溫州市國(guó)土資源局 陳矯健

關(guān)于“農(nóng)家樂(lè)”和設(shè)施農(nóng)用地的調(diào)研報(bào)告
——談設(shè)施農(nóng)用地制度的完善與發(fā)展

溫州市國(guó)土資源局 陳矯健

以“農(nóng)家樂(lè)”“農(nóng)業(yè)觀光園”“農(nóng)莊”、設(shè)施農(nóng)用地等名義在集體土地上從事旅游、休閑、住宿、餐飲、娛樂(lè)等帶有經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)的用地項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)家樂(lè)”），已經(jīng)成為當(dāng)前土地管理的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。本文將從多個(gè)方面分析其存在的問(wèn)題，并提出設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地行政許可制度和通過(guò)設(shè)立地上建設(shè)用地使用權(quán)的解決方案。

一、“農(nóng)家樂(lè)”的發(fā)展和基本現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的“農(nóng)家樂(lè)”剛開(kāi)始是利用農(nóng)村住宅，從事餐飲，住宿等商業(yè)服務(wù)，其面積不過(guò)幾百平方米；隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，“農(nóng)家樂(lè)”也隨之發(fā)展壯大，相繼出現(xiàn)了規(guī)模較大的利用耕地、魚(yú)塘、海涂等各種架空建設(shè)的“農(nóng)家樂(lè)”，其面積一般在幾畝左右；現(xiàn)在又興起了規(guī)模較大的以“設(shè)施農(nóng)用地”名義備案（批準(zhǔn)）的，集農(nóng)業(yè)、旅游觀光、休閑娛樂(lè)等為一體的綜合用地項(xiàng)目，其面積有幾十畝，甚至幾百上千畝，并大有燎原之勢(shì)。

從調(diào)研的十個(gè)設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目來(lái)看，用地面積都在百畝以上，均不同程度存在從事旅游、休閑、住宿、餐飲、娛樂(lè)等帶有經(jīng)營(yíng)性的用地問(wèn)題，但基本上沒(méi)有破壞耕作層，有的利用集裝箱拼裝成活動(dòng)房、有的架空后用木頭做成小木屋，還有的直接在農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)辦起“農(nóng)家樂(lè)”。蒼南縣觀美桃湖村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園項(xiàng)目，利用原有的農(nóng)村宅基地從事餐飲活動(dòng)也非常有特色。

二、“農(nóng)家樂(lè)”用地存在的問(wèn)題

1.用地合理，但不合法

單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民脫貧致富，各級(jí)政府努力探索尋求新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。2015年的中央農(nóng)村工作會(huì)議和一號(hào)文件都提出要把產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)。在此背景下，通過(guò)一、二、三產(chǎn)業(yè)的相互融合，形成生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、服務(wù)一體化的完整產(chǎn)業(yè)鏈，也稱“六次產(chǎn)業(yè)”，已成為新常態(tài)下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，在臺(tái)灣、日本等地“六次產(chǎn)業(yè)”已經(jīng)非常成熟，而在我國(guó)才剛剛起步，對(duì)此，我們國(guó)家的土地政策尚未作出相應(yīng)的調(diào)整，而地方政府和產(chǎn)業(yè)主體已經(jīng)積極響應(yīng)這一政策，不少地方政府還引進(jìn)外資發(fā)展“六次產(chǎn)業(yè)”，主要是以商業(yè)為主的“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目，因沒(méi)有相應(yīng)的用地政策，設(shè)施農(nóng)用地自然成為其應(yīng)對(duì)用地政策的首選，但不管怎樣，“六次產(chǎn)業(yè)”或“農(nóng)家樂(lè)”多少總會(huì)占用和破壞一點(diǎn)耕作層，按照現(xiàn)行的土地管理法，應(yīng)當(dāng)屬于改變土地用途的違法行為。這類(lèi)土地違法行為，特別是不破壞耕作層的“農(nóng)家樂(lè)”，在保持土地原狀的情況下，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值產(chǎn)出的最大化，其合理性也是顯而易見(jiàn)的，但違法也是事實(shí)。

2.管理混亂，執(zhí)法困難

對(duì)合理不合法的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目，如果有人檢舉其在農(nóng)用地上從事旅游、娛樂(lè)等違法行為的，國(guó)土部門(mén)就犯難了，因?yàn)樵O(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目和“農(nóng)家樂(lè)”一般都是連在一起的，其違法事實(shí)的認(rèn)定非常困難，而這樣的違法行為因當(dāng)?shù)卣闹С郑械膭t不了了之，有的按非法占用土地予以查處，執(zhí)法不公，群眾意見(jiàn)也很大，久而久之變成了群眾有舉報(bào)的，國(guó)土資源部門(mén)去查處，群眾沒(méi)有反映的，就不管了。

