■張思蓮

從審計視角分析人民銀行預(yù)算管理缺陷與完善建議

■張思蓮

審計署對人民銀行分支機構(gòu)2013年預(yù)算執(zhí)行情況審計時發(fā)現(xiàn)的諸多問題均是預(yù)算體制機制缺陷所致。本文從審計視角對當(dāng)前人民銀行體制機制缺陷及風(fēng)險隱患進行了分析，并借鑒國外央行經(jīng)驗提出了完善人民銀行預(yù)算管理體制的對策建議。

人民銀行；預(yù)算管理；缺陷與完善

據(jù)審計署對人民銀行2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財務(wù)收支情況的審計報告反映：人民銀行分支機構(gòu)在預(yù)算管理中存在人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費和項目支出、公用經(jīng)費與項目經(jīng)費相互調(diào)劑使用、擴大范圍列支專項經(jīng)費、將地方政府撥付的經(jīng)費（獎勵）及房租收入直接沖減當(dāng)期費用或放在往來科目核算等問題。這些問題表面反映在基層，但根源在上層，因此，應(yīng)該從體制機制上找原因、尋對策。

一、當(dāng)前人民銀行預(yù)算體制機制存在的缺陷

1994年，人民銀行的財務(wù)管理體制從利潤留成管理模式過渡到預(yù)算管理模式，歷經(jīng)傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式、全賬戶預(yù)算管理模式、部門預(yù)算管理模式三個階段，其中，部門預(yù)算管理模式從2006年實施，10年的運行實踐暴露了人民銀行實行部門預(yù)算存在諸多缺陷。

1.預(yù)算體制的獨立性不夠。從國際上看，為了保持貨幣政策的獨立性，目前多數(shù)國家中央銀行實行獨立的預(yù)算管理制度，預(yù)算不納入政府部門預(yù)算序列?！吨袊嗣胥y行法》第38條也明確規(guī)定：中國人民銀行實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度。2011年“兩會”召開前夕，多位人大代表建議遵守國際慣例，建立符合人民銀行特點的獨立財務(wù)預(yù)算制度，以確保央行實施宏觀調(diào)控、維護金融穩(wěn)定等職能的充分發(fā)揮。由此可見，人民銀行實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度既符合國際慣例，也有法律基礎(chǔ)。但在實踐過程中，人民銀行財務(wù)預(yù)算的獨立性體現(xiàn)不充分，主要表現(xiàn)在：預(yù)算審批受制于財政部；預(yù)算的批復(fù)數(shù)與編制數(shù)和支出需求差異過大；對預(yù)算結(jié)構(gòu)沒有調(diào)整權(quán)限；預(yù)算的測算標(biāo)準(zhǔn)不能完全按照貨幣政策和業(yè)務(wù)計劃確定，預(yù)算科目的設(shè)置和使用不能隨人民銀行的業(yè)務(wù)變化而調(diào)整，從而使人民銀行年度預(yù)算剛性過強而彈性不足。

2.預(yù)算需求的特殊性體現(xiàn)不充分。人民銀行作為我國的中央銀行，既承擔(dān)調(diào)控宏觀經(jīng)濟、維護金融穩(wěn)定職責(zé)，又從事貨幣發(fā)行、經(jīng)理國庫、支付清算等金融服務(wù)，因此，其職責(zé)內(nèi)容、業(yè)務(wù)種類、財務(wù)收支體制以及機構(gòu)設(shè)置有著特殊性，致使其費用開支的內(nèi)容和特點與政府其他機構(gòu)相比存在較大差異，基于這種特殊性，國際上多數(shù)國家的中央銀行預(yù)算不納入政府部門預(yù)算序列，或者對中央銀行預(yù)算的編制、審批和分配會考慮央行職能的特殊性，滿足其資金需求。而人民銀行的財務(wù)預(yù)算納入部門預(yù)算管理后，財政部對“一行三會”采取的是基本一致的預(yù)算管理模式和控制標(biāo)準(zhǔn)，人民銀行所承擔(dān)的征信、反洗錢、反假貨幣這些不確定性的特殊業(yè)務(wù)支出沒有單獨考慮。另外，在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度下，有一部分離退休人員費用要在預(yù)算內(nèi)列支但沒給預(yù)算指標(biāo)。在科目的設(shè)置上，納入部門預(yù)算管理后，非但新科目設(shè)置滯后于職能轉(zhuǎn)變與業(yè)務(wù)發(fā)展步伐，而且將原有的納入項目支出的“貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)、反假貨幣”等特殊支出，并入了行政事業(yè)類支出，預(yù)算科目的設(shè)置也弱化了人民銀行職能特殊性。

