加快推進(jìn)以PPP模式促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

張?jiān)洛?/p>

（河南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部，河南鄭州450000）

加快推進(jìn)以PPP模式促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

張?jiān)洛?/p>

（河南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部，河南鄭州450000）

要推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，就必須加大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)力度，提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式的推廣使用在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、改善財(cái)政收支狀況、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給等方面意義重大。當(dāng)前我國PPP模式的推廣運(yùn)用取得了顯著成效，但仍然存在一些亟待解決的問題，比如對PPP模式的特點(diǎn)、適用范圍認(rèn)識不足、頂層設(shè)計(jì)不到位、民間投資參與難度較大等，需要進(jìn)一步更新觀念、創(chuàng)新體制機(jī)制加以解決。

PPP模式；新型城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)

要推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，就必須加大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)力度，提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。伴隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，PPP（政府和社會資本合作）模式被全社會寄予了厚望。根據(jù)財(cái)政部“76號文”的定義，政府和社會資本合作（PPP）模式是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。其中，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險，提高資源利用效率，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平，以保證公共利益最大化。社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報。PPP模式的推廣使用在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)資源優(yōu)化配置、改善財(cái)政收支狀況、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給等方面意義重大。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給提出了更高的要求

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過程。2015年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，比世界平均水平高約1.2個百分點(diǎn)。然而，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題也日益突出。如何促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)供給總量和質(zhì)量是當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須解決的關(guān)鍵問題。

一方面，要盡快彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)不足的短板。目前，占人口大多數(shù)的農(nóng)民在勞動就業(yè)、最低生活保障、統(tǒng)籌醫(yī)療、養(yǎng)老保險方面的保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民，存在著項(xiàng)目不全、覆蓋面狹窄、保障水平低、社會化程度低等一系列問題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，制約了全面建成小康社會偉大進(jìn)程的順利推進(jìn)。另一方面，要大力提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量和水平。長期以來，由于傳統(tǒng)的戶籍管理制度，人口的自由流動受到限制，社會保障等公共服務(wù)與戶籍掛鉤，導(dǎo)致當(dāng)前我國雖然已經(jīng)有兩億多農(nóng)民工及其家屬被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但是仍然是“半市民化”狀態(tài)，沒能在城鎮(zhèn)享受到相應(yīng)的公共服務(wù)，也沒有相應(yīng)的市民權(quán)利。這種只能到城市打工、經(jīng)商、就業(yè)，但不能在城鎮(zhèn)落戶的城鎮(zhèn)化的模式，在全局上制約著中國經(jīng)濟(jì)增長。此外，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)也不能滿足人民群眾的需要，城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”日益突出等等問題也制約了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。改革公共服務(wù)供給方式、提升公共服務(wù)供給能力已經(jīng)成為“十三五”時期以及更長時間內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)和重要內(nèi)容。

二、PPP模式——提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力的有效途徑

1、有助于推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式、提升公共服務(wù)供給能力

長期以來，我國公共服務(wù)供給總量與供給質(zhì)量都不能滿足人民群眾的需要。從公共產(chǎn)品和服務(wù)的供求來看存在著公共需求快速增長與公共服務(wù)供應(yīng)不足的矛盾，不僅有總量供給不足的問題，也存在著供給分布不均的問題，表現(xiàn)突出的就是醫(yī)療、教育、交通等在城鄉(xiāng)區(qū)域之間的供給不均衡。從公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給主體來看，主要是以政府提供或者公辦公共服務(wù)為主，民辦機(jī)構(gòu)等社會力量在公共服務(wù)事業(yè)中的參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。無疑這些供給結(jié)構(gòu)性問題制約了公共服務(wù)供給總量和質(zhì)量的提高。“十三五”規(guī)劃建議明確要求增加公共服務(wù)供給，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。這無疑是我國公共服務(wù)供給側(cè)改革的指導(dǎo)綱領(lǐng)和行動指南。而在公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣運(yùn)用PPP模式，正是公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的具體實(shí)施，對于提升公共服務(wù)供給能力，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面將發(fā)揮重要作用。

2、有助于轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)"放管服"，將一部分政府職能交由社會組織、事業(yè)單位來提供服務(wù)

