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關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

楊偉民

今年的中央經(jīng)濟工作會議，可以說是一次歷史性的會議。不僅對明年經(jīng)濟工作作出了全面部署，更重要的是對結(jié)構(gòu)性改革作出了重點部署，會議的主題是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。習近平總書記系統(tǒng)闡述了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思想，從形勢判斷、問題診斷、工作思路、重點任務、改革措施、重大原則等方面，提出了邏輯嚴謹、系統(tǒng)完整、方向明確、操作性強的結(jié)構(gòu)性改革一攬子方案。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是以習近平同志為總書記的黨中央堅持解放思想、實事求是思想路線、堅持問題導向思想方法作出的又一項重大戰(zhàn)略決策，是適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求，也是我們黨又一次重大理論創(chuàng)新。不僅對做好明年經(jīng)濟工作至關(guān)重要，對“十三五”以及今后一個時期我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展都有重大指導意義；不僅對中國經(jīng)濟發(fā)展有重大指導意義，對世界經(jīng)濟發(fā)展也會產(chǎn)生重要影響。必須旗幟鮮明、堅定不移地貫徹執(zhí)行。我從為什么、是什么、怎么做、做什么四方面談談對此的學習體會。

一、為什么

去年總書記就講過，認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)了，經(jīng)濟工作也要有新常態(tài)。對新常態(tài)怎么看、怎么辦，今年經(jīng)濟工作會又做了進一步闡述。怎么看？要做到“三個必須”。第一，必須統(tǒng)一思想、深化認識。新常態(tài)是世界經(jīng)濟長周期和我國發(fā)展階段性特征及其相互作用所決定的大趨勢，是發(fā)展到現(xiàn)在必然經(jīng)歷的發(fā)展規(guī)律。第二，必須克服困難、闖過關(guān)口。一方面我國經(jīng)濟發(fā)展基本面是好的，另一方面也面臨著很多困難和挑戰(zhàn)，這些困難和挑戰(zhàn)是繞不過去的。第三，必須銳意改革、大膽創(chuàng)新。克服這些困難、闖過關(guān)口，就要按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在理論上作出創(chuàng)新性概括，在政策上作出前瞻性安排，這就是加大結(jié)構(gòu)性改革力度。

在新常態(tài)下怎么干？也就是如何引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)？要努力實現(xiàn)多方面工作重點轉(zhuǎn)變，主要是“十個更加注重”。每一個“更加注重”，都是堅持問題導向和原因?qū)虻模菫榱私鉀Q問題。比如第二個“更加注重”，穩(wěn)定經(jīng)濟增長，要更加注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。目前增長下行壓力、投資增速下降、工業(yè)品價格下跌、企業(yè)效益下滑、財政收入下滑、房地產(chǎn)庫存高企、各類風險增多等是病癥。病根是什么？經(jīng)濟工作會的診斷是：深刻的供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾。

供給側(cè)矛盾就是經(jīng)濟下行等病癥，已經(jīng)不是周期性的下行了，已經(jīng)主要不是總需求問題了，病根主要在供給側(cè)。這種情況下，僅擴大需求，不改善供給，從長期看，很難阻止經(jīng)濟下行，特別是企業(yè)效益下滑。

結(jié)構(gòu)性矛盾就是產(chǎn)能過剩比較嚴重，存在大量無效供給，而有效供給不足，存在不少短板，供給結(jié)構(gòu)不適應需求結(jié)構(gòu)的變化，無效供給占用了有限資源。新增貸款中相當一部分用于借新還舊、償還利息，投向中期回報率不高的項目，流向虛擬經(jīng)濟，間接抬高實體經(jīng)濟的財務成本，還帶來了經(jīng)濟的金融化、泡沫化，實體經(jīng)濟與金融失衡等結(jié)構(gòu)性問題。

體制性矛盾根本原因是市場沒有很好地發(fā)揮配置資源的決定性作用，資源優(yōu)化配置存在體制性機制性障礙?，F(xiàn)行體制下，產(chǎn)能過剩行業(yè)的僵尸企業(yè)很難按市場化原則自然出清，地方政府、銀行都不愿意，各有各的小道理。但是，小道理淹沒了大道理。

