岳勝軍 于 超

在深化改革中開創(chuàng)預備役部隊建設新局面

岳勝軍 于 超

面對國家安全形勢的深刻變化、面對改革強軍步伐的不斷深入，預備役部隊建設必須找準職能定位、加快轉(zhuǎn)型步伐、完善運行機制、健全法規(guī)制度、破解現(xiàn)實難題，不斷提高履行“平時服務、急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)”使命的能力，為維護國家安全發(fā)展利益做出新的更大貢獻。

后備力量 預備役部隊 應戰(zhàn)應急

作者：岳勝軍，北部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合參謀部動員局副局長，上校；于超，駐沈陽鐵路局軍事代表辦事處會計師

習主席站在統(tǒng)籌國家安全與發(fā)展、實現(xiàn)富國與強軍相統(tǒng)一的全局高度，提出了推進軍民融合深度發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想，為抓好國防后備力量建設發(fā)展指明了前進方向，提供了根本遵循。站在國家和軍隊深化改革的歷史性關口，預備役部隊作為寓軍于民、兵民一體的武裝力量，必須深入貫徹習主席軍民融合深度發(fā)展重大戰(zhàn)略思想，按照改革強軍戰(zhàn)略部署，主動適應戰(zhàn)爭形態(tài)加速演變新趨勢、軍隊使命任務新拓展和市場經(jīng)濟新形勢，統(tǒng)籌規(guī)劃，加速轉(zhuǎn)型，完善機制，破解難題，努力開創(chuàng)建設新局面，進一步提升平時服務、急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)能力。

一、在找準職能定位中明確方向

定位決定站位，方向引領發(fā)展。建好建強預備役部隊，首要是搞好戰(zhàn)略設計和規(guī)劃，搞清組建部隊為什么、讓這支部隊干什么，就是說要找準預備役部隊的職能定位。

第一，預備役部隊是準備打仗的戰(zhàn)略力量。應對戰(zhàn)爭威脅，服務軍事斗爭需要，是預備役部隊建設的基本著眼點和落腳點。組建預備役部隊的優(yōu)點在于，有利于完善我國“三結(jié)合”的武裝力量體系，有利于節(jié)省資源、增強國防實力，有利于成建制快速動員起來遂行作戰(zhàn)及保障任務。20世紀80年代，為保證大規(guī)模戰(zhàn)爭迅速擴編需要，我國按照就地出兵員、干部和裝備的原則，開始探索預備役部隊組建路子。不管形勢如何發(fā)展變化，預備役部隊都是為打仗而存在的，能打仗、打勝仗永遠是這支部隊改革發(fā)展不能偏離的“中軸線”。

第二，預備役部隊是保障打贏的重要支柱。過去，受大打思想的主導，預備役部隊實行現(xiàn)役部隊有什么就建什么、淘汰什么就接什么的對應型、增強型建設模式，主要任務是為現(xiàn)役部隊擴編、戰(zhàn)損成建制補充兵員?，F(xiàn)在，戰(zhàn)爭形態(tài)和作戰(zhàn)樣式發(fā)生了重大變化，大打的可能性減小，動員使用預備役部隊直接參加作戰(zhàn)行動的概率降低，預備役部隊主要職能由兵員補充轉(zhuǎn)向科技支前、由直接參戰(zhàn)轉(zhuǎn)向支援保障。今后一個時期，預備役部隊建設必須更加注重科技支撐、信息主導，按照總體力量要求，走出與現(xiàn)役部隊結(jié)構(gòu)互補、功能聚合的建設路子。

第三，預備役部隊是應急處突的先鋒骨干。預備役部隊是戰(zhàn)時應戰(zhàn)的重要保障力量，也是急時應急、維護國家安全的常態(tài)運用力量。為確保現(xiàn)役部隊保持較高戰(zhàn)備訓練水平、能夠隨時應對戰(zhàn)爭威脅，應首先動用預備役部隊應急處突。預備役部隊具有信息靈通、就近就地、反應迅速、組織健全、突擊力強等優(yōu)勢，是執(zhí)行救災救援、維穩(wěn)維權等非戰(zhàn)爭軍事任務的骨干力量。應以國防法、國家安全法為基本依據(jù)，著眼維護國家和地區(qū)安全穩(wěn)定，在突出應戰(zhàn)能力建設的基礎上，強化應急功能的設計、嵌入和轉(zhuǎn)化，采取“一種力量、多種運用”的方式，賦予預備役部隊應急任務，統(tǒng)籌推進應急準備及各項建設。

