán)境保護態(tài)度和共贏的利益分享。

在探討美國有關煤層氣的激勵政策時，幾乎每個學者都會談及1980年開始實施的《能源意外獲利法》以及其他經(jīng)濟政策對煤層氣發(fā)展的重要影響，而且這種探討更多地是從聯(lián)邦政府層面展開的。但聯(lián)邦政府及各州政府究竟如何把相關法律法規(guī)和政策轉(zhuǎn)化為具體可操作的行動方案，讓煤層氣生產(chǎn)企業(yè)獲得實實在在的好處，從而促進煤層氣的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，學者們并未展開深入研究。因此，本文試圖對美國聯(lián)邦政府及各州政府在煤層氣產(chǎn)權界定、研發(fā)、生產(chǎn)和消費等環(huán)節(jié)所采取的激勵政策進行具體分析，進而闡明在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始階段，美國政府如何對其進行扶持，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

三、美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀70年代以前，美國煤礦抽放煤層氣主要是為了煤礦井下安全。20世紀70年代的能源危機促使美國能源部投入較大力量進行煤層氣開發(fā)利用研究和示范工程建設。1980年美國第一個商業(yè)煤層氣田——黑勇士盆地橡樹林煤層氣開發(fā)區(qū)的建成投產(chǎn)，標志著美國煤層氣產(chǎn)業(yè)進入起步階段。但正如Mcclanahan[7]所言，1982年美國煤層氣年產(chǎn)量事實上還是零。得益于1980年美國天然氣研究所和許多天然氣公司開始大規(guī)模的煤層氣商業(yè)性開發(fā)，煤層氣資源產(chǎn)量從1983年的1.7億立方米迅猛提高到1989年的26億立方米，到1995年已經(jīng)達到273億立方米，基本形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。2008年美國煤層氣產(chǎn)量達到歷史最高值562億立方米。2006—2011年連續(xù)六年煤層氣產(chǎn)量都在500億立方米以上。

根據(jù)Reddy[11]的研究，2004年美國能源情報署曾經(jīng)根據(jù)區(qū)域和流域?qū)γ绹簩託猱a(chǎn)量進行評估，評估結(jié)果是：2002年、2005年、2010年和2015年美國煤層氣產(chǎn)量分別為429億立方米、453億立方米、489億立方米和576億立方米。比較2004年美國能源情報署預估的數(shù)據(jù)和其官方網(wǎng)站2016年發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)2002年、2005年和2010年的實際產(chǎn)量分別為461億立方米、495億立方米和539億立方米，比2004年預估的都要高。*2016年發(fā)布的數(shù)據(jù)的計量單位為億立方英尺，為了統(tǒng)一計量單位，筆者按1億立方米約等于35億立方英尺的標準進行換算，其中2015年的數(shù)據(jù)空缺。這說明美國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比業(yè)界預期的快一些。

美國主要開發(fā)的盆地有圣胡安、黑勇士、粉河、尤因塔、拉頓、阿巴拉契亞、皮申斯和阿科馬。截至2012年底，美國煤層氣生產(chǎn)井達到3.8萬口，探明可采儲量為25 000億立方米，年產(chǎn)氣量為538億立方米，最高為560億立方米。另外，美國煤礦抽放出來的煤層氣大部分得到了利用，每年煤層氣的回收、使用和銷售量已達到550億立方米。目前美國煤層氣占天然氣總量的比例達10%左右。由此可見，美國的確成為煤層氣產(chǎn)量最高、商業(yè)化開發(fā)最成功的國家。

四、美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的成功經(jīng)驗

在20世紀70年代世界能源危機的背景之下，作為一種稀缺資源，煤層氣成為人們追逐的對象。美國環(huán)境保護局(EPA)認為，開發(fā)利用煤層氣可以同時獲得四個方面的好處：獲得經(jīng)濟利益、增加能源供應、保護環(huán)境和提高煤礦安全性。那么，如何才能充分開發(fā)利用煤層氣，實現(xiàn)煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展？

從世界各國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史來看，新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，政府的資金投入和政策扶持非常重要。對于高投入、高風險和回收周期較長的煤層氣產(chǎn)業(yè)而言，國家的扶持更是不可或缺。事實證明，在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，美國政府發(fā)揮了重大作用，它對該產(chǎn)業(yè)的幫助和扶持是全方位的。在煤層氣產(chǎn)權界定、研發(fā)、生產(chǎn)和消費等環(huán)節(jié)，都有相應的法律法規(guī)、政策或其他制度安排來扶持該產(chǎn)業(yè)，從而使得開發(fā)利用煤層氣成為有利于投資者的自覺行為，最終達到市場引導能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