政府向市場和社會公眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和民生公共服務(wù)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品是其應(yīng)有責(zé)任，也是現(xiàn)代國家治理體系的主要內(nèi)容，但這并意為著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供的全過程，包括遠(yuǎn)期規(guī)劃、財(cái)力投入和服務(wù)監(jiān)管、生產(chǎn)運(yùn)營建設(shè)等諸多具體操作都必須由政府來完成。民營企業(yè)有先進(jìn)的管理模式、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的創(chuàng)新能力，通過PPP模式激活市場活力，動員社會資源，調(diào)動社會資本及企業(yè)豐富的技術(shù)人才及管理支持，從而也使政府能更好的發(fā)揮總攬全局、遠(yuǎn)景規(guī)劃、服務(wù)及協(xié)調(diào)監(jiān)管的能力，更好的促進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。政府把該管的事情管好，不該管的事情放權(quán)給市場和社會，形成政府購買、市場和社會提供的公共服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)制，這其實(shí)就是簡政放權(quán)的切實(shí)之舉，不僅改善政府的公共服務(wù)水平，提高了資源配置效率，社會資本也能確保收益，同時滿足了人民群眾對公共產(chǎn)品的需求，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

3、有助于吸引社會力量和社會資本加入公共服務(wù)領(lǐng)域，緩解公共產(chǎn)品和服務(wù)提供資金不足的問題

當(dāng)前，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等公共產(chǎn)品的主要提供方仍以國有和公辦為主。一方面是因?yàn)槊褶k機(jī)構(gòu)及社會力量自身綜合素質(zhì)不足以支撐公共服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。公共服務(wù)項(xiàng)目一般期限長、投資大，收益相對較低，對項(xiàng)目的遠(yuǎn)期規(guī)劃及風(fēng)險控制要求比較高，社會力量難以獨(dú)立完成，故不愿過渡涉及。另一方面是長期以來社會力量進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的門檻高，很多行業(yè)和領(lǐng)域甚至禁止社會力量進(jìn)入，有些行業(yè)或領(lǐng)域準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)或有降低，但在風(fēng)險或者問題產(chǎn)生時，行政監(jiān)管執(zhí)行有時存在隨意性，或者前后不一致，使社會力量難以遵循，抑制了社會力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的積極性。PPP公私合營模式中合理的利益保障及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制能夠很好的解決這些問題，通過合同和契約減少了政府部門執(zhí)行隨意所造成的損失，也能夠確保社會資本自身收益實(shí)現(xiàn)最大化。另外，PPP模式通過多樣化的融資渠道和合理的價值機(jī)制，吸引市場力量參與，有利于完善財(cái)政投入的管理方式，不僅緩解了政府短期建設(shè)資金短缺的壓力，還可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效，有效分擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)和運(yùn)營管理中的風(fēng)險。

三、進(jìn)一步推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施需要解決的幾個關(guān)鍵問題

1、正確認(rèn)識理解PPP項(xiàng)目所具有的“公共性”特點(diǎn)，明確PPP項(xiàng)目的適用范圍

PPP模式是一種政府和社會資本的合作機(jī)制，是政府投融資體制和機(jī)制方面的重大變革，也是我國政府治理模式的一種改革，是一個艱難創(chuàng)新過程。目前我國正在積極探索中，成功的案例及可提供的經(jīng)驗(yàn)借鑒并不充足，國外的一些案例可能并不完全適應(yīng)我國的基本國情。所以要理性、全面認(rèn)識PPP的特點(diǎn)，不能過度夸大渲染PPP的前景，誤導(dǎo)政府決策和公眾參與。

一方面，要強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的“公共性”特點(diǎn)，避免過度強(qiáng)調(diào)PPP模式的融資功能。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速下降，地方政府面臨經(jīng)濟(jì)建設(shè)和前期債務(wù)償還的雙重壓力，有很強(qiáng)的融資沖動。由于PPP模式可以將社會資本引入市場，緩解政府大量提供公共產(chǎn)品卻財(cái)政資金不足的壓力，所以一些地方在推行PPP項(xiàng)目時，更多地賦予其化解債務(wù)、擴(kuò)大投資的功能，將PPP模式純粹看作融資工具，顯然這種認(rèn)識是偏面的，也是不可取的。過度強(qiáng)調(diào)PPP模式的融資功能在某種程度上淡化了公共產(chǎn)品或服務(wù)最為重要的“公共性”特點(diǎn)，可能導(dǎo)致將本應(yīng)由政府投資建設(shè)的項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，進(jìn)行變相的融資。另外，雖然PPP模式一定程度上可以緩解政府財(cái)政資金不足的壓力，但并不意味著政府不需要支付資金，如果沒有堅(jiān)持物有所值原則，忽視對政府財(cái)政承受能力的論證，忽視項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營期間的監(jiān)管，忽視企業(yè)的未來營運(yùn)能力及收益平衡，最終必然會導(dǎo)致百姓“買單”，失去了推行PPP模式的本來意義。而且，由于PPP項(xiàng)目合約一般期限長、投資大，隨著PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)量的不斷增加甚至?xí)拐纬纱罅块L期債務(wù)。