二、在發(fā)掘優(yōu)勢資源中推進轉(zhuǎn)型

當前，預備役部隊攤子大、種類全、規(guī)模不小，但打仗能用、打贏管用的力量不多。新形勢下，要聚焦能打仗、打勝仗，充分發(fā)揮軍地雙重領導的制度優(yōu)勢和軍地共同保障的資源優(yōu)勢，大力優(yōu)化結(jié)構(gòu)編成，強化質(zhì)量建設，做到組建一支就像樣、拉出一支就能用。

第一，統(tǒng)籌構(gòu)建信息系統(tǒng)。信息化是新軍事變革的主要標志。預備役部隊要轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須插上信息化的翅膀。從預備役部隊實際看，信息化建設起步較晚、相對滯后，既沒有融入全軍信息系統(tǒng)建設規(guī)劃，也沒有很好利用地方信息資源優(yōu)勢，與保障打贏信息化戰(zhàn)爭的要求不相適應。應加強頂層設計，將預備役部隊納入全軍信息化建設整體規(guī)劃。充分利用國家和地方信息基礎設施體系，探索建立預備役人員登記信息中心、軍民通用裝備物資預征預儲數(shù)據(jù)中心、動員管理信息系統(tǒng)和軍地聯(lián)合動員指揮網(wǎng)，為平時管理和戰(zhàn)時征召搭建平臺、創(chuàng)造條件。

第二，著力優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)決定功能。目前，我軍預備役部隊整體結(jié)構(gòu)還不夠合理，主要是陸軍力量偏多、其他軍種力量較少，作戰(zhàn)力量較多、保障力量不足，組織形態(tài)和能力水平與履行使命任務的要求都不相適應。應著眼聯(lián)合作戰(zhàn)需要，推進軍兵種預備役部隊協(xié)調(diào)發(fā)展。切實改變過去把預備役部隊當做現(xiàn)役部隊“二梯隊”的建設模式，多組建一些現(xiàn)役部隊平時缺、戰(zhàn)時又急需的支援保障力量。

第三，調(diào)整組建新質(zhì)力量。著眼將新型社會生產(chǎn)力、科技創(chuàng)新力轉(zhuǎn)化為快速動員力和部隊戰(zhàn)斗力，充分利用地方與軍事專業(yè)對口的行業(yè)系統(tǒng)和大型企業(yè)的科技資源優(yōu)勢，成建制成系統(tǒng)組建應急機動通信、電磁頻譜管控、網(wǎng)絡信息保障、海上偵察救援、高新裝備維修等新質(zhì)力量，彌補我軍基于信息系統(tǒng)體系作戰(zhàn)能力的弱項和短板。著眼國土防空體系建設需要，以城市防空作戰(zhàn)任務為牽引，優(yōu)化預備役防空力量結(jié)構(gòu)和布勢，吸納地方專業(yè)搶修搶救力量，構(gòu)建打、防、消一體的整體防空力量體系。

第四，充分吸納地方英才。人才是強軍興軍之本，也是預備役部隊持續(xù)發(fā)展的力量源泉。預備役部隊現(xiàn)役人員編配較少，無論是平時教學組訓還是戰(zhàn)時遂行任務，骨干力量都明顯不足。預備役部隊是以現(xiàn)役軍人為骨干建立起來的架子型部隊，骨架一旦不堅實，就很難支撐起部隊建設。應大力吸納和編組儲備地方科技人才，聘用部分專業(yè)對口的退伍軍人承擔專業(yè)修救、技術保障等工作，由政府財政保障，軍地共同管理。這既有利于發(fā)掘優(yōu)秀軍事人才、彌補現(xiàn)役力量的不足，又有利于保留部隊專業(yè)骨干、促進部隊戰(zhàn)斗力建設，還有利于節(jié)約國防開支、減輕地方安置復轉(zhuǎn)軍人的負擔。

