管　華，劉行坦

（廣東科技學(xué)院 思政部，廣東 東莞 523083）

三大因素制衡下的中國(guó)城鎮(zhèn)化

管華，劉行坦

（廣東科技學(xué)院 思政部，廣東 東莞 523083）

城鎮(zhèn)化是資源的重新布局，涉及的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。從根本上說(shuō)，城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)人的城市化。為了趨利避害，解決好這一問(wèn)題，走出一條具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化之路，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)該研究政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大因素，并處理好三者之間的關(guān)系，正確發(fā)揮它們的作用。

三大因素；作用；制衡；城鎮(zhèn)化

2014年，隨著中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議的召開，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入到了一個(gè)總體有序發(fā)展的新階段。城鎮(zhèn)化是資源的重新布局，涉及的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。從根本上為說(shuō)，城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)人的城市化問(wèn)題。如何趨利避害，解決好這一問(wèn)題，走出一條具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化之路。我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)該研究政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大因素，處理好它們之間的關(guān)系，正確發(fā)揮它們的作用。

一、政府在我國(guó)城鎮(zhèn)化中的作用

關(guān)于政府在城鎮(zhèn)化中的作用，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議做了原則性規(guī)定：推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既要堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)置、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能；中央制定大政方針，確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局；地方則從實(shí)際出發(fā)，貫徹落實(shí)總體規(guī)劃，制定相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性地開展建設(shè)和管理工作。

理論界從不同的角度對(duì)政府在城鎮(zhèn)化中的作用進(jìn)行了深入的分析，這方面內(nèi)容非常豐富。關(guān)于政府在城鎮(zhèn)進(jìn)程中應(yīng)該起什么作用，理論界主要有兩種不同意見：一種認(rèn)為城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府應(yīng)該起主導(dǎo)作用；另一種認(rèn)為城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府要重“引導(dǎo)”避“主導(dǎo)”。兩種觀點(diǎn)中，政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)起主導(dǎo)作用是大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)。

關(guān)于政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)起主導(dǎo)作用，林涵碧解釋了什么是政府的主導(dǎo)作用，她認(rèn)為，政府的主導(dǎo)作用是指政府把握城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略定位、發(fā)展方向、發(fā)展路徑、引導(dǎo)城鎮(zhèn)化向正確的方向發(fā)展［1］。曹洪、何代忠分析了城鎮(zhèn)化過(guò)程中為什么需要政府主導(dǎo)的原因，指出農(nóng)村社區(qū)自然城鎮(zhèn)化不具備必要的、足夠的內(nèi)生性因素，只能采用通過(guò)強(qiáng)大的外生性因素，特別是采取涉農(nóng)制度措施，從而促進(jìn)內(nèi)生性因素發(fā)展，即政府自上而下地促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化［2］。張光進(jìn)指出了離開政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的后果，可能會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致城鎮(zhèn)化無(wú)序發(fā)展，產(chǎn)生和形成一系列“城市病”，甚至由于風(fēng)險(xiǎn)累積而引發(fā)社會(huì)危機(jī)，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)作用的重要性［3］。

關(guān)于城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府要重“引導(dǎo)”避“主導(dǎo)”的觀點(diǎn)。辜勝阻認(rèn)為，城鎮(zhèn)化有三種模式：一是放任式的模式，放任式的城鎮(zhèn)化會(huì)造成市場(chǎng)失靈問(wèn)題；二是政府主導(dǎo)型模式，但政府過(guò)多干預(yù)，會(huì)造成政府失靈問(wèn)題；三是政府引導(dǎo)式模式。新型城鎮(zhèn)化要避免市場(chǎng)失靈和政府失靈，必須把政府有形之手與市場(chǎng)無(wú)形之手結(jié)合起來(lái)，警惕五大誤區(qū)，政府要重“引導(dǎo)”避“主導(dǎo)”［4］。政府引導(dǎo)式模式，就是強(qiáng)調(diào)政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中既不能越位，也不能缺位，做政府應(yīng)該做的事。

關(guān)于政府在城鎮(zhèn)化中的作用，雖然大家在認(rèn)識(shí)上有一定差異，但總體上看是一致的，即政府是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)因素，具有不可替代的作用。

二、市場(chǎng)在我國(guó)城鎮(zhèn)化中的作用

綜上所述，政府在城鎮(zhèn)化中的作用是不容置疑的，但政府的作用也是有局限性的。主要有兩個(gè)方面的原因：

第一，客觀原因。城鎮(zhèn)化有自身運(yùn)行規(guī)律，由于規(guī)律運(yùn)行的復(fù)雜性，政府對(duì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)需要一個(gè)過(guò)程。政府不是萬(wàn)能的，政府不能創(chuàng)造規(guī)律，不能消滅規(guī)律，只能順應(yīng)規(guī)律的要求，按規(guī)律辦事。在沒(méi)有完全搞清規(guī)律運(yùn)行趨勢(shì)之前，政府有一個(gè)試錯(cuò)的過(guò)程，這是政府作用局限性的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

