對(duì)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管辦法》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

自改革開(kāi)放以來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、創(chuàng)新社會(huì)治理、繁榮社會(huì)事業(yè)、擴(kuò)大國(guó)際交流與合作等方面都取得了重要成效。但還存在法規(guī)制度建設(shè)滯后、支持引導(dǎo)力度不夠、管理體制不健全、行業(yè)協(xié)會(huì)自身能力不足等問(wèn)題，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮作用還不夠充分，一些行業(yè)協(xié)會(huì)還存在違法違規(guī)現(xiàn)象。迫切需要從立法、制度等方面予以規(guī)范，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展。鑒于行業(yè)協(xié)會(huì)立法遲遲不能推出，也只能通過(guò)政府規(guī)制來(lái)規(guī)范。筆者就近期出臺(tái)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管辦法》（試行）（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

充分準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)《辦法》的重要意義

2016年12月19日，國(guó)家發(fā)改委、民政部、中央組織部、中央直屬機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委、外交部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等10個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于〈行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管辦法〉的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2657號(hào)）。通知指出，要“切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，建立健全綜合監(jiān)管體制，加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織”。

《辦法》的出臺(tái)，是對(duì)中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年6月30日下發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡(jiǎn)稱“《總體方案》”）文件中提到的，“為適應(yīng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤后的新體制新要求，國(guó)家發(fā)改委、民政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定綜合監(jiān)管辦法”的落實(shí)和細(xì)化。該《辦法》是對(duì)脫鉤后規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展、健全政府綜合監(jiān)管的重要制度保障?！掇k法》歷時(shí)近18個(gè)月，經(jīng)多次討論修訂才出臺(tái)，來(lái)之不易。而且聯(lián)合發(fā)文牽涉到10個(gè)部門(mén)，協(xié)調(diào)配合難度較大，背后的原因在于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤牽涉的事項(xiàng)太多、冗雜，系統(tǒng)性、復(fù)雜性之強(qiáng)，工作量、改革難度之大，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要完善的脫鉤工作機(jī)制、明確責(zé)任分工、穩(wěn)妥開(kāi)展試點(diǎn)、精心組織實(shí)施。

《辦法》的三點(diǎn)創(chuàng)新之處

經(jīng)過(guò)與之前的兩次征求意見(jiàn)稿對(duì)比，筆者認(rèn)為《辦法》有三點(diǎn)創(chuàng)新，值得肯定和贊許。

一是《辦法》取消了委派監(jiān)事監(jiān)管制度。在脫鉤總體方案中的完善綜合監(jiān)管體系部分，曾明確提出要“在重要的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)試行委派監(jiān)事制度，委派監(jiān)事履行監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)，督促行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)落實(shí)宏觀調(diào)控政策和行業(yè)政策。所派監(jiān)事不在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)兼職、取酬、享受福利”。委派監(jiān)事制度起先被高度重視，但在出臺(tái)的最終稿中被刪除。對(duì)于取消委派監(jiān)事制度，筆者是贊成的。通過(guò)委派監(jiān)事來(lái)加強(qiáng)對(duì)脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管，仍然是采用傳統(tǒng)的官僚制思路進(jìn)行監(jiān)管，而且會(huì)帶來(lái)行政管理人員編制的大幅增加，這與當(dāng)前政府實(shí)行的轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)是相違背的，也不可避免地影響到行業(yè)協(xié)會(huì)自主辦會(huì)、行為自律和服務(wù)行業(yè)、企業(yè)、市場(chǎng)的作用發(fā)揮。同時(shí)，也與黨的十八大提出的加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織有些許的沖突。雖然委派監(jiān)事制度被取消，但綜合監(jiān)管的力度被強(qiáng)化了，這主要體現(xiàn)在通過(guò)各種完善的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，而不是通過(guò)個(gè)人來(lái)管?！掇k法》通過(guò)完善對(duì)協(xié)會(huì)法人治理機(jī)制，用稅收、審計(jì)等手段來(lái)加強(qiáng)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)管和納稅與收費(fèi)監(jiān)管，通過(guò)信用體系、信息公開(kāi)、社會(huì)監(jiān)督和加強(qiáng)黨建等制度強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)。充分體現(xiàn)了新形勢(shì)下社會(huì)治理過(guò)程中，多元主體參與，依靠機(jī)制和制度規(guī)范和強(qiáng)化管理的改革思路。

二是《辦法》試圖建立多層次、多角度、全方位的綜合監(jiān)管體系和治理模式?！掇k法》在指導(dǎo)思想和主要原則中明確提到，要“構(gòu)建政府綜合監(jiān)管和協(xié)會(huì)商會(huì)自治的新型治理模式”、“健全專業(yè)化、協(xié)同化、社會(huì)化的監(jiān)督管理機(jī)制”。《辦法》借用了公司治理中的法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、年度審計(jì)制度，按照黨管干部的原則執(zhí)行嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)干部審批制度，按照市場(chǎng)原則規(guī)范協(xié)會(huì)收費(fèi)、誠(chéng)信、競(jìng)爭(zhēng)制度，按照黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的原則加強(qiáng)協(xié)會(huì)中黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)制度，通過(guò)信息公開(kāi)和共享機(jī)制最大限度地引入社會(huì)監(jiān)督。