三、在理順運行機制中融入體系

游離于全軍部隊建設和作戰(zhàn)體系之外自我循環(huán)、自我發(fā)展，是制約預備役部隊建設深入的瓶頸，是部隊發(fā)展陷入兩難境地的根源所在。要從理順和健全機制入手，把預備役部隊融入全軍部隊整體建設之中，使其與現(xiàn)役部隊同步建設、同頻共振。

一是優(yōu)化組織管理機制。這是深化預備役部隊調(diào)整改革的關鍵問題，牽住這個“牛鼻子”，其他問題便能迎刃而解。應主要跟上國家和軍隊改革步伐，抓住軍民融合發(fā)展組織管理體系調(diào)整完善的有利契機，統(tǒng)籌考慮預備役部隊的編組、訓練、管理、使用以及擔負的使命任務，進一步完善領導管理機制、組織指揮機制和軍地聯(lián)合保障機制，解決好建用脫節(jié)、建管脫節(jié)問題。

二是優(yōu)化軍事訓練機制。將預備役部隊平時訓練納入全軍部隊軍事訓練體系，建立現(xiàn)役部隊與預備役部隊一體化訓練機制，按照戰(zhàn)時對口補充、支援保障關系，采取要素嵌入、混編合訓等形式，組織預備役與現(xiàn)役部隊同步作業(yè)、同步演練。將預備役部隊納入戰(zhàn)區(qū)聯(lián)訓體系，每年組織作戰(zhàn)和支援保障型力量參加諸軍兵種聯(lián)合訓練，定期開展軍地聯(lián)合演練，檢驗錘煉預備役部隊快速動員和遂行任務能力，促進基于信息系統(tǒng)的體系作戰(zhàn)能力的提升。

三是優(yōu)化裝備保障機制。目前，預備役部隊裝備保障渠道不夠順暢，現(xiàn)有訓練裝備大多為現(xiàn)役部隊淘汰的老舊裝備，技術狀況差，維修保障難，成為制約戰(zhàn)斗力生成的一大障礙。因此，應盡快把預備役部隊作戰(zhàn)裝備納入全軍裝備保障體系統(tǒng)籌制定保障計劃，預備役部隊武器裝備、觀通指揮器材應與現(xiàn)役部隊統(tǒng)籌配備，對重點使用的預備役部隊還應優(yōu)先配發(fā)新式裝備，逐步縮小與現(xiàn)役部隊在武器裝備上的時間差和質(zhì)量差。

四是優(yōu)化應急管理機制。以公共突發(fā)事件應對法、軍隊參加搶險救災條件等法規(guī)為依據(jù)，將預備役部隊納入國家和各級政府應急力量體系，實現(xiàn)預案對接、任務對接，使部隊動員指揮機制與地方應急響應、領導決策機制銜接起來。應依托預備役部隊，組建國家、省、市三級搶險救災專業(yè)力量體系，采取政府采購、部隊使用、共同管理的辦法，配備專業(yè)救災裝備器材，為遂行搶險救災任務奠定物質(zhì)基礎。

四、在配套法規(guī)制度中規(guī)范秩序

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，預備役部隊建設面臨的法規(guī)制度滯后問題日益凸顯。要按照依法治國、依法治軍的總要求，全面推進預備役部隊法規(guī)制度建設，建立系統(tǒng)配套、整體銜接的法規(guī)體系，使各項建設有法可依、有章可循。

一是健全戰(zhàn)備工作制度。預備役部隊是寓軍于民的武裝力量，這種特性決定了其戰(zhàn)備工作有自身的特點規(guī)律，不能完全套用現(xiàn)役部隊的模式。應研究制定符合預備役部隊建設實際的戰(zhàn)備工作規(guī)定，明確各等級戰(zhàn)備條件下部隊所處狀態(tài)、等級轉(zhuǎn)進時限和需要做的主要工作，規(guī)范應戰(zhàn)應急條件下快速動員時限、兵員補充數(shù)量和裝備物資保障標準。分門別類制定軍民通用裝備編配標準，明確各類部隊預征預儲裝備的品種、型號和數(shù)量，組織與地方有關部門和單位簽訂征用協(xié)議，切實把征什么、在哪兒征、征多少、怎么征等問題搞清楚。