另一方面，要清晰認(rèn)識PPP項(xiàng)目的適用范圍。據(jù)財(cái)金76號文件《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》的說明，在現(xiàn)階段更適合采用PPP模式的項(xiàng)目要具備四個方面的要求，即價格調(diào)整機(jī)制相對靈活，市場化程度較高，投資規(guī)模相對較大，需求長期穩(wěn)定。由于這四個原則性要求并沒有給出嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)或門檻，所以在實(shí)踐中出現(xiàn)PPP項(xiàng)目識別困難，甚至對PPP模式適用范圍認(rèn)識不清的問題。一些PPP項(xiàng)目在具體對接過程中并沒有經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目論證和識別，匆忙上馬，個別項(xiàng)目公共性特點(diǎn)并不明顯，一些甚至是原來的BT項(xiàng)目換換包裝打造成PPP項(xiàng)目，呈現(xiàn)出非理性的一哄而上，變相增加政府投資項(xiàng)目的綜合成本和政府債務(wù)壓力。

2、加快推進(jìn)PPP制度框架的頂層設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目涉及范圍廣，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、評估、篩選、招投標(biāo)、監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、合約制訂實(shí)施、利益及風(fēng)險劃分等都需要良好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及管理，這對相關(guān)的法律法規(guī)、制度體系及合同規(guī)范、評估技術(shù)等提出了很高的要求。目前我們在PPP制度框架頂層設(shè)計(jì)方面還有待推進(jìn)。

一是健全國家層次的PPP法律法規(guī)，避免出現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，制約PPP項(xiàng)目推進(jìn)的情況。由于PPP項(xiàng)目一般時間長達(dá)10年以上，參與主體必然更關(guān)注長期運(yùn)營管理、融資、利益分配及風(fēng)險的控制，尤其是對于風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機(jī)制是否公平、監(jiān)管機(jī)制是否有效都有很高的要求，而當(dāng)前的相關(guān)法律法規(guī)并不涉及這些內(nèi)容。目前PPP項(xiàng)目運(yùn)行多以行業(yè)部門規(guī)章和地方規(guī)章為準(zhǔn)，不僅對PPP項(xiàng)目的實(shí)施約束性低，而且一些定價機(jī)制的不合理及缺乏彈性，制約了市場配置資源的決定性作用。如PPP項(xiàng)目采購相對于政府采購有特殊性，出臺了單獨(dú)的規(guī)定，但有些領(lǐng)域還存在空白，在預(yù)審結(jié)果公示中，沒有明確說法，只能對照參考建設(shè)招投標(biāo)，政府采購法等，而招投標(biāo)法僅對工程及與工程相關(guān)的貨物及服務(wù)的采購及招標(biāo)做出相關(guān)規(guī)定，這會導(dǎo)致?lián)怂≒PP合約的約束力降低。所以如何盡快推動統(tǒng)一的高位階立法，為PPP模式的順利推進(jìn)提供法律保障迫在眉睫。

二是建立健全高效的組織協(xié)調(diào)工作機(jī)制。PPP項(xiàng)目是一個涉及多部門多個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，在整個生命周期中，程序復(fù)雜，從政策制定、項(xiàng)目的識別、評估、審批及管理等涉及諸多部門及各參與主體，目前僅僅前期準(zhǔn)備工作都涉及立項(xiàng)、可研、環(huán)評、土地等方面，因此相關(guān)各部門的職責(zé)分工與協(xié)作將是PPP項(xiàng)目成功落地運(yùn)作的關(guān)鍵，此外財(cái)政部門多級PPP機(jī)構(gòu)在政府采購中如何履行責(zé)任，政府交易中心平臺的職責(zé)是什么，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)如何確定，PPP項(xiàng)目是應(yīng)由政府采購代理平臺統(tǒng)一辦理還是業(yè)主項(xiàng)目單位選擇等都是亟待說明和解決的問題。所以僅由設(shè)立在財(cái)政部門的多級PPP機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)的工作，難以充分發(fā)揮統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)作用。