3.政策不一，執(zhí)法尷尬

根據(jù)《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱：《省辦法》）第三十三條規(guī)定：“因工程施工、堆料、運(yùn)輸和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，以及從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)需要搭建臨時(shí)建筑的……”應(yīng)當(dāng)依法辦理臨時(shí)用地許可，然而《浙江省國(guó)土資源廳浙江省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（浙土資發(fā)〔2015〕9號(hào)）（以下稱9號(hào)文件）卻將其改為設(shè)施農(nóng)用地備案管理，地方性法規(guī)沒(méi)有被執(zhí)行。從嚴(yán)格依法行政的角度上看，從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)需要搭建臨時(shí)建筑的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《省辦法》，而不應(yīng)執(zhí)行9號(hào)文件，因?yàn)?號(hào)文件與《省辦法》相抵觸，所以在浙江省內(nèi)所有已備案的設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目都是政府不依法行政的結(jié)果。如果按照《省辦法》進(jìn)行查處，那么所有已備案的其它設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目也要查，因?yàn)橥瑯右矝](méi)有取得相應(yīng)的臨時(shí)用地許可，總不能說(shuō)已備案的施設(shè)農(nóng)用地項(xiàng)目就等同于取得臨時(shí)用地許可；如果不查，這樣的施設(shè)農(nóng)用地項(xiàng)目必將“遍地開(kāi)花”，所以執(zhí)法者面臨是否要執(zhí)法的尷尬選擇。

三、制度架構(gòu)選擇分析與構(gòu)想

“農(nóng)家樂(lè)”按照占用的土地性質(zhì)可分為：占用集體建設(shè)用地和占用集體農(nóng)用地兩種。因法律沒(méi)有對(duì)占用集體建設(shè)用地的“農(nóng)家樂(lè)”進(jìn)行規(guī)制，所以根據(jù)“法無(wú)禁止皆可為”的原則，在集體建設(shè)用地上從事帶有經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)的“農(nóng)家樂(lè)”，一般不作為土地違法行為來(lái)處理，也正因如此，政府可引導(dǎo)更多的“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目通過(guò)這種方式解決其用地問(wèn)題。而在集體農(nóng)用地上從事帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的“農(nóng)家樂(lè)”，因其項(xiàng)目符合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并具有現(xiàn)實(shí)的合理性，所以成為本文討論的重點(diǎn)，尤其是以設(shè)施農(nóng)用地名義批準(zhǔn)實(shí)施的“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目。

1.“農(nóng)家樂(lè)”用地性質(zhì)選擇分析

如果將“農(nóng)家樂(lè)”納入建設(shè)用地管理，按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，一般要將土地征收為國(guó)有后，再行辦理國(guó)有建設(shè)用地手續(xù)，但由于“農(nóng)家樂(lè)”的用地面積較大，并且占用的大多數(shù)土地是農(nóng)用地，因受土地利用總體規(guī)劃和用地指標(biāo)等限制，基本上難以實(shí)現(xiàn)審批，所以該方案不具有可操作性。反之，如果將“農(nóng)家樂(lè)”作為農(nóng)用地管理，根據(jù)現(xiàn)行土地管理法，帶有經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目的“農(nóng)家樂(lè)”應(yīng)當(dāng)歸類(lèi)于建設(shè)用地范疇，所以，將“農(nóng)家樂(lè)”作為農(nóng)用地管理明顯與法律沖突。

一般情況下“農(nóng)家樂(lè)”將會(huì)隨著設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目的結(jié)束而停止運(yùn)行，而采用架空技術(shù)的“農(nóng)家樂(lè)”用地是很容易恢復(fù)土地原狀的，所以從這些方面看，“農(nóng)家樂(lè)”用地具有很強(qiáng)的臨時(shí)用地特性，只是在使用的期限上要更長(zhǎng)一些，而這樣的項(xiàng)目一旦結(jié)束后，只要能夠確保土地能夠恢復(fù)原狀，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的原用途，是符合土地管理目的的，但問(wèn)題是這些都要在法律制度上加以解決。

