文/張騰

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新預(yù)算法下科研事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策探討

文/張騰

摘要：結(jié)合新預(yù)算法實(shí)施以來科研事業(yè)單位預(yù)算管理的實(shí)踐，解析了新預(yù)算法對(duì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理的政策影響，并提出適應(yīng)財(cái)政改革要求加強(qiáng)預(yù)算管理的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；科研事業(yè)單位；預(yù)算管理

素有經(jīng)濟(jì)憲法之稱的預(yù)算法于2014 年8月31日經(jīng)全國人大常委會(huì)審議通過了修正案，并于2015年1月1日起正式施行。以新預(yù)算法為核心的新一輪預(yù)算管理制度改革是建立公共財(cái)政制度的必然要求，是提高現(xiàn)代政府治理能力的重要保障。新預(yù)算法以構(gòu)建“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度為目標(biāo)，在預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性及預(yù)算活動(dòng)的公開性等方面提出了更高要求。科研事業(yè)單位作為公共財(cái)政預(yù)算單位，必然要適應(yīng)預(yù)算管理改革的要求，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算管理。

一、新預(yù)算法對(duì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理的影響

（一）提高預(yù)算編制內(nèi)容的完整性

1.所有收支納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。新預(yù)算法明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。我國自2011年起已全面取消了預(yù)算外收支，原預(yù)算外收入全部上繳國庫，納入預(yù)算管理。新預(yù)算法在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰界定了四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系，建立了全口徑預(yù)算體系，提高了預(yù)算的完整性，促進(jìn)預(yù)算管理由碎片化向統(tǒng)籌化方向轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)“收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子”。

2.改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制打破了以往單一年度預(yù)算平衡機(jī)制，將促進(jìn)預(yù)算安排由收入約束性向收入預(yù)期性轉(zhuǎn)變，從而更加符合預(yù)算收支安排的需要。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立要求科研事業(yè)單位改變“以收定支”的單一預(yù)算方式，不僅要準(zhǔn)確測算預(yù)算年度的收支計(jì)劃，還要合理預(yù)計(jì)中長期的收支規(guī)劃，從而增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和全面性。

3.突出預(yù)算與政策結(jié)合，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。中期財(cái)政規(guī)劃管理要求部門編制三年滾動(dòng)規(guī)劃，對(duì)未來三年重大收支情況進(jìn)行分析預(yù)測。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃將有效提升預(yù)算的統(tǒng)籌能力和可持續(xù)性，促進(jìn)預(yù)算審核的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展。這就要求科研事業(yè)單位預(yù)算編制要從單一財(cái)務(wù)預(yù)算向財(cái)務(wù)預(yù)算與業(yè)務(wù)預(yù)算相結(jié)合轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支安排與單位發(fā)展規(guī)劃的實(shí)質(zhì)性融合。

（二）增進(jìn)預(yù)算編制方式的科學(xué)性

1.健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)要按照預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。以預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)作為支出預(yù)算安排的測算依據(jù)和約束條件，將有效杜絕預(yù)算支出的隨意性，促進(jìn)預(yù)算編制向規(guī)范化、精準(zhǔn)化方向邁進(jìn)。

2.細(xì)化預(yù)算支出分類。新預(yù)算法規(guī)定要嚴(yán)格按照政府收支功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制部門預(yù)決算，決算應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對(duì)應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。新預(yù)算法對(duì)于預(yù)決算細(xì)化編制的要求，使得以經(jīng)驗(yàn)估計(jì)為主的粗放式預(yù)算編制模式難以為繼，科研事業(yè)單位預(yù)決算編制必須在科學(xué)測算、精細(xì)核算的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并要充分利用會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)分析手段，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算的口徑銜接，從而有效減少和控制預(yù)決算差異率。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的規(guī)范性

1.硬化預(yù)算支出約束。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，明確規(guī)定經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。預(yù)算支出要嚴(yán)格按照預(yù)算用途、預(yù)算科目和規(guī)定程序執(zhí)行。這就需要科研事業(yè)單位改變重預(yù)算編制輕預(yù)算執(zhí)行的觀念，全面提高預(yù)算編制的精細(xì)化水平和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化程度，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，做到預(yù)算早編細(xì)編、收入應(yīng)編盡編、支出準(zhǔn)編全編；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，堅(jiān)持無預(yù)算不支出，超預(yù)算不支出，進(jìn)而從源頭上解決預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”的問題。