3.預(yù)算支出編制與分配方法不科學(xué)。按照部門預(yù)算規(guī)定：人民銀行預(yù)算支出劃分為基本支出和項目支出兩類，基本支出預(yù)算按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制和核定，而項目支出預(yù)算則按“零基法”編制，但在實踐中，除養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保險、住房補貼、福利費及工會經(jīng)費等有可靠的標(biāo)準(zhǔn)進行測算外，其他支出均沒有給出具體的測算方法和定額標(biāo)準(zhǔn)，加之人民銀行預(yù)算年度內(nèi)工作計劃和新業(yè)務(wù)發(fā)展的不確定等因素的影響，基層人民銀行在編制預(yù)算時，仍擺脫不了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”模式。這種編制模式和分配方式缺乏科學(xué)依據(jù)，也對預(yù)算單位顯失公平，基數(shù)大的單位，增長的絕對數(shù)也大。此外，年度預(yù)算第一次分配基本都在5月份，最后調(diào)整預(yù)算一般在11月或12月，2015年最后一次調(diào)整是12月30日，而且調(diào)增幅度較大，致使費用支出前緊后松、月度失衡，年底突擊花錢成為必然。

4.預(yù)算監(jiān)督控制體系不完備。美國、日本、德國央行內(nèi)部審計體系都很完備，設(shè)立了相對獨立的審計機構(gòu)，配備了專職獨立審計人員，這些國家的財務(wù)收支每年要接受內(nèi)部審計機構(gòu)的全面審計。人民銀行從上到下雖然也設(shè)立了內(nèi)審部門和配備了內(nèi)審人員，但對預(yù)算管理與執(zhí)行情況的監(jiān)督，過去基本上是作為離任（履職）或與財務(wù)資金相關(guān)的審計項目的部分內(nèi)容，作為獨立審計項目開展監(jiān)督始于2012年，2015年擴大了監(jiān)督面，各級內(nèi)審部門對62家分支機構(gòu)預(yù)算分配和使用情況開展了審計調(diào)查。今年，人總行把預(yù)算管理審計項目列為八大重點項目之一，武漢分行于今年3月份在轄內(nèi)開展了一次預(yù)算管理與執(zhí)行情況快速調(diào)查。從此，對預(yù)算管理監(jiān)督將成為當(dāng)前乃至今后一段時期審計監(jiān)督的重點，但目前的內(nèi)部審計體制和審計人員素質(zhì)都難以適應(yīng)該項審計工作需求。

二、風(fēng)險隱患分析

預(yù)算體制機制的缺陷，導(dǎo)致基層人民銀行財務(wù)核算中的人為調(diào)賬、科目串戶、項目經(jīng)費擠占等問題屢查屢犯、整改不力，長期下去將埋下嚴重的風(fēng)險隱患。

