“互聯(lián)網(wǎng)+交通”視域下我國網(wǎng)約車新政之評析——是“互聯(lián)網(wǎng)+”還是“互聯(lián)網(wǎng)—”？

◎劉　炎　吳俊明

“互聯(lián)網(wǎng)+交通”視域下我國網(wǎng)約車新政之評析——是“互聯(lián)網(wǎng)+”還是“互聯(lián)網(wǎng)—”？

◎劉炎吳俊明

自從“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念確定以來，“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)蒸蒸日上，網(wǎng)約車行業(yè)作為其代表，不僅帶來了便利的交通服務(wù)，同時創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。然而卻出現(xiàn)了安全、合法性和不良競爭問題。為了良好整頓，交通部預(yù)發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(征求意見稿)，然而依舊弊病甚多，單單依靠市場行業(yè)自律或政府強壓都不能徹底根治，政企一體化才是長生之道。

2015年4月27日下午，第十四屆亞太智能交通論壇出行信息服務(wù)分論壇在南京舉行，百度地圖交通云計劃負(fù)責(zé)人李志堂分享了“互聯(lián)網(wǎng)+交通，共建智慧交通云平臺”為主題的演講。據(jù)了解，百度交通云融合了LBS、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等尖端技術(shù)，是驅(qū)動“互聯(lián)網(wǎng)+交通”計劃的強大技術(shù)引擎。而在這個計劃當(dāng)中，網(wǎng)約車行業(yè)猛然而起，蒸蒸日上，但同時也帶來了許多問題。本文當(dāng)中，筆者將要對網(wǎng)約車新政進行評析，并且發(fā)表自己的觀點。

“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)背景下網(wǎng)約車的興起

“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)。在“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的新業(yè)態(tài)背景下，將交通“先知”由虛幻轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，用網(wǎng)絡(luò)將車、人和路聯(lián)系在一起，通過信息處理，為人提供智能、精細和人性交通服務(wù)。2011年底，“互聯(lián)網(wǎng)＋交通”已初見端倪。消費者可以在網(wǎng)上訂購火車票，利用電腦和手機足不出戶就能買到火車票，并且通過手機APP可實現(xiàn)購票值機、查看航班動態(tài)等功能。此外，人們平日出行開車也習(xí)慣導(dǎo)航系統(tǒng)、打車軟件?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+交通”的新業(yè)態(tài)是一個大膽的創(chuàng)新嘗試，當(dāng)然也是一個難得的革新機遇，一方面解決了城市的交通問題，另一方面滿足了消費者的出行需求，大幅度提高了機動車的利用率，同時也帶來了新的社會問題、法律沖突和監(jiān)管難題，這對政府的智慧和能力是一種極大的考驗。

網(wǎng)約車的興起。網(wǎng)約車是社會公眾憑借互聯(lián)網(wǎng)公司提供的職能手機軟件平臺，預(yù)約車輛為自己提供運輸服務(wù)的一種現(xiàn)象，其出行方式一般為點到點的運送。就網(wǎng)約車的使用車型而言，大致分為4種：自有車、租賃公司的車、私家車和靠掛車輛。與之相對應(yīng)的，駕駛員也大致有3類：手機APP軟件平臺的駕駛員、勞動服務(wù)公司的駕駛員和私家車的駕駛員。兩者相匹配，于是，形成了全新的經(jīng)營模式：

私家車+私家車主；租賃公司車輛+勞動服務(wù)公司的駕駛員；APP軟件平臺車輛+APP軟件平臺的駕駛員；掛靠車輛（名義上屬于租賃公司，本質(zhì)上為私家車、閑散車輛和來路不明的車輛）+不明車主。

美中不足：網(wǎng)約車存在的弊病

網(wǎng)約車顛覆了原本的市場規(guī)則，讓“黑車”通過網(wǎng)約車的形式成功地“洗白”，并且傳統(tǒng)的出租車行當(dāng)?shù)搅瞬焕挠绊懀麧櫦眲∠陆?。另外，手機APP租車軟件平臺讓承運人的身份模糊不清，導(dǎo)致相關(guān)法律責(zé)任不明確。除此之外，投訴無門、賠償無路、漫天要價，這些問題牽涉到各方利益，損害了消費者的合法權(quán)益。

第一，合法性問題。到底應(yīng)不應(yīng)該給予網(wǎng)約車一個合法的名分呢？這是世界各國都在考慮一個問題。在我國，傳統(tǒng)的出租車營運都必須要營運執(zhí)照，但是，自從網(wǎng)約車出現(xiàn)以后，大量的私家車加入其中，它們卻沒有營運執(zhí)照，中央和地方政府又沒有對其進行重視，網(wǎng)約車需要營運執(zhí)照么？網(wǎng)約車的司機到底應(yīng)該具備什么樣的資格和條件呢？民間也好、官方也好、我國也好、外國也好，可謂千人千面、各執(zhí)一詞，難以形成有效的監(jiān)管。