1.產(chǎn)權界定

通常認為，一項資源要得到有效利用，必須同時滿足兩個條件：一是界定產(chǎn)權(必要條件)；二是產(chǎn)權可以轉(zhuǎn)讓(充分條件)。正如法經(jīng)濟學家波斯納[14]所言：“如果任何有價值的(意味著既稀缺又有需求的)資源為人們所有(普遍性)，所有權意味著排除他人使用資源(排他性)和使用所有權本身的絕對權，并且所有權是可以自由轉(zhuǎn)讓的，或者像法學學者說的是可以讓渡的(可轉(zhuǎn)讓性)，資源價值就能最大化” 。那么，作為一種清潔、可替代能源，美國政府又是如何對煤層氣的產(chǎn)權進行界定？

(1)確認煤層氣為氣體資源并賦予其獨立于煤炭礦權的所有權

在美國，當煤層氣被當作有害物時，人們在就煤炭簽約、立法時，根本就不考慮煤層氣的所有權問題。能源危機讓人們發(fā)現(xiàn)了煤層氣的經(jīng)濟價值。不過由于煤層氣特殊的物理屬性，當人們試圖對它進行利用時，就不得不思考諸如“煤炭所有權人是否自然擁有伴生于煤炭中的煤層氣”和“誰擁有煤層氣的產(chǎn)權”等問題。

Olson[1]的研究表明，20世紀70年代末80年代初，美國聯(lián)邦政府關于煤炭和天然氣等的法律法規(guī)還沒有被運用到解決煤層氣相關問題上來。Farnell[2]的研究也表明，美國的法律并沒有對煤層氣的產(chǎn)權爭議和沖突提供充分的解決方案。他認為當時商業(yè)化開采煤層氣的最大障礙不是技術上的，而是法律上的。著名的美國鋼鐵公司(United States Steel Corporation)訴瑪麗·喬·霍格公司(Man Jo Hoge)案等煤層氣開采方面產(chǎn)權糾紛案件的研究表明,煤層氣開采企業(yè)和煤炭開采企業(yè)一直在對煤層氣的所有權進行爭奪。1981年美國司法部認定煤層氣是一種氣體資源，氣體承租人有權利進行煤層氣開采，煤層氣所有權不包含在煤炭礦權承租人的權利中，美國聯(lián)邦法院也持同樣的意見。因此，煤層氣從法律上已經(jīng)成為一種獨立于煤炭礦權的氣體資源。

(2)確定誰擁有煤層氣的產(chǎn)權并且可以對其進行開發(fā)

法律上賦予煤層氣獨立礦權后，還必須讓它成為事實上可以執(zhí)行的一項權利。事實上，因為美國土地所有制的多樣性和各州法律法規(guī)不同，究竟“誰擁有煤層氣的產(chǎn)權并且可以對其進行開發(fā)”這個問題變得非常復雜。

美國的土地分為公有土地和私有土地兩種。公有土地約占40%，主要為國家公園、未利用的土地、生態(tài)保護區(qū)、公共設施和公益事業(yè)用土地，這些土地分別屬于聯(lián)邦、州、縣或市政府所有；另外60%為私有土地。不同土地之下的煤層氣資源也相應地有歸屬區(qū)別。

根據(jù)《能源政策法》(1992年)1339條款，在美國聯(lián)邦政府擁有地表權和地下礦產(chǎn)資源所有權、或者地表權已經(jīng)轉(zhuǎn)讓但仍保有地下礦產(chǎn)資源所有權的土地上，煤層氣資源由美國內(nèi)政部負責管理。美國聯(lián)邦政府法律規(guī)定對公有土地實行規(guī)劃，規(guī)劃每十年審核一次，公眾可廣泛參與，私營公司支付給政府相應的租金和費用后，即可獲得公有土地的煤層氣鉆探權。同時堅持早登記者(早獲得權利者)優(yōu)先的原則，煤炭開采企業(yè)和煤層氣開采企業(yè)都可以獲得煤層氣資源的開發(fā)權，依據(jù)“先后登記，批準順序”而定，1994年開始執(zhí)行。為了促進各州煤層氣的開發(fā)利用，1995年9月美國國會通過一項法案，要求那些尚未制定煤層氣所有權法律的州，在1995年10月24日之前必須出臺煤層氣所有權的法律，否則將把該州煤層氣的立法問題轉(zhuǎn)交給聯(lián)邦政府的內(nèi)政部土地管理局進行處理。