2.規(guī)范國庫收付管理。新預(yù)算法明確規(guī)定政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。自2001年我國推行國庫集中收付制度以來，國庫管理制度日益健全，資金覆蓋范圍愈加廣泛。隨著新預(yù)算法的實(shí)施，公務(wù)卡結(jié)算管理、國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理等改革持續(xù)深入，科研事業(yè)單位要主動(dòng)適應(yīng)改革要求，嚴(yán)格國庫集中收付管理，促進(jìn)預(yù)算收支公開透明，保障資金運(yùn)行安全有效。

3.嚴(yán)格政府采購管理。新預(yù)算要求預(yù)算支出涉及政府采購的應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定，政府采購情況列入預(yù)決算公開范圍。政府采購與部門預(yù)算、國庫集中支付制度共同構(gòu)成了引領(lǐng)公共財(cái)政支出管理改革的三駕馬車，是規(guī)范財(cái)政支出的重要工具。為切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政支出的規(guī)范性和透明度，科研事業(yè)單位必須加快建立政府采購與預(yù)算管理的結(jié)合機(jī)制，完善政府采購預(yù)算，規(guī)范政府采購行為。

4.加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理。新預(yù)算法要求積極盤活存量資金，明確規(guī)定連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，預(yù)算執(zhí)行情況作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況列入決算審查的重點(diǎn)內(nèi)容。由于科研項(xiàng)目資金下達(dá)較遲、實(shí)施周期較長，科研事業(yè)單位普遍存在結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余規(guī)模較大的問題，在當(dāng)前嚴(yán)控結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的形勢下，科研事業(yè)單位必須把加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度作為預(yù)算管理的重點(diǎn)內(nèi)容，努力壓減結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余規(guī)模，切實(shí)規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理。

（四）提升預(yù)算資金支出的有效性

新預(yù)算法確立了“講求績效”的預(yù)算原則，并將之貫穿到預(yù)算編制、審查、執(zhí)行及決算等各個(gè)環(huán)節(jié)?？冃Ч芾硗黄屏恕爸胤峙漭p管理，重支出輕績效”的局限，是公共財(cái)政框架下實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金支出問責(zé)問效的有效方式。隨著績效管理的內(nèi)涵和范圍不斷擴(kuò)大，科研事業(yè)單位必須樹立績效管理的理念，切實(shí)改進(jìn)資金管理，提高支出效益。

（五）增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督審查的嚴(yán)肅性

新預(yù)算法勾勒了預(yù)算監(jiān)督審查的體系框架，形成了人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、部門監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督為一體的全方位預(yù)算監(jiān)督體系，加大了問責(zé)力度，強(qiáng)化了責(zé)任追究。長期以來，科研事業(yè)單位普遍存在著內(nèi)控意識(shí)淡薄，監(jiān)督檢查弱化的問題，隨著預(yù)決算審計(jì)監(jiān)督的常態(tài)化、全面化、嚴(yán)格化，科研事業(yè)單位必須進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，著力提升預(yù)算的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

（六）加大預(yù)算經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公開性

新預(yù)算法確立了預(yù)決算公開的制度框架，對(duì)于公開的內(nèi)容、時(shí)間、主體等都作了全面、具體的規(guī)定，明確要求部門預(yù)決算、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排使用情況、政府采購情況等內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開。隨著預(yù)決算公開的要求不斷提高，科研事業(yè)單位必須牢固樹立透明預(yù)算、陽光理財(cái)?shù)挠^念，積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)決算公開，自覺接受公眾監(jiān)督，切實(shí)規(guī)范理財(cái)行為。

二、新預(yù)算法下加強(qiáng)科研事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，實(shí)施全面預(yù)算管理