第二，安全性問題。安全隱患又是網(wǎng)約車現(xiàn)實中遇到的一大問題，一般情況下，傳統(tǒng)的出租車運營都有成熟的規(guī)范，基本上擁有完備的登記和備案，對背景資料具有足夠的了解，駕齡不短，而且對氣候和地理狀況非常的熟悉，所以，安全問題并沒有引發(fā)太多過失。網(wǎng)約車的迅速發(fā)展是“互聯(lián)網(wǎng)+”的一個縮影而已，但是，在司機資質(zhì)認(rèn)證、乘客安全、交通事故等方面存在許多的安全漏洞，科技走得太快，法律和管理走得太慢。許多網(wǎng)約車司機曾經(jīng)是強奸和搶劫的獲刑人員，女大學(xué)生和婦女遭到非禮、猥褻和強奸的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，更有甚者，有的網(wǎng)約車司機漫天要價，打車費用高出市場價十多倍，不給就搶奪乘客的財物或者實施強奸行為。除此之外，因為網(wǎng)約車的司機有時候駕齡不夠、技術(shù)不高、地理位置不熟，導(dǎo)致交通事故頻頻發(fā)生加劇交通擁堵，道路交通安全隱患巨大，違章頻發(fā)，事故頻繁，這勢必將影響網(wǎng)約車行業(yè)的健康發(fā)展。

第三，網(wǎng)約車行業(yè)給傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來了巨大的沖擊。自從網(wǎng)約車問世以后，切走了傳統(tǒng)出租車服務(wù)業(yè)的一大塊蛋糕，動搖了整個公共交通行業(yè)，造成了巨大的影響，面對這網(wǎng)約車行業(yè)的嚴(yán)重侵蝕，大量乘客因為選擇網(wǎng)約車而流失，而傳統(tǒng)的出租車在收入銳減的情況下，還要繼續(xù)交份子錢，簡直就要崩潰，國內(nèi)的出租車司機集體罷工事件時有發(fā)生，這對社會秩序和治安都帶來了不可忽視的影響，不利于社會和諧。怎么樣才能調(diào)和傳統(tǒng)出租車業(yè)和網(wǎng)約車行業(yè)的矛盾，這是另外一個棘手的問題。

網(wǎng)約車新政評議

網(wǎng)約車新政評析。2015年5月，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(簡稱《管理辦法》)和《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》將要出臺，對網(wǎng)約車平臺、車輛、駕駛員嚴(yán)格要求：網(wǎng)約車平臺需要登記并取得《道路運輸經(jīng)營許可證》；車輛性質(zhì)為出租客運而且要具備《道路運輸證》；駕駛員要取得《道路運輸從業(yè)人員從業(yè)資格證》。然而筆者認(rèn)為，缺陷甚多，嚴(yán)重阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”新計劃的實施，應(yīng)當(dāng)進行系統(tǒng)性重大修改。

缺陷一：監(jiān)管思路扭曲。

第一，將網(wǎng)約車平臺強制地域分割?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺覆蓋到全國各地，然而，《征求意見稿》要求“服務(wù)所在地與注冊地不一致的，應(yīng)在服務(wù)所在地登記分支機構(gòu)”。換句話說，要在全國各地成立許多的分支機構(gòu)，而且每一個分支機構(gòu)都要申請登記，不僅非常麻煩，還要增加許多手續(xù)費用。

第二，平臺和網(wǎng)約車司機之間為勞動關(guān)系?！墩髑笠庖姼濉返谑藯l要求平臺和駕駛員簽訂勞動合同，把駕駛員當(dāng)成信息平臺的雇員，這種定位很有問題。在傳統(tǒng)出租汽車運營公司當(dāng)中，一般說來，司機存在三種身份：勞動雇員、掛靠經(jīng)營者和承包經(jīng)營者。《征求意見稿》強制性地將網(wǎng)約車駕駛員和網(wǎng)約車平臺界定為勞動關(guān)系，這是對網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)的強力約束。網(wǎng)約車駕駛員一概被界定為平臺的勞動雇員，這意味著所有的兼職司機和私家車主將全部退出網(wǎng)約車行業(yè)，因此，將限制大量符合條件的網(wǎng)約車司機利用網(wǎng)約車平臺提供服務(wù)，阻礙新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這到底是“互聯(lián)網(wǎng)+”還是“互聯(lián)網(wǎng)—”？

第三，對數(shù)量進行限定。傳統(tǒng)出租車行業(yè)，政府一般情況下對其實施運營數(shù)量管制，嚴(yán)格的數(shù)量管制會產(chǎn)生兩個后果：一方面，是存在打車難問題；二是大量沒有合法牌照的“黑車”應(yīng)然而生，筆者認(rèn)為，對于網(wǎng)約車沒有必要實施數(shù)量管制?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定政府對網(wǎng)約車數(shù)量可以進行限定，這是不合適的。更為重要的是，一旦網(wǎng)約車數(shù)量被限制不能增加，那么城市肯定會新增許多車輛，馬路上的車輛會更多，這與公交車優(yōu)先、私家車減購的理念背道而馳。