2.設(shè)施農(nóng)用地的用地性質(zhì)和屬性分析

《土地管理法》沒(méi)有對(duì)設(shè)施農(nóng)用地作出相關(guān)規(guī)定，《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T2010-2007）將設(shè)施農(nóng)用地歸類(lèi)為“其它土地”，從中可以看出設(shè)施農(nóng)用地的特殊性，因此從目前的《土地管理法》上看，設(shè)施農(nóng)用地即沒(méi)有納入農(nóng)用地，也沒(méi)有作為建設(shè)用地進(jìn)行管理，《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào)）（以下稱127號(hào)文件）是將設(shè)施農(nóng)用地納入農(nóng)用地管理，而《省辦法》將其納入臨時(shí)用地管理，但不管怎樣設(shè)施農(nóng)用地仍然視作不改變土地利用總體規(guī)劃的行為。

另外，設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目從事農(nóng)業(yè)旅游觀光、采摘等活動(dòng)較為普遍，甚至有的旅游觀光項(xiàng)目成為了主營(yíng)收入。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，從事旅游的應(yīng)當(dāng)屬于建設(shè)用地，但總不能因此就將其納入建設(shè)用地進(jìn)行管理，而禁止設(shè)施農(nóng)用地從事旅游觀光、采摘等活動(dòng)，如果這樣做顯然是不合理的，也不現(xiàn)實(shí)的，從中可以看出設(shè)施農(nóng)用地具有農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的雙重屬性。同樣，在設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目中從事其他“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目，不但沒(méi)有破壞耕作層，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了土地資源更大的價(jià)值。筆者認(rèn)為在設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目中利用架空技術(shù)，實(shí)現(xiàn)的是對(duì)地表空間的拓展和再利用，而不是傳統(tǒng)意義上的占用土地或改變土地的用途，只是我們的法律制度及管理水平還跟不上社會(huì)發(fā)展的需要而已。

3.采用備案管理方式的邏輯分析

首先，從各部門(mén)先后出臺(tái)127號(hào)文件和9號(hào)文件可以看出，對(duì)設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目進(jìn)行行政管理的必要性；其次，從這兩個(gè)文件對(duì)備案的程序和條件的設(shè)置中可以看出，設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目的備案就相當(dāng)于行政審批（或許可），事實(shí)也是如此，只要設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目通過(guò)備案就可以建設(shè)，反之則不然，但問(wèn)題是沒(méi)有備案的設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目怎么辦？《土地管理法》又沒(méi)有對(duì)設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行規(guī)制，總不能以違反這兩個(gè)文件的規(guī)定（沒(méi)有申請(qǐng)備案）為理由，就對(duì)當(dāng)事人作出行政處理決定，這顯然是缺少法律依據(jù)的，也不符合現(xiàn)代行政管理的法律邏輯。但是，如果采用行政許可制度就不同了，未經(jīng)許可，擅自建設(shè)當(dāng)然屬于土地違法行為，所以說(shuō)設(shè)施農(nóng)用地設(shè)立許可制度有其現(xiàn)實(shí)的必要性，使得整個(gè)土地管理法律體系更加完整，否則，必將出現(xiàn)管理上的混亂，而這樣的混亂已經(jīng)在各地出現(xiàn)，所以加快和完善設(shè)施農(nóng)用地法律制度勢(shì)在必行。

4.采用臨時(shí)用地管理方式的利弊分析

當(dāng)前的臨時(shí)用地許可制度存在以下問(wèn)題：一是“永久性建筑物”概念模糊。什么是“永久性建筑物”很難說(shuō)清楚，因?yàn)榻ㄖ锸欠裼谰弥皇菚r(shí)間的概念，再簡(jiǎn)易的建筑物可能使用很長(zhǎng)時(shí)間，再堅(jiān)固的建筑物隨時(shí)可以將其拆除。所以，區(qū)別永久性建筑物很難。二是臨時(shí)用地的法律責(zé)任規(guī)定不合理。臨時(shí)用地管理的重點(diǎn)是用途管制和到期后恢復(fù)土地原狀，但現(xiàn)行的臨時(shí)用地法律責(zé)任是：“責(zé)令交還土地，處以罰款”，這顯然不能實(shí)現(xiàn)臨時(shí)用地到期后恢復(fù)土地原狀的行政管理目的。三是管理混亂?？此婆R時(shí)用地對(duì)設(shè)施農(nóng)用地采用“民、行”雙重管理，但現(xiàn)實(shí)是臨時(shí)用地到期后，由于土地權(quán)利人不想恢復(fù)土地原狀（因?yàn)楦臑榻ㄔO(shè)用地會(huì)帶來(lái)更大的利益），而行政機(jī)關(guān)監(jiān)管缺失（重審批輕監(jiān)管），最終導(dǎo)致臨時(shí)用地到期后沒(méi)有依法及時(shí)恢復(fù)土地原狀的很多，甚至有的根本就沒(méi)有恢復(fù)。

