向佐群，周訓(xùn)芳，諸 江

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

地方林業(yè)行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)及啟示

向佐群，周訓(xùn)芳，諸 江

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

圍繞2010年以來國務(wù)院啟動(dòng)的新一輪行政審批制度改革問題，對(duì)廣東省、湖南省六市進(jìn)行了調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)：地方林業(yè)行政審批制度改革過程中形成了兩種模式，一是以郴州市為代表的“兩集中兩到位”模式，二是以中山市為代表的“三集中一分離”模式。兩種模式在改革目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、程序設(shè)置方面具有相似性，但在改革理念、中介服務(wù)組織改革、審批方式方面存在明顯差異。基于研究提出建議：改革實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)下一步深化林業(yè)行政審批制度改革具有六個(gè)方面的重要啟示。

林業(yè)行政審批制度改革，兩集中兩到位，三集中一分離

國務(wù)院啟動(dòng)新一輪行政審批制度改革以來，自2010年7月至 2015年11月先后發(fā)布了一系列的決定和通知，取消、下放一批國務(wù)院各部委行政審批項(xiàng)目，簡政放權(quán)，深入推進(jìn)行政審批制度改革。根據(jù)國務(wù)院的安排，各地林業(yè)主管部門先后啟動(dòng)了林業(yè)行政審批制度改革,各地基本采用集中審批的改革模式，而集中審批改革模式是國內(nèi)外行政審批的主要模式[1]。我們通過對(duì)湖南省、廣東省六市的實(shí)地調(diào)研，掌握了地方林業(yè)行政審批制度改革的基本情況，總結(jié)了地方林業(yè)行政審批制度改革的基本模式和經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)下一步深化林業(yè)行政審批制度改革提出建議。

一、地方林業(yè)行政審批制度改革經(jīng)驗(yàn)

2015年12月至2016年3月，通過對(duì)南方林業(yè)大省湖南省的衡陽市、耒陽市、郴州市、資興市和廣東省的中山市、肇慶市六市進(jìn)行了林業(yè)行政審批制度改革成效的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)地方林業(yè)行政審批制度改革已形成兩種典型的集中審批模式：一種是“兩集中兩到位”模式，以湖南省郴州市為代表；一種是“三集中一分離”模式，以廣東省中山市為代表。

（一）“兩集中兩到位”行政審批改革模式

行政審批的“兩集中兩到位”是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政審批時(shí)，將各級(jí)各職能部門現(xiàn)有分散在多個(gè)科室的審批職能集中到一個(gè)科室，所有各職能部門的審批科室集中到各級(jí)人民政府的政務(wù)中心統(tǒng)一辦公，所有審批事項(xiàng)都集中到各級(jí)人民政府的政務(wù)中心，審批權(quán)限都授權(quán)給審批窗口。所謂“兩集中”，一是將各職能部門內(nèi)部的行政審批事項(xiàng)集中于一部門，二是將各級(jí)職能部門的審批事項(xiàng)集中于各級(jí)人民政府的各職能部門。所謂“兩到位”，一是審批事項(xiàng)到位到政務(wù)中心，二是審批權(quán)限到位到政務(wù)窗口。衡陽市、耒陽市、郴州市、資興市、肇慶市基本根據(jù)國務(wù)院的精神進(jìn)行改革，采取“兩集中兩到位”模式，基本做到了林業(yè)行政許可的兩集中一到位或者兩到位。其中，郴州市較其他市開展得早，集中到位較為徹底。