3、建立健全體制機(jī)制，提高社會資本參與積極性

要建立科學(xué)合理的定價機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制以及政府信用的約束機(jī)制，提高社會資本參與度。社會資本的參與度從一定程度上體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目是否成功推行，它更能體現(xiàn)PPP模式公私合營的特點(diǎn)。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社會資本的參與度相對較低，以河南省為例，截止2016年上半年，河南省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫已入庫的726個項(xiàng)目（總投資8415.31億元。）中，僅有81個尋找到社會資本方，簽約社會資本方包括央企、省內(nèi)國企、民營企業(yè)。眾多民間資本對PPP項(xiàng)目觀望多，參與少，其中原因是多方面的。一是PPP項(xiàng)目多數(shù)是投資金額較大，周期較長，投資回報率較低的公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，參與方眾多，面臨的不確定性因素大，對社會資本的投融資能力要求也比較高。盈利點(diǎn)在哪里？風(fēng)險如何分擔(dān)控制？沒有合理的機(jī)制保障難以吸引社會資本進(jìn)入。二是社會資本對政府誠信履約信心不足。由于PPP相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全，一些PPP項(xiàng)目的政策隨意性風(fēng)險較大，這在一定程度上阻礙了PPP的發(fā)展。PPP項(xiàng)目難落地，主要也與地方政府執(zhí)行力差、政府與企業(yè)間缺乏契約精神有關(guān)。過去曾出現(xiàn)過一些地方政府承諾缺失、不講信用使企業(yè)收益受損的現(xiàn)象，如何建立健全政府信用的約束機(jī)制，確保政府換屆、換人不影響社會資本的合理回報也是促進(jìn)社會資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。

4、加快完善PPP模式推行的外部環(huán)境

首先，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作者以及政府和社會資本合作項(xiàng)目的監(jiān)管者。政府要樹立平等意識和合作觀念，培育增強(qiáng)契約精神。行業(yè)主管部門和實(shí)施單位領(lǐng)導(dǎo)也要加強(qiáng)對PPP政策的熟悉、了解與掌握，集中力量做好政策制定、引導(dǎo)和長期規(guī)劃，提高指導(dǎo)服務(wù)能力，同時加強(qiáng)對項(xiàng)目的監(jiān)管，建立高效的PPP工作推進(jìn)機(jī)制，減少PPP整個全生命周期中審批審核的程序和環(huán)節(jié)，減少重復(fù)勞動，提高工作效率。

其次，加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，積極推動PPP項(xiàng)目落地。目前，PPP在我國尚處于起步階段，對PPP的研究也處于對其他國家經(jīng)驗(yàn)理論總結(jié)階段，本土缺少充足的可以借鑒的成功案例。就目前對PPP項(xiàng)目的需求來講，理論研究不夠，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，專業(yè)人員少。一些政府官員和民間資本對PPP更為陌生，一些專門從事PPP中介服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)服務(wù)能力、水平和質(zhì)量也有欠缺，實(shí)際操作中往往照搬照抄既有的文本和案例，所以必須高度重視PPP模式的研究和實(shí)際操作能力建設(shè)與技能培訓(xùn)，打造專業(yè)素質(zhì)能力強(qiáng)的人才隊(duì)伍，同時認(rèn)真總結(jié)和汲取以往PPP項(xiàng)目所取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，積極推動PPP項(xiàng)目落地。

第三，完善監(jiān)管體系，確保公共利益。PPP項(xiàng)目周期長，投資大，涉及面寬，因此要建立一套具備透明性、權(quán)威性、獨(dú)立性、可問責(zé)，同時又具備專業(yè)知識的監(jiān)管體系，利用第三方獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)確保項(xiàng)目的質(zhì)量和風(fēng)險控制。一是項(xiàng)目起始階段對項(xiàng)目識別的監(jiān)管，要明確PPP項(xiàng)目的適用范圍，避免出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”；二是對合同簽訂、談判以及實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)管，確?！拔镉兴怠痹瓌t得到貫徹執(zhí)行；三是要加強(qiáng)項(xiàng)目信息的公開透明度，考慮公眾的需求，切實(shí)保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)，主動接受社會監(jiān)督，維護(hù)公共利益。

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（責(zé)任編輯：范曦卓）