二是健全基本待遇制度。目前，預備役人員訓練期間只享受數(shù)量較少的誤工補貼和職務補助，遠低于外出務工收入，訓練傷亡補償沒有具體措施，基本生活待遇保障體系尚未建立起來，一定程度上影響了預備役人員參加訓練和遂行戰(zhàn)備執(zhí)勤任務的積極性。應設立預備役人員基本工資、生活補貼、獎金激勵等系統(tǒng)配套的政策制度，完善傷亡撫恤配套制度，對預備役人員實行就業(yè)保障，建立起預備役人員基本生活待遇保障體系，激發(fā)預備役人員服役和參戰(zhàn)參訓的源動力和積極性。

三是健全征用補償制度。戰(zhàn)時，預備役部隊需要征用補充大量運輸、醫(yī)療、修理、生活保障等軍民通用裝備物資，才能遂行作戰(zhàn)及支援保障任務。應遵循預備役部隊戰(zhàn)斗力建設規(guī)范和市場經(jīng)濟運行規(guī)律，建立軍民通用裝備物資征用補償法規(guī)體系，統(tǒng)一預征預儲的范圍、對象、條件和補償?shù)姆绞椒椒ǎ⒃诠?、企業(yè)、勞動、保險等地方法規(guī)中增加支持單位履行國防義務、保障預備役人員參加訓練等相關內(nèi)容，使各項法規(guī)銜接配套，便于地方政府和企事業(yè)單位依法落實。

四是健全動員征召制度。新中國成立后尚未進行過真正意義上的戰(zhàn)爭動員。預備役部隊組建以來，也沒有組織過一次預備役人員的動員征召。應細化預備役人員的征召配套規(guī)定，明確應戰(zhàn)應急狀態(tài)下征召預備役人員的時機、條件、標準、程序，動員指揮機構(gòu)建立的方式方法和運行模式，以及軍地各部門各單位的動員責任，把什么人員轉(zhuǎn)服現(xiàn)役、什么人員不轉(zhuǎn)服，標準和條件是什么，不按照規(guī)定執(zhí)行會受到何種懲罰，任務完成后如何退出現(xiàn)役、怎樣進行安置等一系列問題規(guī)范好，確保動員征召活動順暢、高效、有序進行。積極探索在戰(zhàn)備執(zhí)勤和大型演訓期間預備役人員短期轉(zhuǎn)服、退出現(xiàn)役的方法路子，為戰(zhàn)時動員積累經(jīng)驗。

五是健全政治教育制度。預備役人員聚之為兵、散之為民，如何抓好思想政治教育，確保絕對忠誠可靠，是需要軍地共同研究的一個重要問題。應規(guī)范預備役官兵的思想政治教育工作，制定基層預建黨組織建設標準，合理確定年度教育內(nèi)容，適當增加集中教育時間，不斷創(chuàng)新教育形式、提高教育實效。應細化和規(guī)范預備役官兵授銜、授裝、宣誓等儀式的組織程序和方法，明確預備役人員著軍裝出席紀念、禮儀活動的時機場合，讓榮譽激勵成為政治教育的有效載體。

六是健全軍地聯(lián)管制度。預備役軍官來源于地方，成員復雜，絕大多數(shù)人員的任免權在地方組織人事部門，預備役部隊對預備役軍官的管理難度大。做好預備役軍官管理，應該從國家層面搞好設計，出臺相應法規(guī)條例，明確軍地共管責任、規(guī)范軍地共管內(nèi)容，把預備役軍官的日常管理納入軍地組織人事系統(tǒng)、調(diào)配使用納入軍地干部選配機制，依靠軍地組織人事部門聯(lián)抓聯(lián)管，打破軍地兼用、管理脫節(jié)的“隔離帶”，形成抓管理的合力。