1.全員預(yù)算。全員預(yù)算是指預(yù)算編制和執(zhí)行過程的全員參與。隨著新預(yù)算法的實(shí)施，僅僅依靠財(cái)務(wù)部門閉門造車的預(yù)算模式已不能適應(yīng)預(yù)算管理改革的要求。針對(duì)科研事業(yè)單位普遍存在的預(yù)算參與度低、執(zhí)行力弱的實(shí)際，一方面要加強(qiáng)預(yù)算政策宣傳，形成人人懂預(yù)算、人人參與預(yù)算的良好氛圍；另一方面要完善預(yù)算組織體系，將預(yù)算管理職責(zé)層層分解，落實(shí)到具體責(zé)任部門和責(zé)任人，形成全員參與、全員監(jiān)督、全員考核的體制機(jī)制。

2.全面預(yù)算。全面預(yù)算是指預(yù)算編制范圍應(yīng)涵蓋所有收支。一是要加強(qiáng)收支統(tǒng)籌管理，將單位所有收支納入預(yù)算盤子統(tǒng)籌安排；二是要建立資產(chǎn)管理、戰(zhàn)略管理與預(yù)算管理的結(jié)合機(jī)制，在編制預(yù)算時(shí)，不僅要編制財(cái)務(wù)收支預(yù)算，還要同步編制資產(chǎn)配置預(yù)算、政府采購預(yù)算及中期財(cái)務(wù)規(guī)劃。

3.全程預(yù)算。全程預(yù)算是指預(yù)算管理流程的全程化。預(yù)算管理不能僅僅停留在預(yù)算編制這一環(huán)節(jié)，而是應(yīng)該對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等全過程進(jìn)行流程化管理［1］?？蒲惺聵I(yè)單位只有建立健全編制精細(xì)、執(zhí)行嚴(yán)格、控制有力、監(jiān)督到位、檢查問效的全過程預(yù)算管理體系，才能真正確保預(yù)算的約束性和嚴(yán)肅性。

（二）細(xì)化預(yù)算編制，改進(jìn)預(yù)算編制方式

1.完善預(yù)算編制流程。一是要規(guī)范預(yù)算編制程序，明確預(yù)算編制、審核、上報(bào)、批復(fù)的職責(zé)權(quán)限和管理流程，確保預(yù)算編制程序規(guī)范。二是要前移預(yù)算編制關(guān)口，要提早謀劃預(yù)算編制工作，提前制定中期財(cái)務(wù)規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，提前開展項(xiàng)目規(guī)劃論證及政府采購預(yù)算等工作，從而提高預(yù)算編制及執(zhí)行效率。

2.細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。一是要嚴(yán)格基本支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照人員、公用、資產(chǎn)等支出定額和限額標(biāo)準(zhǔn)，精細(xì)計(jì)算各項(xiàng)支出，確保支出有標(biāo)準(zhǔn)、支出有依據(jù)；從嚴(yán)控制一般性支出，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增、“三公”經(jīng)費(fèi)等行政運(yùn)行支出只減不增。二是要細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算，完善項(xiàng)目內(nèi)容、資金用途、支出標(biāo)準(zhǔn)，使項(xiàng)目預(yù)算更加具體化，提高預(yù)算的可執(zhí)行性。

3.改進(jìn)預(yù)算編制方法。一是要采取零基預(yù)算法。年度預(yù)算要結(jié)合各類收支增減因素，根據(jù)財(cái)力可能和支出需要、支出政策、支出標(biāo)準(zhǔn)重新測算，尤其是項(xiàng)目預(yù)算要摒棄傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的預(yù)算模式，預(yù)算安排的重點(diǎn)要由只關(guān)注增長轉(zhuǎn)向更注重績效。零基預(yù)算有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，解決資金“固化”問題，從而增強(qiáng)預(yù)算單位的成本控制能力和預(yù)算調(diào)控能力。二是要運(yùn)用信息技術(shù)手段。要構(gòu)建完善預(yù)算管理信息化平臺(tái)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、人員、工資、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息管理，確保預(yù)算基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確性和完整性；要建立各項(xiàng)收支測算的政策依據(jù)庫和數(shù)據(jù)信息庫，并制定統(tǒng)一的預(yù)算編報(bào)模板，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化編報(bào)，提高預(yù)算編審的質(zhì)量和效率。