第二，主觀原因。政府既是公共利益的代表，同時(shí)又具有自身利益。政府作為公共利益的代表，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，會(huì)最大可能地根據(jù)城鎮(zhèn)化運(yùn)行規(guī)律，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，最大限度滿足農(nóng)民變市民過(guò)程中利益的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化；但政府由于有身自利益，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府會(huì)考慮城鎮(zhèn)化推進(jìn)對(duì)本屆政府的影響，這種影響對(duì)地方政府會(huì)更大一些，因?yàn)槌鍪弁恋厥嵌鄶?shù)地方政府的財(cái)政的主要來(lái)源，地方政府通過(guò)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，可以獲得大量的土地儲(chǔ)備去進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，以獲得更多的財(cái)政收入；加上推進(jìn)城鎮(zhèn)化也是地方政府的重要任務(wù)，是地方政府政績(jī)的重要標(biāo)志，如果地方政府為了政績(jī)和土地財(cái)政的更好的實(shí)現(xiàn)，不計(jì)后果，大搞造城運(yùn)動(dòng)，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)土地的城鎮(zhèn)化了，而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化化，甚至出現(xiàn)大量“鬼城”，造成資源的大量浪費(fèi)和嚴(yán)重的社會(huì)后果。不幸的是，這種后果已經(jīng)出現(xiàn)，這反映了城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府作用確有局限性。

可見，要實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，必須處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在發(fā)揮政府作用的同時(shí)，重視市場(chǎng)的作用。關(guān)于市場(chǎng)在資源配置中的作用，從黨的十五大提出“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”以來(lái)，我們黨對(duì)市場(chǎng)作用的認(rèn)識(shí)一直在深化，黨的十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”，標(biāo)志著市場(chǎng)配置資源是最有效的形式的觀點(diǎn)成為了全黨的共識(shí)。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須堅(jiān)持市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。

理論界關(guān)于市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化中的作用，大多是從政府與市場(chǎng)關(guān)系來(lái)展開的。其中，王潔晶、汪樹鋒等分析了城鎮(zhèn)化中為什么要注重市場(chǎng)作用的原因。王潔晶認(rèn)為，城鎮(zhèn)化要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，讓市場(chǎng)機(jī)制起作用。一方面，面對(duì)城鎮(zhèn)化這樣復(fù)雜的社會(huì)工程時(shí)，信息搜集不可能達(dá)到最佳狀態(tài)，政策制定交易成本極高，失敗的風(fēng)險(xiǎn)大；另一方面，各利益主體由于面臨激勵(lì)不同而預(yù)期不同，極有可能導(dǎo)致個(gè)人理性與集體非理性的情況，使結(jié)果偏離初衷。她認(rèn)為，城鎮(zhèn)化似乎要“無(wú)為而治”［5］。汪樹鋒認(rèn)為，作為城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)形式的人口轉(zhuǎn)移，實(shí)際上應(yīng)該是社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源由低效率的農(nóng)村向高效率的城市轉(zhuǎn)移和聚集的過(guò)程，這一過(guò)程的實(shí)質(zhì)是資源的重新配置過(guò)程，很顯然它主要應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)決定。只要遷入的收入大于遷移的成本，則流入城市的勞動(dòng)人口將會(huì)增加，城市規(guī)模也隨之?dāng)U大，反之則會(huì)縮?。?］。王劍波探討了怎樣用市場(chǎng)化來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路徑，他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化本身就是工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化聚集過(guò)程，城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是資源配置的市場(chǎng)化過(guò)程，是政府部門為主導(dǎo)，企業(yè)為經(jīng)營(yíng)主體，利用市場(chǎng)手段對(duì)構(gòu)成城鎮(zhèn)空間的載體及資源進(jìn)行重組、集聚、營(yíng)運(yùn)，實(shí)現(xiàn)資本動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程［7］。理論界的結(jié)論是在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，市場(chǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化的決定作用是不能忽視的。