郴州市開展行政審批窗口式模式工作起步早。2004年，率先在郴州市林業(yè)局成立政務(wù)服務(wù)窗口，辦理出省木材運(yùn)輸證和出省木材檢疫證兩項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。2009年，郴州市林業(yè)局成立行政審批科，進(jìn)駐郴州市人民政府政務(wù)中心統(tǒng)一辦理行政審批項(xiàng)目，承接17項(xiàng)行政許可、3項(xiàng)年檢年審、3項(xiàng)行政事業(yè)型收費(fèi)、1項(xiàng)行政征收。郴州市林業(yè)局、郴州市政務(wù)大廳提供的資料顯示，2010年至2015年行政審批量逐年降低，分別為7 399、5 996、4 481、1 638、2 093、1 628 件。郴州市政府建立了一系列高效、便民的制度保障政務(wù)中心，嚴(yán)格落實(shí)審批事項(xiàng)到窗口、職能歸并、授權(quán)到位，切實(shí)強(qiáng)化窗口的服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)了“兩集中兩到位”。首先，建立了郴州市商事主體信息公示平臺(tái)和郴州市商事登記信息共享及監(jiān)管平臺(tái)，避免重復(fù)審批，規(guī)范清理行政審批項(xiàng)目；其次，開展行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定了《郴州市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作實(shí)施方案》、《關(guān)于開展行政許可事項(xiàng)流程梳理工作實(shí)施方案》，規(guī)范行政審批的程序；第三，制定了一系列強(qiáng)化政務(wù)中心服務(wù)功能的制度，如《政務(wù)服務(wù)窗口服務(wù)承諾制度》、《郴州市行政審批服務(wù)事項(xiàng)承諾辦結(jié)時(shí)限》、《郴州市清理規(guī)范市政府部門行政審批中介服務(wù)實(shí)施方案》、《郴州市政務(wù)服務(wù)投訴處理制度》、《郴州市林業(yè)局首問責(zé)任制》、《郴州市一次性告知制度》；第四，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的監(jiān)管，建立了建設(shè)運(yùn)行取號(hào)和服務(wù)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，建立和健全網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察系統(tǒng)，避免行政審批事項(xiàng)“體外循環(huán)”。

（二）中山市“三集中一分離”行政審批模式

行政審批的“三集中一分離”模式是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政審批時(shí)，不增加機(jī)構(gòu)和人員編制，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員范圍內(nèi)把所有行政審批職能首先集中于一個(gè)科室，然后由科室統(tǒng)一集中于行政服務(wù)中心，最后由政務(wù)服務(wù)中心集中于網(wǎng)上辦事大廳，實(shí)行審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相分離的制度?！叭小本唧w表現(xiàn)為：一是分散在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各科室的行政審批統(tǒng)一于行政審批科；二是分散在各職能部門的行政審批統(tǒng)一于行政服務(wù)中心；三是分散于政務(wù)中心的行政審批統(tǒng)一于網(wǎng)上辦事?！耙环蛛x”是行政審批權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)相分離，行政審批權(quán)在行政服務(wù)中心統(tǒng)一受理、集中辦理，實(shí)行“大廳以外無審批”，行政機(jī)關(guān)專司監(jiān)督權(quán)，不再承擔(dān)行政審批職能。

中山市實(shí)行行政審批改革起步晚，起點(diǎn)高，理念新。中山市政務(wù)服務(wù)中心成立于2015年1月，建筑面積達(dá)3.8萬平方米，全市37個(gè)部門、1 049項(xiàng)行政審批事項(xiàng)集中進(jìn)駐，全市行政審批服務(wù)“一站式”行政服務(wù)，在行政服務(wù)大廳每個(gè)職能部門不僅設(shè)有前臺(tái)受理辦理審批等窗口，而且是調(diào)研六市中唯一的在行政服務(wù)中心設(shè)有后臺(tái)工作室的市，后臺(tái)工作室是由審批科科長、審批主管領(lǐng)導(dǎo)以及工作人員進(jìn)行審批工作的地方。中山市行政服務(wù)中心設(shè)有綜合科、審批協(xié)調(diào)科、監(jiān)督考評(píng)科，以依法、便民、高效、創(chuàng)新為服務(wù)理念，逐步建立和健全各項(xiàng)制度，提高行政審批效率。中山市林業(yè)局、中山市政務(wù)大廳提供的資料顯示：2015年1—10月，中山市行政服務(wù)中心總?cè)√?hào)量超過33萬件，日均取號(hào)量1 674件，為99.95%。為了保證“三集中一分離”的落實(shí)，中山市政務(wù)服務(wù)中心推行一系列制度建設(shè)，具體如下：首先，推行“六有”制度和“四個(gè)100%”，行政審批窗口有整合職能、有事項(xiàng)目錄、有充分授權(quán)、有配套文件制度、有專用印章、有專門的精干的工作人員和入駐部門審批職能實(shí)現(xiàn)100%整合、審批事項(xiàng)確保100%進(jìn)駐、審批權(quán)100%充分授權(quán)、主要事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)廳100%辦理；其次，根據(jù)《中山市“中介超市”建設(shè)工作方案》建立“中介超市”，為打造開放、統(tǒng)一、規(guī)范、便捷的中介服務(wù)選取平臺(tái)；第三，實(shí)施“多證合一”制度，具體操作中實(shí)行一收（收上網(wǎng)）、二放（放權(quán)到鎮(zhèn)區(qū)、窗口）、三增（增服務(wù)、增監(jiān)督、增效能）、四減（減事項(xiàng)、減環(huán)節(jié)、減時(shí)限、減收費(fèi)），對(duì)同一申請(qǐng)人不同經(jīng)營范圍的，由原來提交的多套申請(qǐng)材料、多次申請(qǐng)、多次資料審查等調(diào)整為一套材料、一次申請(qǐng)、一次資料審查、一次現(xiàn)場核查、一個(gè)流程、一張證；第四，建立公共資源交易中心；第五，實(shí)行行政審批并聯(lián)制度，并專門打造“藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證制度”和“校車采購”等試點(diǎn)工作。