（三）硬化預(yù)算約束，完善預(yù)算執(zhí)行體系

1.構(gòu)建多維會(huì)計(jì)核算體系。要進(jìn)一步提升會(huì)計(jì)核算的精細(xì)化水平，完善會(huì)計(jì)核算體系，分別按功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、基本支出、項(xiàng)目支出設(shè)置會(huì)計(jì)科目，并按資金來源、項(xiàng)目性質(zhì)設(shè)置核算項(xiàng)目，以此構(gòu)建一個(gè)涵蓋科目、項(xiàng)目及部門的多維會(huì)計(jì)核算體系，從而滿足預(yù)決算編制、預(yù)算執(zhí)行及財(cái)務(wù)查詢等多重需求。

2.嚴(yán)格國庫集中收付管理。一是要優(yōu)化國庫支付方式，嚴(yán)格控制國庫現(xiàn)金支付，積極推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算管理，著力提升預(yù)算執(zhí)行的透明度和可追溯性；二是要強(qiáng)化國庫支付對(duì)賬，及時(shí)做好國庫支付系統(tǒng)與會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的對(duì)賬工作，確保支付與核算相一致。

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行分析控制。一是要健全預(yù)算執(zhí)行管理制度。預(yù)算批復(fù)后，要及時(shí)編制單位內(nèi)部細(xì)化執(zhí)行預(yù)算，對(duì)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化分解和批復(fù)下達(dá)，明確各部門的預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行方案和管理責(zé)任，建立支出與責(zé)任相適應(yīng)的制度，切實(shí)做到預(yù)算資金“誰使用，誰負(fù)責(zé)”。二是要完善預(yù)算執(zhí)行查詢系統(tǒng)。要借助信息技術(shù)手段，建立健全預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)查詢系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)時(shí)查詢、全程監(jiān)控，從而增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的主動(dòng)性和時(shí)效性。三是建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的分析控制，定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行偏差，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行效力。四是要加強(qiáng)預(yù)算支出審核控制。明確各項(xiàng)支出的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)和支出用途，加強(qiáng)授權(quán)審批控制、支出審核控制，切實(shí)硬化預(yù)算約束。

4.規(guī)范政府采購管理。一是要完善政府采購制度，明確采購職責(zé)、采購范圍、采購方式、采購流程、采購檔案管理等內(nèi)容。二是要健全政府采購組織，成立由相關(guān)職能部門及專家組成的政府采購小組，具體負(fù)責(zé)政府采購的組織實(shí)施。三是要規(guī)范政府采購程序，加強(qiáng)對(duì)采購需求、采購預(yù)算、采購計(jì)劃、采購實(shí)施的流程控制和銜接，實(shí)現(xiàn)政府采購各環(huán)節(jié)的相互制衡。

5.建立存量資金清理機(jī)制。一是建立存量資金定期清理機(jī)制。全面清查單位存量資金規(guī)模及構(gòu)成等情況，摸清存量資金家底，分析存量資金成因，定期分類清理現(xiàn)有存量資金，嚴(yán)格控制新增存量資金。二是建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余與預(yù)算編制結(jié)合機(jī)制。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目適當(dāng)核減預(yù)算；對(duì)于跨年度項(xiàng)目編制分年度預(yù)算；對(duì)于沒有特定用途的結(jié)余資金應(yīng)納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。三是建立結(jié)余資金統(tǒng)籌使用機(jī)制。健全結(jié)余資金管理制度，加大結(jié)余資金統(tǒng)籌使用力度，明確資金統(tǒng)籌使用的方式方法，確保結(jié)余資金使用規(guī)范有效。

6.加強(qiáng)決算數(shù)據(jù)分析評(píng)價(jià)。要轉(zhuǎn)變“重預(yù)算、輕決算”的觀念，提高決算編

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基金項(xiàng)目：2016年江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院基本科研業(yè)務(wù)專項(xiàng)軟科學(xué)項(xiàng)目新預(yù)算法下加強(qiáng)科研事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策研究（編號(hào)：ZX（16）4023）。