1.數(shù)據(jù)嚴重失真。人為調(diào)賬、擠占串用成了當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行過程中最為普遍性的問題。據(jù)調(diào)查了解：2012年以來，人民銀行分支機構(gòu)的預(yù)算指標(biāo)無論是總量還是結(jié)構(gòu)均不能滿足業(yè)務(wù)需求，尤其是人員經(jīng)費指標(biāo)與工資計劃嚴重不匹配，這種形勢下人為調(diào)賬、擠占串用就不是個別機構(gòu)和個別年度的問題，除2015年底調(diào)整的預(yù)算指標(biāo)比往年增加較多，對年初調(diào)賬、擠占的費用進行了還原外，其他年度由于費用指標(biāo)所限，均沒法還原，這就必然使年終決算的賬表數(shù)據(jù)嚴重失真，更為憂慮的是人為調(diào)賬容易給不法分子留下可乘之機。

2.減少年度利潤。近幾年，在預(yù)算內(nèi)資金無法滿足業(yè)務(wù)需求情況下，人民銀行一些分支機構(gòu)將地方政府撥付經(jīng)費補助或獎勵資金以及出租房屋所得收入均通過往來科目核算，便于用來沖減當(dāng)期費用而彌補預(yù)算內(nèi)費用缺口。這種做法顯然違背了“收支兩條線”原則，直接沖減當(dāng)期費用后，節(jié)省了預(yù)算內(nèi)費用指標(biāo)空間，減少了預(yù)算外收入。如果沖減的數(shù)額年終決算前不能如數(shù)還原，要么減少年度利潤，要么擴大年度虧損。

3.隱藏監(jiān)管真空。多年來，人民銀行最后一次調(diào)整預(yù)算分配的時間為12月居多，且基本都在12月29日或30日，調(diào)整的數(shù)額較大，2015年尤為突出，致使安排的一些項目資金只有通過預(yù)提方式轉(zhuǎn)出。如果對這些資金的后續(xù)跟蹤監(jiān)督不力，容易產(chǎn)生資金或資產(chǎn)的流失和浪費，也為私設(shè)“小金庫”提供了溫床。年底集中花錢，還很容易出現(xiàn)“事假票假”、“事假票真”、“事真票真程序假”等違規(guī)違紀問題，這種形勢必然加重了內(nèi)部監(jiān)督任務(wù)，但目前行使內(nèi)部監(jiān)督職能的內(nèi)審、紀檢部門無論從人員數(shù)量還是人員素質(zhì)都難以承擔(dān)起如此繁重的監(jiān)督任務(wù),客觀上隱藏著監(jiān)督真空。

4.削弱履職權(quán)威。地方政府經(jīng)費補貼和獎金，均是人民銀行分支機構(gòu)積極爭取得來的，每年是否給、給多少沒有保障。為了確保這塊資金來源年年都有并希望增加，分支機構(gòu)尤其是縣支行的“一把手”不得不放下面子去乞求。這些年，縣支行對預(yù)算外資金的依賴度逐年增強，這種形勢下，分支機構(gòu)對外履職的權(quán)威將極大削弱，嚴重影響了作為央行行使監(jiān)督職能、開展金融服務(wù)的嚴肅性、公正性和獨立性。

三、完善人民銀行預(yù)算管理的對策與建議

上述問題由來已久，要徹底解決這些問題，必須從體制機制入手：

1.改進現(xiàn)有預(yù)算管理模式。遵照國際慣例，建立符合中央銀行履職特點的財務(wù)預(yù)算管理制度。鑒于人民銀行履職的特殊性，有些業(yè)務(wù)變化難以預(yù)測，如：反洗錢及反假貨幣案件查處，沒有可遵循的規(guī)律，這些業(yè)務(wù)經(jīng)費無法準(zhǔn)確測算，因此，建議人民銀行預(yù)算不納入政府部門預(yù)算序列，按照《中國人民銀行法》規(guī)定實行獨立的財務(wù)預(yù)算制度，財政部審批人民銀行預(yù)算時，要考慮央行職能的特殊性、不可控性和不確定性，采用彈性預(yù)算管理模式，確保人民銀行有足夠的財力高效履行央行職責(zé)。