二、“兩集中兩到位”與“三集中一分離”改革模式的比較分析

在林業(yè)行政審批改革過程中，由于各地的行政環(huán)境和商業(yè)環(huán)境的不同，在改革過程中所遇到的問題的差異性，形成了不同的行政審批的改革模式，但是，我國是法制統(tǒng)一的國家，因此，即便有差異，也是大同小異，但這種差異確實(shí)給我國的行政審批改革帶來了一縷清新的春風(fēng)，如果改革能得以繼續(xù)，這對(duì)我國傳統(tǒng)的行政執(zhí)法觀念將有一定的沖擊，這也是我國行政體制改革所必須面臨的際遇。

（一）“兩集中兩到位”與“三集中一分離”改革模式的共同點(diǎn)

1.目標(biāo)的同一性

從國務(wù)院到地方行政審批改革的目標(biāo)非常明確，就是“簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能”[2]。 一是政府職能的轉(zhuǎn)變是行政審批改革的最主要的目標(biāo)，實(shí)行以下政府職能的轉(zhuǎn)變，即由“大政府”向“小政府”、由“全能政府”向“有限政府”、由“無責(zé)政府”向“有責(zé)政府”的轉(zhuǎn)變；二是政府放權(quán)，具體放權(quán)體現(xiàn)在以下幾方面，即由“中央政府”向“地方政府”層層放權(quán)，釋放地方政府的能力，再就是政府向社會(huì)放權(quán)，即由“大政府小社會(huì)”向“小政府大社會(huì)”轉(zhuǎn)變，釋放社會(huì)的能力。地方在行政審批改革過程中都嚴(yán)格遵循國務(wù)院的目標(biāo)進(jìn)行改革，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變與簡政放權(quán)的目標(biāo)、根據(jù)本地方的基本情況進(jìn)行改革，基本做到盡量取消部分行政審批項(xiàng)目，還權(quán)于社會(huì)、企業(yè)和群眾，并且同時(shí)下放部分審批權(quán)限于基層，還權(quán)于地方，盡量整合各職能部門的行政審批項(xiàng)目，精簡規(guī)范行政審批程序，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。國家林業(yè)局選調(diào)的基層雖然出現(xiàn)了行政審批改革的兩種模式，但其基本按照國務(wù)院的部署進(jìn)行改革，在總體目標(biāo)上是具有同一性。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置的相似性

地方政府及其各職能部門為了推行行政審批改革，首先重視機(jī)構(gòu)的設(shè)置，雖然國家林業(yè)局調(diào)研的六市其機(jī)構(gòu)設(shè)置的名稱有異，但都把本機(jī)關(guān)本部門分散的行政審批職能集中于一個(gè)科室，有的成立了專門的行政審批科，有的把行政審批職能由政策法規(guī)科，但是，這一項(xiàng)職能都集中于一個(gè)科室，且有專門的編制安排，由專人負(fù)責(zé)行政審批事項(xiàng)。如郴州市林業(yè)局專門成立行政審批科，中山市林業(yè)局專門成立行政審批辦，而衡陽市林業(yè)局、耒陽市林業(yè)局、廣東省林業(yè)廳等均由政策法規(guī)科處承接行政審批項(xiàng)目，增加編制。因此，這兩種模式在機(jī)構(gòu)設(shè)置上雖然名稱表達(dá)不同，但在實(shí)際上其性質(zhì)是一樣的。