二、是什么

包括政策目標、政策對象、政策手段三個方面。

第一，政策目標。就是減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，最終提高資源配置效率。效率提高基礎(chǔ)上的經(jīng)濟增長才是經(jīng)濟發(fā)展，擴大需求換來的若是沒有效率的增長，不是經(jīng)濟發(fā)展。

第二，政策對象。結(jié)構(gòu)性改革要解決的核心問題是矯正要素配置扭曲。有三個層面：一是企業(yè)內(nèi)部要素配置及組合。這主要取決于企業(yè)家精神，靠企業(yè)科學管理實現(xiàn)。改革開放初期的大包干，改變了勞動力與土地的組合方式，調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性，產(chǎn)出就提高了?，F(xiàn)在提出的深化國企改革的目標之一，就是要提高國企的效率。二是企業(yè)間要素配置結(jié)構(gòu)。就是資源更多配置到優(yōu)質(zhì)企業(yè)、有競爭力的企業(yè)、有創(chuàng)新精神的企業(yè)，全社會的效率才會提高。上世紀90年代對國有經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性調(diào)整，解決的就是企業(yè)間資源配置問題。相反，如果要素被僵尸企業(yè)長期占用，甚至劣幣驅(qū)逐良幣，就是要素在企業(yè)間錯配。三是產(chǎn)業(yè)間要素配置結(jié)構(gòu)。這就是通常說的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，資源更多流向有需求的、有前途、效益高的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟形態(tài)，從農(nóng)業(yè)流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從工業(yè)流向服務業(yè)，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)流向新興產(chǎn)業(yè)、從傳統(tǒng)業(yè)態(tài)流向新型業(yè)態(tài)等等。改革開放以來，數(shù)億農(nóng)民從土地上解放出來，轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其實就是最大的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實踐。

第三，政策手段。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策和擴大需求的政策有所不同，主要不是擴大投資、擴大財政支出、擴大貨幣發(fā)行。結(jié)構(gòu)性改革的手段，主要是激發(fā)微觀主體活力，激勵創(chuàng)新、化解過剩產(chǎn)能、降低企業(yè)成本、減輕企業(yè)稅費負擔、提高勞動力市場靈活性、鼓勵競爭、打破壟斷、放寬市場準入、減少政府不當干預等。從這個意義上說，結(jié)構(gòu)性改革，就是用改革的辦法解決結(jié)構(gòu)性問題。如降低制度性交易成本，需要推進行政管理體制改革，簡政放權(quán)。降低電力價格，需要改革電力體制。降低企業(yè)稅費負擔，要改革財稅體制和養(yǎng)老保險體制等等。

三、怎么做

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路是實施相互配合的五大政策支柱，即宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底。

第一，宏觀政策穩(wěn)，才能為結(jié)構(gòu)性改革營造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。穩(wěn)定經(jīng)濟運行是結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)，經(jīng)濟運行要保持在合理區(qū)間。為此，財政政策和貨幣政策的基本取向不變，但重點和力度要有所調(diào)整。積極的財政政策要加大力度，階段性提高財政赤字率，在適當增加必要的財政支出和政府投資的同時，主要用于彌補降稅帶來的財政減收，這與過去有所不同。穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度，為結(jié)構(gòu)性改革營造適宜的貨幣金融環(huán)境。通過這樣的財政、貨幣政策，保持總需求適度增長，為結(jié)構(gòu)性改革奠定宏觀基礎(chǔ)。所以，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和擴大需求不是對立的，不是非此即彼，實行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并不是要否定擴大內(nèi)需。

第二，產(chǎn)業(yè)政策準，才能準確定位結(jié)構(gòu)性改革的大方向。產(chǎn)業(yè)政策要準，不是回到計劃經(jīng)濟，也不同于過去的產(chǎn)業(yè)政策，不是政府替代企業(yè)決策和選擇產(chǎn)業(yè)，主要是指明大的結(jié)構(gòu)性方向，如實體與虛擬經(jīng)濟、制造業(yè)與服務業(yè)、存量與增量、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)、住房制度中購房和租房的關(guān)系等。具體的投資機會要由企業(yè)家和各類投資者在市場中選擇。產(chǎn)業(yè)政策要從政府指定發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)向功能性，為企業(yè)在市場中發(fā)現(xiàn)新的增長點創(chuàng)造條件。