至于私有土地地下的礦藏，總體而言，屬于土地所有者。在私有土地上，煤層氣開采企業(yè)可以直接與礦業(yè)權權利人簽署租約，再與地表權權利人簽署單獨的設鉆井和鋪管道協(xié)議，并取得州政府管理機構的許可，就可以獲得開采權。但即便同為私有土地，不同的州可能因為法律法規(guī)不同，對煤層氣資源的產(chǎn)權劃分不一定相同。比如，根據(jù)Lyons[15]的研究，在弗吉尼亞州，法律規(guī)定煤層氣屬于煤炭礦業(yè)權人，而不是氣體租賃者或土地所有者。在賓夕法尼亞州，在美國鋼鐵公司訴瑪麗·喬·霍格公司案中，煤層氣的開發(fā)權是被裁定給煤炭礦業(yè)權人，但其所有權則仍然歸土地所有者擁有。

盡管法律上有相關規(guī)定，黃立君[16]卻認為，從美國煤層氣發(fā)展實踐來看，氣煤沖突事實上一直存在。由于煤層氣和煤炭相伴相生，煤層氣礦業(yè)權人和煤炭礦業(yè)權人在行使自身權利時，不可避免地產(chǎn)生負外部性，從而導致產(chǎn)權的不相容使用。當沖突發(fā)生時，州法院和聯(lián)邦法院就開始發(fā)揮作用。前面論及的美國鋼鐵公司訴瑪麗·喬·霍格公司案以及阿拉巴馬州、圣胡安盆地、西弗吉尼亞州、弗吉尼亞州和懷俄明州等煤層氣開發(fā)方面的產(chǎn)權糾紛案，最終都是由各級法院來決定煤層氣的所有權。關于氣煤之爭的訴訟案件研究表明，在美國，煤層氣企業(yè)和煤炭企業(yè)可以通過民事訴訟途徑來主張自己認定的權利。隨著法律法規(guī)的健全，當事人的權利得到了較好的保障。

如果某個開采區(qū)塊的產(chǎn)權糾紛沒有解決，卻仍要開采煤層氣，也有一些替代性的制度安排可供選擇。比如，《弗吉尼亞油氣法案》(1991年)規(guī)定：如果煤炭礦業(yè)權人、煤層氣礦業(yè)權人和土地所有者之間因為利益沖突導致煤層氣無法順利開采，州油氣委員會(Gas and Oil Board)就會介入，要求相關方聯(lián)營合作，并且建立一個第三方賬戶，讓利益相關方在沖突未解決之前向該賬戶繳納保證金。法律上的產(chǎn)權歸屬確定后的30日內(nèi)，州油氣委員會決定該賬戶基金的分配(包括利息)。在阿巴拉契亞地區(qū)的西弗吉尼亞州也有類似的法律，這種制度安排使得即使產(chǎn)權糾紛沒有解決，也不影響煤層氣的開采。Mcclanahan[7]所研究的弗吉尼亞州也是通過這種方式使煤層氣產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。

2.全方位的經(jīng)濟激勵

在賦予煤層氣獨立礦業(yè)權和確認誰擁有煤層氣產(chǎn)權并且可以對其進行開發(fā)之后，美國政府制定了一系列的法律法規(guī)和政策，從研發(fā)、生產(chǎn)和消費等環(huán)節(jié)來幫助和扶持煤層氣的開發(fā)利用。

(1)對煤層氣研發(fā)者的激勵

美國政府對煤層氣前期技術研發(fā)和勘探研究進行資助。根據(jù)美國環(huán)境保護局的公開資料，美國政府直接向地質(zhì)調(diào)查局(USUG)、天然氣研究所(GRI)等國家機構，專業(yè)咨詢公司，煤層氣項目開發(fā)者提供資金，支持他們進行煤層氣基礎理論研究、煤層氣資源評價和技術創(chuàng)新，并通過煤層氣開發(fā)實驗進行技術推廣，最終提高煤層氣勘探的成功率。比如，美國能源部(DOE)和美國環(huán)境保護局進行跨部門合作，通過國家能源技術實驗室(NETL)對西弗吉尼亞州的煤層氣開發(fā)利用示范項目進行資助。據(jù)估計，在最近三十年內(nèi)，美國政府直接用于煤層氣基礎理論研究和技術開發(fā)的投資約為4億美元。另外，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從20世紀80年代至今，美國政府非常規(guī)氣的勘探開發(fā)活動先后投入60多億美元，用于培訓與研究的費用將近20億美元[17]。