3.制度建設(shè)的趨同性

為了保證行政審批的順利推進(jìn)，各地都建立和健全了各項(xiàng)制度，各地制度建設(shè)具有一定的趨同性，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一是加強(qiáng)行政審批前的制度建設(shè)，包括行政審批項(xiàng)目的清理、行政審批的目錄指南、行政審批項(xiàng)目的公開；第二是規(guī)范行政審批的流程，建立一系列制度予以保障，如政務(wù)服務(wù)窗口服務(wù)承諾制度、首問責(zé)任制、一次性告知制度等制度；第三是搭建相配套的平臺(tái)，如商事主體行使平臺(tái)、公共資源交易平臺(tái)等配套制度建設(shè)；第四是加強(qiáng)行政審批中的監(jiān)管制度，如建立電子監(jiān)察系統(tǒng)、電話回訪、信函回訪等監(jiān)督形式。

4.程序的規(guī)范性與便民性

地方各級(jí)政府及其職能部門在行政審批改革的重中之重則是加強(qiáng)行政審批的程序建設(shè)。程序建設(shè)的共同目標(biāo)即是規(guī)范性和便民性，并且在國家林業(yè)局基層調(diào)研的地方在程序建設(shè)方面也是最見成效的，減少了行政審批的環(huán)節(jié)、縮短了行政審批的期限、提高了行政審批的效率，從而縮短了行政機(jī)關(guān)與公民、法人、其他組織之間的距離。兩種改革模式都提出了“一站式”服務(wù)，體現(xiàn)了便民與高效的優(yōu)點(diǎn)。

（二）“兩集中兩到位”與“三集中一分離”模式的不同點(diǎn)

1.改革理念的差異性

行政審批改革是我國行政體制改革的硬骨頭，最困難的就是中國傳統(tǒng)的官本位思想的根深蒂固，權(quán)力與義務(wù)的不對(duì)等性。行政審批權(quán)是行政機(jī)關(guān)所不愿意放棄的一種權(quán)力，是支配社會(huì)資源的力量，也是我國體制腐敗的源頭，因此形成了我國行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法模式為以行政審批為中心，其他執(zhí)法可有可無的較為被動(dòng)的行政執(zhí)法模式。要改變這種模式，須在思想觀念方面予以改變，否則很難有所突破。這次地方林業(yè)行政審批改革出現(xiàn)的兩種模式，在理念方面存在較大差異：“兩集中兩到位”模式還是以較為傳統(tǒng)的理念作為指導(dǎo)的，以審批為中心，審批與監(jiān)督處于難舍難分的膠著狀態(tài)；“三集中一分離”模式的理念是審批是服務(wù)，監(jiān)管才是重點(diǎn)，實(shí)行審批與監(jiān)督的徹底分離。這正如學(xué)者所言：“切實(shí)轉(zhuǎn)變‘重審批、輕監(jiān)管’、‘以審代管’的傳統(tǒng)觀念，這本身既是行政審批改革的題中之義，也是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵問題”[3]，行政審批改革確立行政審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離是行政審批改革的基本前提，也是行政審批改革之要義。中山市政務(wù)服務(wù)中心的實(shí)踐，值得推廣。

2.審批方式的差異性

我們調(diào)研的六市，基本實(shí)現(xiàn)了“一站式”服務(wù)，窗口式審批，做到了“兩集中”。分散的科室審批集中，各職能部門的審批集中于政府服務(wù)大廳，但是，仍然主要在窗口審批。而廣東省林業(yè)廳和中山市政務(wù)服務(wù)中心都建立了較為方便的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，基本上實(shí)現(xiàn)網(wǎng)路審批，以網(wǎng)上審批為主，以服務(wù)中心審批為輔。中山市實(shí)行一網(wǎng)受理，系統(tǒng)分發(fā)，同步審批，限時(shí)辦理，成為廣東省并聯(lián)審批系統(tǒng)的試點(diǎn)市區(qū)。中山市建立了網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺(tái)，實(shí)時(shí)對(duì)接電子監(jiān)察系統(tǒng)，自動(dòng)記錄并聯(lián)審批部門各個(gè)環(huán)節(jié)審查，審批時(shí)限，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)督。網(wǎng)上審批相較于窗口審批更陽光、更便捷、更公正，強(qiáng)化了行政審批的服務(wù)功能，提升了行政審批的行政效能。