缺陷二：存在違法設(shè)定權(quán)力的內(nèi)容。一方面，無權(quán)設(shè)定行政許可。《征求意見稿》的核心是：出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證。但其本身沒有合法依據(jù)?！缎姓S可法》第十七條規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務(wù)院決定以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章之外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。”所以，部門規(guī)章不能設(shè)定行政許可，就算是國務(wù)院決定，也不能僅僅公布行政許可的名稱和實施機關(guān)，就可合法設(shè)定行政許可，這是《行政許可法》的明確要求。根據(jù)《行政許可法》第十八條的規(guī)定，國務(wù)院通過決定指明行政許可名稱和實施機關(guān)方式設(shè)立行政許可，但是，并沒有給部門規(guī)章設(shè)立相關(guān)行政許可提供合法的依據(jù)。因此，交通運輸部門據(jù)此設(shè)立行政許可并不妥當(dāng)。

另一方面，無依據(jù)增設(shè)經(jīng)營者義務(wù)?！墩髑笠庖姼濉返诙畻l規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者實行市場獎勵、促銷等行為應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法規(guī)規(guī)定，并提前 10 日將獎勵、促銷方案向社會公告。”而事實上，無任何法律規(guī)定經(jīng)營者有將市場獎勵、促銷方案在 10 日前向社會公告的義務(wù)。這一規(guī)定會顯著增加有關(guān)經(jīng)營者的義務(wù)和負(fù)擔(dān)。

缺陷三：政府過度干預(yù)市場的色彩強烈。從價格層面來說，政府規(guī)定價格，是規(guī)范企業(yè)經(jīng)營競爭的普遍手段。然而，作為經(jīng)營企業(yè)，一般情況下，都會測算成本和價格，在保證最大利益的情況下，將成本降到最低，根據(jù)這個原則來制定它的服務(wù)項目，這也是非常符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的做法，當(dāng)然，市場競爭的壓力會迫使它們提高服務(wù)質(zhì)量，增加服務(wù)項目。如果，政府對企業(yè)的服務(wù)項目要求，太過具體嚴(yán)格，屬于過度干預(yù)，顯然違反了市場經(jīng)濟客觀的發(fā)展規(guī)律。以往出租車行業(yè)作為一種壟斷的體制，從某種角度上來說，會導(dǎo)致價格上漲、服務(wù)質(zhì)量下降。網(wǎng)約車行業(yè)作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)的典范，顛覆了傳統(tǒng)的壟斷體制，許多過時的監(jiān)管思路和策略就沒有意義了，這時候還來用舊的套子來套新的行業(yè)，更會捉襟見肘。

政企一體化雙手政策：“有形之手”+“無形之手”。筆者認(rèn)為，網(wǎng)約車行業(yè)的確出現(xiàn)了不少問題，單單依靠行業(yè)自律很難解決，而依靠政府“一刀切”政策可能也不行，最好的方法就是采用政企一體化雙手監(jiān)管模式：政府管理企業(yè)+企業(yè)管理車和人，這可謂“有形之手”+“無形之手”。

一方面，政府應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)出租車和網(wǎng)約車應(yīng)實施分類管理，用好“有形之手”：可以明確規(guī)定傳統(tǒng)出租車可以同時采用巡游、蹲點和預(yù)約等多種運營方式，并繼續(xù)官方定價；而網(wǎng)約車則不允許巡游或蹲點接客，價格由市場制定，政府起到輔導(dǎo)作用。讓兩類出租車和諧共存，減少行業(yè)的沖擊，共建“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的新業(yè)態(tài)。

另一方面，在網(wǎng)約車平臺企業(yè)是監(jiān)管的關(guān)鍵，這是“無形之手”。目前的網(wǎng)約車平臺企業(yè)更強調(diào)收益和利潤，不愿意作為承運人，不愿意承擔(dān)責(zé)任，這種毫無節(jié)制的擴張，讓人擔(dān)憂。網(wǎng)約車平臺企業(yè)必須成為承運人，主動承擔(dān)交通事故的賠償責(zé)任。抓住這一點，網(wǎng)約車平臺公司必然會提高車輛和司機的門檻，規(guī)避風(fēng)險，不會隨意擴張數(shù)量，至于早晚高峰時段的漲價，可以鼓勵出車，讓網(wǎng)約車發(fā)揮更大的作用。

在“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的新業(yè)態(tài)背景下，網(wǎng)約車行業(yè)的確擁有許多的可取之處，然而，其背后存在的問題也不容小視，并且，愈發(fā)嚴(yán)重。想要治理好這些問題，單單依靠交通部擬制的網(wǎng)約車新政，是不可能的。筆者認(rèn)為，市場經(jīng)濟行業(yè)當(dāng)中出現(xiàn)的問題，最終的落腳點還在市場經(jīng)濟行業(yè)本身當(dāng)中，國家需要采取雙手政策，用“看得見的手來規(guī)范企業(yè)”，用“看不見的手”讓企業(yè)來管理行業(yè)，采用政企一體化的監(jiān)管模式，方能讓網(wǎng)約車行業(yè)步入健康的發(fā)展軌道之中。

（作者單位：安徽師范大學(xué)法學(xué)院）

本文是國家行政學(xué)院智庫研究項目《法治政府的權(quán)責(zé)、績效與標(biāo)準(zhǔn)研究》的階段性研究成果。