(2)對煤層氣生產(chǎn)者的激勵

聯(lián)邦政府層面，美國政府對煤層氣生產(chǎn)者的激勵，最著名而且影響最大的是《原油意外獲利法》。美國參眾兩院在1979年通過《原油意外獲利法》，并于1980年頒布實施。該法案制訂的第29條稅收補貼條款，旨在通過政府財政補貼的方式，使包括煤層氣在內(nèi)的非常規(guī)能源具有與常規(guī)油氣能源相當?shù)母偁幜Α?/p>

《原油意外獲利法》第29條稅收補貼條款是一項基于生產(chǎn)的激勵政策。一方面，該政策將煤層氣作為獨立的礦種對待；另一方面，該政策使得煤層氣成為當時獲得補貼最高的一種非常規(guī)天然氣能源。根據(jù)孫茂遠[18]的研究，自1980年《原油意外獲利法》實施后的十年間，美國黑勇士盆地開采煤層氣獲得的稅收補貼約為2.7億美元，圣胡安盆地獲得的稅收補貼約為8.6億美元。十年后，每生產(chǎn)和銷售1百萬英熱單位煤層氣平均稅收補貼約為1.4美元。稅收補貼一般占氣價的45%—50%以上，稅收補貼之后，煤層氣開采企業(yè)的內(nèi)部收益率平均為23%。持續(xù)的激勵使得美國煤層氣產(chǎn)量從1983年的1.7億立方米猛增至1995年的270億立方米，煤層氣開發(fā)利用基本形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。2003年美國煤層氣產(chǎn)量為453億立方米，2008年美國煤層氣產(chǎn)量達到最高值562億立方米，2006—2011年連續(xù)六年煤層氣產(chǎn)量都在500億立方米以上。

除了《原油意外獲利法》，美國聯(lián)邦政府的《國內(nèi)稅收法典》(1986年)在通過財政支持非常規(guī)能源(如煤層氣)和可再生能源發(fā)展方面也發(fā)揮了重要作用。類似的，《能源法》(2005年)第45條的生產(chǎn)稅收抵免政策和《美國復蘇與投資法》(2009年)對那些利用可再生能源(包括煤層氣)發(fā)電的公司提供課稅免除和其他激勵。1992年10月布什總統(tǒng)簽署《國家能源政策法》，該法案建立激勵煤層氣發(fā)展以及幫助解決煤層氣產(chǎn)權沖突的制度安排。同年，美國聯(lián)邦能源管理委員會頒布第636號法令，規(guī)定煤層氣生產(chǎn)商可以通過天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)自由配送銷售煤層氣。這種管網(wǎng)設施第三方準入的管理模式解決了煤層氣開發(fā)商輸送的需求，支持了煤層氣市場的商業(yè)化開展。1996年3月美國環(huán)境保護局發(fā)布《聯(lián)邦政府對煤層氣項目資助指南》，對煤層氣開發(fā)利用項目提供優(yōu)惠貸款。另外，為鼓勵扶持煤層氣生產(chǎn)，美國政府還出臺了一系列政策，設立農(nóng)業(yè)部援助項目、商業(yè)部援助項目和中小企業(yè)管理局資助項目。

州政府層面，為了吸引能源公司，州政府(如賓夕法尼亞州和俄亥俄州)設立撥款、免稅和貸款擔保等項目促進煤層氣開發(fā)。根據(jù)美國環(huán)境保護局[19]的報告，賓夕法尼亞能源發(fā)展局(PEDA)定期為包括煤層氣在內(nèi)的可替代能源項目提供撥款。2010年4月賓夕法尼亞能源發(fā)展局共提供1 600萬美元支持州內(nèi)包括煤層氣在內(nèi)的可替代能源開發(fā)基礎理論研究、資源評價和技術創(chuàng)新，而且這些項目面向私人機構和公司、非營利組織、州內(nèi)的大學和市政機構，最大的單筆撥款達100萬美元。賓夕法尼亞州還為可替代能源生產(chǎn)進行課稅免除。2008年7月賓夕法尼亞州頒布《可替代能源投資基金法》，對可替代能源生產(chǎn)項目稅收減免15%。在俄亥俄州，2007年開始實施“優(yōu)勢能源”項目，以促進就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，該項目采取撥款和信貸擔保方式對煤層氣開發(fā)進行激勵，在過去三年中共提供1.5億美元發(fā)展優(yōu)勢能源產(chǎn)業(yè)。