3.中介服務(wù)改革的差異性

由于行政審批的過程中需要公民、法人或其他組織準(zhǔn)備很多的專業(yè)資料，而申請(qǐng)人不具備某方面的專業(yè)能力，在我國以行政審批為中心的執(zhí)法模式主導(dǎo)下形成了一系列的事業(yè)單位或者掛靠于審批權(quán)限多的行政機(jī)關(guān)大部分壟斷了行政審批中的中介服務(wù)工作，這也是行政審批改革過程中不可逾越的坎，“兩集中兩到位”模式下的行政審批改革雖然涉及到中介服務(wù)的改革，但是都未觸及改革的核心，基本還是原有的一些掛靠的中介繼續(xù)履職。而中山市服務(wù)大廳已經(jīng)取消這些掛靠機(jī)構(gòu)，建立了網(wǎng)上的“中介服務(wù)超市”，清理規(guī)范中介服務(wù)，引進(jìn)培育中介機(jī)構(gòu)，破解行政審批“中間一公里”問題。首先中介機(jī)構(gòu)是零門檻進(jìn)駐中介服務(wù)超市；其次編制中介服務(wù)事項(xiàng)的清單，規(guī)范中介服務(wù)的范圍；最后是建立兩個(gè)中介服務(wù)信息管理系統(tǒng)，一個(gè)是中介超市管理庫，一個(gè)是中介機(jī)構(gòu)供應(yīng)商庫，為項(xiàng)目單位打造規(guī)范、清楚、多元的中介服務(wù)選擇平臺(tái)，申請(qǐng)人可以在超市范圍內(nèi)外選擇適合自己的中介服務(wù)，并且對(duì)其進(jìn)行信用評(píng)價(jià)與考核，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，完全由市場來調(diào)整，而不是由行政機(jī)關(guān)來指定，實(shí)現(xiàn)有序競爭。中山市“中介服務(wù)超市”的建立降低了申請(qǐng)人的費(fèi)用，也提高了行政審批的效能，徹底瓦解了行政審批的“中間一公里”問題。

三、地方林業(yè)行政審批制度改革實(shí)踐的啟示

通過對(duì)地方政府林業(yè)行政審批制度改革的兩種模式的比較，可以發(fā)現(xiàn)：這次林業(yè)行政審批制度改革相較于以往的改革有長足發(fā)展，應(yīng)積極鼓勵(lì)、鞏固和擴(kuò)大改革中積累的新的思想、方式和措施。其中，改革尚不徹底，一些地方政府及其行政主管部門還舍不得放權(quán)于基層與社會(huì)，留戀傳統(tǒng)的以審批為中心的執(zhí)法模式，對(duì)林業(yè)行政審批制度改革還存在一些觀望和應(yīng)付心態(tài)。我們認(rèn)為，總體上看，地方政府林業(yè)行政審批制度改革已初具規(guī)模，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)，鞏固已有成果[4-6]。

（一）轉(zhuǎn)變理念是行政審批制度改革的核心

行政審批是權(quán)力亦或是服務(wù)？這是行政審批改革從中央到地方亟需明確的問題。如果是一種權(quán)力，權(quán)力在我國目前階段官員、民眾都認(rèn)為是一種利益，都想謀求利益，因此有審批職能的機(jī)關(guān)緊緊攢著不放，即便下放也只是下放那些不痛不癢的權(quán)力，也會(huì)像按在水中的葫蘆，這邊按下去，另外一邊翹起來，沒有根本放權(quán)簡政。沒權(quán)的機(jī)關(guān)想方設(shè)法多攬權(quán)力。因此，簡政放權(quán)的出發(fā)點(diǎn)不純，改革就寸步難行，循環(huán)往復(fù)，這種改革只會(huì)消耗社會(huì)資源。如果行政審批僅僅是一種服務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任，政府及其職能部門則會(huì)爭著放權(quán)，減輕自己的責(zé)任，這是每個(gè)法律主體的天性即自利性決定的。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，湖南省的一些地方工作人員不主張取消某些行政審批，而廣東省的工作人員則主張取消某些行政審批，這種差異是因?yàn)樵谛姓徟母镞^程中對(duì)于行政審批性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不同而形成的。行政審批服務(wù)化，是社會(huì)發(fā)展的趨勢，是公民社會(huì)與信息時(shí)代的必然產(chǎn)物。廣東省的每次改革都走在前沿，是因?yàn)樯鐣?huì)推進(jìn)的結(jié)果。