三是把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為綜合監(jiān)管的指導(dǎo)思想和主要原則?！掇k法》明確提出，要“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全協(xié)會(huì)商會(huì)黨組織，發(fā)揮黨組織的政治核心作用”。黨的十八大以來(lái)，從“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略高度指出，要全面從嚴(yán)治黨。黨的十八屆六中全會(huì)進(jìn)一步旗幟鮮明地指出：“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴(yán)治黨”。雖然《總體方案》的“五分離、五規(guī)范”的最后一項(xiàng)是“黨建外事等事項(xiàng)分離、規(guī)范相應(yīng)的管理關(guān)系”，但并不是說(shuō)黨建與原來(lái)主辦、主管、聯(lián)系、掛靠單位脫鉤之后就一脫了之，而是完成脫鉤后重新統(tǒng)一劃歸有關(guān)專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，而且還要進(jìn)一步強(qiáng)化黨建工作管理，真正做到脫鉤不脫管。

《辦法》還存在四點(diǎn)值得商榷之處

上文中列出了《辦法》在筆者視野中創(chuàng)新之處，但還有四點(diǎn)值得商榷的地方。

一是《辦法》關(guān)于“依法自治”的“法”何時(shí)才能真正實(shí)現(xiàn)。關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)立法已經(jīng)是個(gè)老生常談的話題?！犊傮w方案》中明確提出“堅(jiān)持法制化”的原則，“加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法律制度建設(shè)，明確脫鉤后的法律地位，實(shí)現(xiàn)依法規(guī)范運(yùn)行”，“加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)立法工作”?？梢悦鞔_看出，這里的“法”是指專門(mén)的“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法”。而《辦法》中雖然也提到了《會(huì)計(jì)法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《反壟斷法》、《刑法》、《稅收征收管理法》等法律，以及《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《反價(jià)格壟斷規(guī)定》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，但都不是《總體方案》所指的“法”。所以，還需要各方面共同努力，盡早出臺(tái)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)專門(mén)立法，為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“依法自治”提供根本保障。

二是《辦法》基于“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，由于不同的主管單位之間的差異性必然帶來(lái)監(jiān)管的偏差，在一定程度上會(huì)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。拿800多家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)舉例來(lái)說(shuō)，其脫鉤后按照原業(yè)務(wù)主管單位黨的關(guān)系歸口分別由中央直屬機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委、國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委3個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)。也就是說(shuō)，由3個(gè)主管單位分管800多家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多種原因，3個(gè)主管單位對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能和作用的認(rèn)識(shí)、監(jiān)管尺度的嚴(yán)與松、工作力度和執(zhí)行效率等不同，也會(huì)造成監(jiān)管成效的不一和行業(yè)協(xié)會(huì)相互之間進(jìn)行攀比。所以，建議中央脫鉤聯(lián)合工作組在完成脫鉤使命后能建立一套有效的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主管單位之間的溝通交流機(jī)制，最大限度地減少互相之間的監(jiān)管偏差，營(yíng)造和諧的社會(huì)治理氛圍。

三是《辦法》還缺少一些監(jiān)管的量化指標(biāo)。包括監(jiān)管力量的適度配置：機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等，法人治理結(jié)構(gòu)中設(shè)立監(jiān)事會(huì)的指標(biāo)要求，非營(yíng)利性的財(cái)務(wù)指標(biāo)，重大資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，重大社會(huì)影響事件的標(biāo)準(zhǔn)，主管單位抽查監(jiān)督的抽查比例，信息公開(kāi)的時(shí)效性及時(shí)限等等。從這個(gè)角度看，《辦法》目前還處于粗線條狀態(tài)，這也就給監(jiān)管留下了較大的操作空間，容易招來(lái)尋租空間，滋生腐敗問(wèn)題。還需要在實(shí)踐中積累大數(shù)據(jù)，科學(xué)評(píng)價(jià)，合理設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)合法、適度、有效監(jiān)管。

四是《辦法》還缺少行業(yè)協(xié)會(huì)表達(dá)利益訴求和維護(hù)自身合法權(quán)益的申訴自救渠道。這恐怕也是長(zhǎng)期以來(lái)受到傳統(tǒng)官僚制和強(qiáng)政府、弱社會(huì)并嚴(yán)加管控的影響，政府既作運(yùn)動(dòng)員，又作裁判員。在十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，充分運(yùn)用法律思維，充分考慮“是”與“非”之間的權(quán)利和義務(wù)。一方面暢通行業(yè)協(xié)會(huì)利益訴求表達(dá)渠道，另一方面建立和完善在行業(yè)協(xié)會(huì)合法權(quán)益遭到迫害時(shí)的申訴機(jī)制。

結(jié)束語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，《辦法》在探索新型治理模式創(chuàng)新上取得了重大突破。通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤“去行政化”、賦予行業(yè)協(xié)會(huì)更多自主治理權(quán)，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤后事中事后監(jiān)管成為政府監(jiān)管的重要途徑，主要體現(xiàn)在對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展年檢、財(cái)務(wù)審計(jì)、第三方評(píng)估、信用等級(jí)評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督、執(zhí)法等監(jiān)管措施。通過(guò)策略性地放管結(jié)合，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)在培育、發(fā)展與監(jiān)管之間的微妙平衡。盡可能避免出現(xiàn)“一管就死、不管就亂”的局面或惡性循環(huán)。在試行過(guò)程中難免會(huì)遇到這樣、那樣的新情況、新問(wèn)題，需要不斷解決并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善相關(guān)制度和工作機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中健康有序發(fā)展。（本文僅代表筆者學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，不代表任何單位意見(jiàn)。）