第三，微觀政策活，才能激發(fā)企業(yè)活力和消費者潛力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更多的是作用于微觀，而不是作用于宏觀。對企業(yè)即生產(chǎn)者，政府要做好為企業(yè)服務的工作，在制度上、政策上營造寬松的市場經(jīng)營和投資環(huán)境，鼓勵和支持各種所有制企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，保護各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和合法利益。這樣，才能改善企業(yè)市場預期，企業(yè)才有信心。對消費者，要營造商品自由流動、平等交換的市場環(huán)境，破除市場壁壘和地方保護，使有效供給能順暢地到達消費者手中。

第四，改革政策實，才能推動各項改革落地見效。我們已經(jīng)推出了不少改革，已經(jīng)取得重大進展，下一步必須在“實”字上下功夫。一方面改革方案本身要實、符合實際、直接落地，不要都層層制定方案，以文件落實文件。另一方面方案的落地要實，破除頂層設計與實際落實之間的腸梗阻，使改革在微觀層面見到實效。

第五，社會政策托底，才能為結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造好的社會環(huán)境。結(jié)構(gòu)性改革特別是化解過剩產(chǎn)能，必然帶來一些陣痛，涉及部分群體就業(yè)和收入，但這是必然要過的坎，必然要經(jīng)歷的陣痛。要更好發(fā)揮社會保障的社會穩(wěn)定器作用，把重點放在兜底上，保障兩個基本，也就是基本生活和基本公共服務?，F(xiàn)在的就業(yè)形勢、財力規(guī)模、保障制度同上世紀90年代不同了，有了很大進步，雖然這次可能會有陣痛，但我相信不會很大，不會出現(xiàn)大規(guī)模的下崗失業(yè)問題。

四、做什么

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個長期任務，不可能畢其功于一役，中央確定的方針是，戰(zhàn)略上要堅持持久戰(zhàn)，穩(wěn)中求進、把握好節(jié)奏和力度。但不能因為是持久戰(zhàn)，當前就不干，所以戰(zhàn)術(shù)上要抓住關(guān)鍵點，打殲滅戰(zhàn)，明年主要是“三去一降一補”五大任務。

第一，積極穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能。有些產(chǎn)品，價格再怎么下降，消費總量也不會擴大了。如鋼鐵、煤炭，價格一直在下降，但消費總量卻在減少，去年煤炭消費總量減少4%左右，預計今年粗鋼消費總量減少4%以上。根本原因是產(chǎn)能過大，僵尸企業(yè)沒有及時市場出清。這種情況下，刺激需求、擴大投資解決不了問題，長此以往，會把行業(yè)中的優(yōu)質(zhì)企業(yè)拖垮、最后一起死。正確的做法是通過處置僵尸企業(yè)實現(xiàn)市場出清，去產(chǎn)能，使產(chǎn)能和消費大體均衡，止住價格下跌，讓優(yōu)質(zhì)企業(yè)看到希望、增強信心。處置的方針是企業(yè)主體、政府推動、市場引導、依法處置，多兼并重組、少破產(chǎn)清算，做好職工安置。要制定全面配套的政策體系，在財稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障，專項獎補、資本市場等方面進行支持。

第二，幫助企業(yè)降低成本。這是五中全會確定的50個新舉措之一。我國還是中等收入國家，但很多方面的成本偏高，呈現(xiàn)“未富先高”。必須從全球視野、中華民族的長遠發(fā)展來認識這一問題，我國創(chuàng)新力在增強，但還不足以彌補成本快速上升的競爭力減弱，要盡量保持和延長競爭優(yōu)勢，必須下決心降成本。否則，長期下去，很多企業(yè)會被高成本壓垮。企業(yè)沒有盈利，一兩年也許能抗下去，三四年后就撐不下去了。所以要一手去產(chǎn)能，一手降成本，微觀主體有活力了，經(jīng)濟發(fā)展才有持久的動力。明年要實行“七降”，在七個方面幫助企業(yè)降成本。