監(jiān)管激勵方面，土地使用授權與礦區(qū)使用費減免。2008年美國40%的煤炭生產(chǎn)來自西部聯(lián)邦政府和州政府所有的土地，這些土地下的煤炭礦業(yè)權和油氣礦業(yè)權都屬于聯(lián)邦政府或州政府。內(nèi)政部的土地管理局負責管理聯(lián)邦政府擁有的煤層氣礦業(yè)權。在州政府層面，比如，在猶他州，油氣礦業(yè)權由猶他土地信托管理局負責，懷俄明州則由土地和投資辦公室負責。通過一系列法院判例，猶他州和懷俄明州確定了煤層氣礦業(yè)權是一種獨立于煤炭礦業(yè)權的礦產(chǎn)資源。私營公司支付給政府相應的租金和費用，通過競標獲得在公有土地的鉆探權。另外，為了激勵煤層氣生產(chǎn)者，很多州減免煤層氣礦區(qū)使用費，以從經(jīng)濟上進行支持。比如，科羅拉多州就對煤層氣生產(chǎn)者免征12.5%的礦區(qū)使用費。懷俄明州和猶他州也采用了類似的激勵政策。

(3)對煤層氣消費者的激勵

美國政府還對煤層氣消費者進行激勵。賓夕法尼亞州1998年7月開始煤層氣消費試點項目，四個月內(nèi)有近兩百萬消費者進行登記注冊。自1999年1月起所有消費者可以從電力供應商那里得到最低8%的消費稅減免[19]。伊利諾伊州則頒布了《電力重建法》(1997年)，自1998年8月開始給予煤層氣消費者15%的稅收減免?？屏_拉多州和阿拉巴馬州都有類似的制度安排。

五、結(jié) 論

筆者對美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、美國聯(lián)邦政府及州政府在煤層氣產(chǎn)權界定、研發(fā)、生產(chǎn)和消費等環(huán)節(jié)進行全方位激勵以促進煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面的經(jīng)驗進行了闡釋。這些經(jīng)驗表明，盡管美國煤層氣產(chǎn)業(yè)基本上屬于私有，政府并不強迫任何企業(yè)承擔煤層氣開發(fā)任務，但各級政府為了實現(xiàn)能源、清潔和安全等目標，在機制設計上通過立法和政策等方面的制度安排，對煤層氣研發(fā)者、生產(chǎn)者和消費者進行宏觀引導，大力扶持煤層氣產(chǎn)業(yè)，使得開發(fā)利用煤層氣成為投資者有利可圖的自覺行為，最終達到市場引導能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。另外，美國聯(lián)邦政府及州政府所采取的全方位經(jīng)濟激勵政策，都是可轉(zhuǎn)化的，而且切實可行和落實到位。

美國政府在煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中的幫助和扶持給未來中國煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以啟示。自1996年以來，中國政府開始著力發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)。在“十一五”“十二五”期間，國家能源局都對煤層氣開發(fā)利用進行五年規(guī)劃，并制定發(fā)展目標，但這兩個時期煤層氣規(guī)劃目標的完成率都不到30%。歷經(jīng)二十多年的發(fā)展，中國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然處于初級階段，沒有形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。事實上，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局和各級地方政府也有對煤層氣開發(fā)利用的激勵制度安排，但收效甚微。煤層氣礦業(yè)權與煤炭礦業(yè)權之間的沖突、補貼等激勵政策落實不到位、補貼不足、投入缺乏動力和煤層氣運輸管網(wǎng)等配套設施不足等是導致上述問題的主要原因。因此，必須首先解決煤層氣產(chǎn)權界定和轉(zhuǎn)讓問題，并從研發(fā)、生產(chǎn)和消費等環(huán)節(jié)做出制度安排，進行全方位的激勵。

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(責任編輯：孫 艷)

2016-10-06

中國政法大學人文社會科學研究項目“制度經(jīng)濟學視角下中國煤層氣和煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機制研究”(14ZFG79001)

黃立君(1971-)，女，湖南洞口人，副教授，博士，波士頓學院訪問學者，主要從事法經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學等方面的研究。E-mail: lijunh@cupl.edu.cn

F426.21

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