市場(chǎng)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)發(fā)生作用的，市場(chǎng)機(jī)制表現(xiàn)為供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，三大機(jī)制綜合作用的形式是價(jià)格圍繞價(jià)值上下波動(dòng)，以此來(lái)調(diào)節(jié)資源的配置，其實(shí)現(xiàn)過(guò)程是市場(chǎng)活動(dòng)的主體，根據(jù)市場(chǎng)提供的價(jià)格信號(hào)，把資源配置到最能獲得收益的部門去，以實(shí)現(xiàn)利益最大化，通過(guò)資源在各部門的不斷轉(zhuǎn)移，來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，城鎮(zhèn)化就包括在這個(gè)過(guò)程之中，市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化中的作用是政府不能代替的。

當(dāng)然市場(chǎng)本身也有缺陷，因?yàn)槭袌?chǎng)的作用帶有自發(fā)性、事后性、逐利性，因而它無(wú)法克服城鎮(zhèn)化過(guò)程中的盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，無(wú)法解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的貧困人口問(wèn)題，無(wú)法避免城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村人才流失和環(huán)境惡化等問(wèn)題。如果說(shuō)政府不是萬(wàn)能的，那么市場(chǎng)同樣也不是萬(wàn)能的，城鎮(zhèn)化過(guò)程中把兩者結(jié)合起來(lái)不是權(quán)宜之計(jì)，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的必然要求。

三、社會(huì)在我國(guó)城鎮(zhèn)化中的作用

關(guān)于政府和市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化中的作用，理論界討論得已經(jīng)比較充分了，但關(guān)于社會(huì)在城鎮(zhèn)化中的作用，理論界并沒(méi)有直接展開論證，從一些間接的分析看，大多把市場(chǎng)的作用與社會(huì)的作用看成一體。我們認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，應(yīng)該把市場(chǎng)的作用與社會(huì)的作用區(qū)分開來(lái)，因?yàn)槭聦?shí)上，它們之間既有差別，又有聯(lián)系。

從差別來(lái)看，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，市場(chǎng)提供的是一種機(jī)制即市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)正是通過(guò)供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的相互聯(lián)系、相互制約、相互影響，來(lái)調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化過(guò)程中社會(huì)資源在空間的優(yōu)化配置的。而社會(huì)的作用主要是社會(huì)組織和個(gè)人根據(jù)機(jī)會(huì)成本的比較和邊際收益的預(yù)期，來(lái)選擇人、財(cái)、物在空間的轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移對(duì)城鎮(zhèn)的形成、規(guī)模的大小會(huì)產(chǎn)生直接影響。

當(dāng)然兩者又有密切聯(lián)系，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的對(duì)象是資源的配置，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，社會(huì)組織和個(gè)人根據(jù)市場(chǎng)的供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的變化，計(jì)算機(jī)會(huì)成本，比較預(yù)期收益，做出資源轉(zhuǎn)移的方向、方式的決策；正是這種資源的轉(zhuǎn)移，使供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系發(fā)生變化，從而影響著市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生作用。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程，為什么會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)追求土地城市化，而忽視人的城市化傾向，主要原因是部分地方政府為了滿足財(cái)政收入和政績(jī)的需要，而原因背后的實(shí)質(zhì)是忽視了社會(huì)主體的利益，這是值得我們思考的。

怎樣減輕城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府土地財(cái)政的壓力，辦法是政府應(yīng)該簡(jiǎn)政放權(quán)，讓社會(huì)成為城鎮(zhèn)化的投資主體，提高社會(huì)參與城鎮(zhèn)化的積極性和主動(dòng)性，真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

因此，本文認(rèn)為，在中國(guó)城市化的過(guò)程中，應(yīng)該發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、社會(huì)主體作用、市場(chǎng)紐帶作用，以促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展過(guò)程。

［1］林涵碧.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府的職能作用［J］.城市發(fā)展研究，2006，（1）.

［2］曹洪，何代忠.加快我國(guó)農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程應(yīng)該發(fā)揮政府主導(dǎo)主用［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（3）.

［3］張光進(jìn).政府在城鎮(zhèn)化中的作用［J］.陜西發(fā)展與改革，2011，（6）.

［4］辜勝阻.新型城鎮(zhèn)化：政府要重“引導(dǎo)”避“主導(dǎo)”［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2013，（17）：22-23.

［5］王潔晶.城鎮(zhèn)化：尊重市場(chǎng)規(guī)律與推進(jìn)制度變革并舉［J］.國(guó)際城市規(guī)劃，2013，（3）.

［6］汪樹鋒.城市化的本質(zhì)及其政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的作用［J］.城市建設(shè)，2009，（47）.

［7］王劍波.用市場(chǎng)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新思考與科學(xué)發(fā)展模式［J］.今日科技，2011，（11）.

［責(zé)任編輯吳迪］

F299.21

A

1673-291X（2016）27-0124-02

2016-08-07

管華（1954-），男，湖北仙桃人，教授，碩士生導(dǎo)師，從事中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)理論研究。