五、在破解現(xiàn)實難題中夯實基礎

末端不落實，基礎不扎實，是當前制約預備役部隊戰(zhàn)斗力建設的突出問題，必須下大力研究解決。

一是解決思想觀念跟不上問題。目前，無論是現(xiàn)役官兵還是預備役人員，均存在“后備后用”“后備無用”“后備難用”，輪不上、上不去、打不贏等模糊認識，運籌打仗的使命意識、準備打仗的緊迫意識、當兵打仗的責任意識相對弱化，攻堅克難、勇猛頑強、不怕犧牲的戰(zhàn)斗精神相對較差。為此，必須把解決思想觀念問題作為加強預備役部隊建設的首要任務，以思想解放、觀念更新引領帶動各項改革發(fā)展深化。樹立“后備必用”“后備管用”“后備厚備”“后備常備”等觀念，突出抓好形勢職能教育，大力培養(yǎng)官兵的戰(zhàn)斗精神，強化當兵打仗、練兵打仗、帶兵打仗的意識，為預備役部隊建設注入強大精神動力，推動戰(zhàn)斗力標準立起來落下去。

二是解決作戰(zhàn)研究不深入問題。目前，對預備役部隊擔負的具體任務，臨戰(zhàn)訓練的組織實施，以及基本戰(zhàn)法保障法等缺乏系統(tǒng)研究，同時作戰(zhàn)能力檢驗評估的標準體系也沒有建立起來。應大力強化使命課題研究，細化預備役部隊擔負的作戰(zhàn)和支援保障任務，在此基礎上完善預案體系，確保能夠依案動員、依案行動。廣泛開展預備役部隊基本戰(zhàn)法研究，探索戰(zhàn)時動員、作戰(zhàn)運用、組織指揮和軍地聯(lián)合保障的方法路子。系統(tǒng)構(gòu)建臨戰(zhàn)訓練內(nèi)容體系，明確訓練與考核標準，切實把臨戰(zhàn)訓練與任務需求對接起來，與平時按綱施訓銜接起來。研究制定作戰(zhàn)能力檢驗評估標準，采取靜態(tài)評與動態(tài)拉相結(jié)合的辦法，定期組織考評，既檢驗能力現(xiàn)狀，也發(fā)現(xiàn)突出問題，牽引促進預備役部隊戰(zhàn)斗力建設健康發(fā)展。

三是解決編組工作有空當問題。編組出戰(zhàn)斗力，編不好就不出戰(zhàn)斗力。市場經(jīng)濟條件下，預備役部隊編組工作出現(xiàn)一些新情況新問題，特別是“有編無兵”“墻上兵”“柜里兵”等現(xiàn)象比較普遍。解決這些問題，首先要扭轉(zhuǎn)復轉(zhuǎn)軍人流失、編兵底數(shù)不足的被動局面，按照軍地結(jié)合、雙向互控、動態(tài)監(jiān)管的原則，盡快完善預備役登記制度，實行省軍區(qū)系統(tǒng)和地方民政、人事等部門合署辦公，做到不服預備役，就不辦理安置手續(xù)，相關單位也不能接收。適應國家戶籍制度的改革，由主要依托戶籍地編兵向戶籍地和居住地編兵相結(jié)合，做到編組跟著兵員流向走，哪里有優(yōu)質(zhì)兵員、就到哪里編兵。全面開展預備役軍官編配工作清理整治，壓減超編人員和協(xié)調(diào)型干部，盡可能編配復轉(zhuǎn)軍人和專業(yè)對口人員。

四是解決軍事訓練落實難問題。這是個老大難問題，主要原因在于，預備役訓練高投入、低回報，誰訓練多、誰負擔重，致使一些編兵單位不愿出兵、預備役官兵不想?yún)⒂?。應從政策制度入手，完善企事業(yè)單位和預備役人員履行國防義務的強制性措施，同時為編兵單位提供政府補貼、稅費減免、信貸支持等優(yōu)惠政策，調(diào)動企事業(yè)單位履行國防義的積極性主動性。從編組源頭抓起，改變計劃經(jīng)濟時代過度集中編組的方法，加大跨區(qū)抽編和單個預備役人員選編，減輕編兵單位出兵訓練對生產(chǎn)和工作的影響，緩解訓練抽人難問題。從科學組訓破局，盡量把軍事訓練安排在企業(yè)生產(chǎn)淡季、調(diào)整轉(zhuǎn)換期和農(nóng)閑季節(jié)，化解生產(chǎn)與訓練的矛盾。

（責任編輯：徐永漢）

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