第三，化解房地產(chǎn)庫存?，F(xiàn)在的房地產(chǎn)庫存，相對于現(xiàn)有戶籍人口也許是多了，但相對于加上2.5億非戶籍人口而言就不多了。問題是我們的體制機制不鼓勵、甚至限制非戶籍人口在就業(yè)地購房和租房。所以中央確定在兩個方面深化改革：一是落實戶籍制度改革方案，允許非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長期租房的預期和需求。二是深化住房制度改革。上一輪住房制度改革是以戶籍人口為主要方向、以鼓勵購買為主要方向。這次的住房制度改革，要以滿足新市民的住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向。對有能力直接買房的，仍支持包括非戶籍人口在內(nèi)的城鎮(zhèn)居民購買產(chǎn)權(quán)房，對一時買不起的，支持他們先租房，對難以承受市場化房租的、符合條件的，給予租金補貼，這就是把公租房擴大到非戶籍人口。為此，要大力發(fā)展住房租賃市場，鼓勵自然人和各類機構(gòu)投資者購買庫存商品房，成為租賃市場的房源提供者，鼓勵發(fā)展以住房租賃為主營業(yè)務的專業(yè)化企業(yè)，建立多元主體的“房東”，讓他們買房子、然后出租，這就要取消過時的限制性措施。

第四，擴大有效供給。這就是補短板。什么是短板，從不同收入群體看，短板是農(nóng)村貧困人口；從產(chǎn)業(yè)看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是短板，新興產(chǎn)業(yè)是短板；從產(chǎn)品看，生態(tài)產(chǎn)品是短板；從產(chǎn)品質(zhì)量看，高品質(zhì)產(chǎn)品是短板；從資本看，相對于物力資本，人力資本是短板等等。所以，要提高投資的針對性、有效性，針對短板投資。包括打好脫貧攻堅戰(zhàn)，加強農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)建設，支持企業(yè)技術(shù)改造和設備更新，培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)以及基礎(chǔ)設施、公共服務中的短板。在化解過剩產(chǎn)能和技術(shù)變化加快的形勢下，要加大投資于人的力度，使勞動者更好地適應變化了的市場環(huán)境。

第五，防范化解金融風險。這是底線！在結(jié)構(gòu)性改革中，一些風險點會暴露，但掩蓋不是根本之策。所以，既要守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性風險的底線，也要對信用違約依法處置。對地方政府債務風險，要做好存量債務置換，完善全口徑政府債務管理，對金融風險，要加強全方位監(jiān)管，規(guī)范各類融資行為，抓緊開展金融風險專項整治，堅決遏制非法集資蔓延勢頭，加強風險監(jiān)測預警，妥善處理風險案件。

抓好五大任務，要有兩方面的保障。一是改革保障，要重點推進對結(jié)構(gòu)性改革有重大意義的國企、財稅、金融“三大改革”，以及具有兜底作用的養(yǎng)老保險制度改革。同步推出一批對“三去一降一補”具有重大牽引作用的改革舉措。二是政治保障，就是堅持中國特色社會主義政治經(jīng)濟學的重大原則，做到“三個堅持”：堅持解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力；堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向；堅持調(diào)動各方面積極性，尤其是企業(yè)家、創(chuàng)新人才和各級干部的積極性。

(作者為中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任)

責任編輯：艾冰

·“中國經(jīng)濟年會(2015-2016)”專題·

編者按：中國國際經(jīng)濟交流中心主辦的“中國經(jīng)濟年會(2015-2016)”于2015年12月26日在北京召開。會議以“引領(lǐng)新常態(tài)，決勝‘十三五’”為主題，就解讀中央經(jīng)濟工作會議精神、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重大問題展開了深入研討。本期刊出楊偉民、張宇燕、劉世錦、張曉強、陳曉華、馮飛六位專家在年會上的發(fā)言。