唯一的是《省辦法》已為設(shè)施農(nóng)用地留出一個(gè)可以批準(zhǔn)臨時(shí)用地的口子。但是將設(shè)施農(nóng)用地直接納入臨時(shí)用地許可后，上述臨時(shí)用地許可制度存在的問(wèn)題是不利于對(duì)設(shè)施農(nóng)用管理的；另外，臨時(shí)用地許可制度不能有效解決設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目中對(duì)地表空間的利用，以及從事多種商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的問(wèn)題；還有設(shè)施農(nóng)用地一般投入較大、周期較長(zhǎng)，采用臨時(shí)用地兩年期限的規(guī)定也不合理；“9號(hào)文件”規(guī)定的設(shè)施農(nóng)用地分類(lèi)和范圍、節(jié)約集約用地等內(nèi)容具有很強(qiáng)的合理性，這也是當(dāng)前臨時(shí)用地法律制度所不具備的。所以，臨時(shí)用地許可不適合設(shè)施農(nóng)用地管理，設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)立行政許可制度。

綜上，“六次產(chǎn)業(yè)”是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，是現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)工業(yè)化的有效途徑，而“六次產(chǎn)業(yè)”中必然少不了設(shè)施農(nóng)用地和“農(nóng)家樂(lè)”用地，而這樣的用地具有現(xiàn)實(shí)的合理性，只要耕作層不被破壞，是符合土地管理目的的。上述設(shè)施農(nóng)用地和“農(nóng)家樂(lè)”合理不合法的現(xiàn)象主要是法律制度不完善所至，所以應(yīng)當(dāng)在法律制度上作出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要。從以上的分析可以看出，要想破解設(shè)施農(nóng)用地問(wèn)題的關(guān)鍵，就是如何合理合法解決其經(jīng)營(yíng)性用地的問(wèn)題。

四、設(shè)施農(nóng)用地法律制度完善的幾點(diǎn)建議

1.單獨(dú)設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地行政許可

首先，要嚴(yán)格依法行政，停止執(zhí)行設(shè)施農(nóng)用地備案制度。要根據(jù)《省辦法》的規(guī)定為設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目辦理臨時(shí)用地手續(xù)（現(xiàn)階段可以參考9號(hào)文件的相關(guān)內(nèi)容決定是否批準(zhǔn)（設(shè)施農(nóng)用地）臨時(shí)用地許可），這是行政機(jī)關(guān)依法行政所必須要做的，否則政府不依法行政就會(huì)造成更大的問(wèn)題。其次，下一步要在法律制度上進(jìn)行改革和完善，為設(shè)施農(nóng)用地單獨(dú)設(shè)立行政許可，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

2.設(shè)立地上（空間）建設(shè)用地許可

《物權(quán)法》已對(duì)地上、地表及地下的建設(shè)用地使用權(quán)作出規(guī)定，所以，可以根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，制定在地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)施辦法，以解決設(shè)施農(nóng)用地中的“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目用地問(wèn)題，并以協(xié)議方式將地上建設(shè)用地使用權(quán)出讓（或租賃）給設(shè)施農(nóng)用地的業(yè)主使用，這不僅解決了其合法用地的問(wèn)題，同時(shí)還可以為政府增加土地出讓金收入，合理、又合法，何樂(lè)不為。

3.科學(xué)合理制定設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃

各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃科學(xué)制定設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，并將合理利用土地、不占或少占耕地作為制定設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展規(guī)劃的基本原則。

4.合理設(shè)定設(shè)施農(nóng)用地的行政許可期限

設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目一般投入較大、周期較長(zhǎng)，一般要三至五年，所以，許可期限一般要五年或十年較合適，如果不夠還可以再延長(zhǎng)。

5.明確設(shè)施農(nóng)用地的申請(qǐng)條件

一是符合設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃；二是用地申請(qǐng)者經(jīng)土地權(quán)利人（所有權(quán)人和使用權(quán)人）同意，并簽訂設(shè)施農(nóng)用地使用協(xié)議，協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括總用地規(guī)模和配套經(jīng)營(yíng)性設(shè)施用地規(guī)模、期限、土地復(fù)墾及違約責(zé)任等內(nèi)容。

6.加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地批后監(jiān)管

一是要防止設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目未批先建；二是要防止設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目改變土地用途；三是要依法追究當(dāng)事人的違法責(zé)任。