2.完善財務(wù)預(yù)算制度規(guī)定。在人民銀行實行獨立的財務(wù)預(yù)算體制的前提下，修訂和完善《人民銀行財務(wù)制度》，建立基礎(chǔ)性資源總量控制、業(yè)務(wù)性資源效率優(yōu)先的預(yù)算供給模式。一是科學(xué)編制財務(wù)預(yù)算。要從制定標(biāo)準(zhǔn)、細化管理、規(guī)范操作、流程控制等方面下功夫，使預(yù)算編制方法更科學(xué)，預(yù)算控制更適應(yīng)業(yè)務(wù)需求。參照國外央行做法，對一些特殊業(yè)務(wù)單獨設(shè)立預(yù)算科目，有利于特殊業(yè)務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定和費用預(yù)算的控制，使預(yù)算編制數(shù)和最終核定數(shù)趨于一致；二是在總量控制的情況下，允許合理調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，提高人民銀行預(yù)算供給彈性，解決預(yù)算供給的計劃性與預(yù)算需求的市場性之間的矛盾；三是將合同制、聘任制等臨時人員工資和養(yǎng)老統(tǒng)籌不能覆蓋部分的離退休費用全部納入預(yù)算內(nèi)，并設(shè)置專門預(yù)算科目，單獨核定預(yù)算指標(biāo)，從而解決擠占、串用、沖抵費用問題；四是組建預(yù)算編制團隊。成立由行領(lǐng)導(dǎo)和事權(quán)、財權(quán)部門人員參與的預(yù)算編制委員會，改變目前預(yù)算編制由會計部門“單打獨斗”的做法，由編制團隊從各個角度對未來政策目標(biāo)和業(yè)務(wù)變化進行預(yù)測，對預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性進行論證，從而使預(yù)算與預(yù)測、預(yù)算與政策有機結(jié)合。

3.強化預(yù)算監(jiān)督管理體制。借鑒國外央行審計獨立模式，采取由上一級人民銀行派駐審計的方式，強化審計監(jiān)督和風(fēng)險控制。一是建議地市中支以上恢復(fù)總會計師職務(wù)，并推行會計主管委派制，以此解決同級監(jiān)督難問題；二是充實監(jiān)察與審計隊伍，把既有財務(wù)預(yù)算管理理論知識，又有財務(wù)預(yù)算實踐經(jīng)驗的人才充實到監(jiān)察和內(nèi)審部門，以強化預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督；三是把預(yù)算管理與執(zhí)行情況列入年度執(zhí)法監(jiān)察和內(nèi)部審計重點項目，使預(yù)算管理監(jiān)督步入常態(tài)化。

4.健全預(yù)算績效評價體系。財政部《預(yù)算績效管理工作（2012～2015）》和《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》出臺后，預(yù)算績效評價已經(jīng)成為預(yù)算工作的重點，但是，由于人民銀行職能的特殊性及制度建設(shè)滯后等，人民銀行預(yù)算績效評價工作才剛起步，因此，有必要借鑒國外央行績效管理辦法，制定一套涵蓋組織體系、績效規(guī)劃、工作流程、評定等級、結(jié)果運用等內(nèi)容的操作制度。一是要構(gòu)建預(yù)算資金使用績效評價指標(biāo)體系，對財務(wù)費用合理性、使用效率、運行費用節(jié)約率等指標(biāo)進行考核評價，分析診斷資金使用和管理中存在的問題及原因，為以后年度預(yù)算分配和項目立項提供參考依據(jù)；二是對重點項目預(yù)算實施跟蹤問效，分析項目資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性；三是建立和完善定性與定量相結(jié)合的審計評價體系，全方位評價預(yù)算管理的綜合效益。

［1］張永紅.美、德、日等國央行獨立財務(wù)預(yù)算管理制度及對我國的啟示［J］.金融會計，2015，（4）.

［2］成麗莉.人民銀行財務(wù)預(yù)算管理制度研究［D］.

［3］辛祥玉.從審計視角看人民銀行預(yù)算模式與履職需求的匹配性［J］.吉林金融研究，2014，（9）.

（作者單位：中國人民銀行贛州市中心支行）