行政機(jī)關(guān)將行政審批視為權(quán)力到視為服務(wù)的轉(zhuǎn)變，不僅是理念的改變，也是行政執(zhí)法模式的改變。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式是以行政審批為中心、其他職能為附帶的被動(dòng)的執(zhí)法模式，各科室的工作人員坐等公民、法人或其他組織來審批，整個(gè)工作的中心就是圍繞行政審批，除了行政審批職能，其他的行政職能都是附帶的，有事執(zhí)法，無事就不管不監(jiān)，這種執(zhí)法模式效率低，成本高，腐敗嚴(yán)重，行政機(jī)關(guān)已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力。行政審批服務(wù)化則會(huì)對(duì)于我國的傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式帶來革新。中山市提出的“三集中一分離”就是這種革新的雛形?！叭幸环蛛x”，只是提出了改革的理念，而踐行這種理念阻力很大。在調(diào)研過程中，中山市的行政服務(wù)中心與中山市林業(yè)局的工作人員也感覺到了這種轉(zhuǎn)變的困難。從2015年3月行政服務(wù)中心僅僅是一個(gè)收發(fā)室，到12月底基本在大廳完成審批，得力于中山市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的改革決心和很多制度的推進(jìn)。中山市做到了審批與監(jiān)管盡量分離，但是職能部門的原有審批權(quán)限如何從審批職能轉(zhuǎn)化監(jiān)督職能還在進(jìn)一步探討中，這需要在下一階段的行政審批制度改革中作為改革的核心內(nèi)容。

（二）依法設(shè)定行政審批項(xiàng)目是行政審批制度改革的關(guān)鍵

2003年頒布的《行政許可法》第二章專門規(guī)定了行政許可設(shè)定的權(quán)限和程序。行政許可的設(shè)定權(quán)分為正式行政許可設(shè)定權(quán)與臨時(shí)性的行政許可設(shè)定權(quán)。正式行政許可設(shè)定權(quán)由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定。國務(wù)院可以通過決定的方式設(shè)定行政許可，但是如果實(shí)施后除了臨時(shí)性的行政許可，需報(bào)全國人大及常務(wù)委員會(huì)制定法律或者自行制定行政法規(guī)。省、自治區(qū)、直轄市需要設(shè)定行政許可，只能通過規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，并且這種行政許可實(shí)施一年后，如需繼續(xù)實(shí)施，需要制定地方性法規(guī)。但是從這次國務(wù)院下放取消的行政審批的項(xiàng)目來看，行政審批事項(xiàng)設(shè)定的依據(jù)較為蕪雜。如企業(yè)享受綜合利用資源所得稅優(yōu)惠的核準(zhǔn)根據(jù)是《國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠管理問題的通知》，礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估備案核準(zhǔn)的依據(jù)是《國土資源部關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒赣嘘P(guān)事項(xiàng)的通知》（國土資發(fā)〔2008〕182號(hào)），礦泉水注冊登記的依據(jù)是《國土資源部關(guān)于開展礦泉水注冊登記工作的通知》（國土資發(fā)〔2003〕327號(hào)）等等，大部分的行政審批的設(shè)定依據(jù)是2003年前部委制定的規(guī)章或者出臺(tái)的文件，明顯與《行政許可法》的內(nèi)容相沖突，但是多年來都沒有清理與廢除，并且有些文件與規(guī)章是2003年《行政許可法》頒布實(shí)施后出臺(tái)的，更是有法不依，因此行政審批的改革應(yīng)該堵住源頭，嚴(yán)格控制行政審批的設(shè)定權(quán)。2003年到2015年我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了很大變化，行政權(quán)擴(kuò)展，立法權(quán)在萎縮，因此為了還權(quán)于社會(huì)，行政審批權(quán)的設(shè)定權(quán)應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)保留，而不應(yīng)該委任于行政機(jī)關(guān)，打消行政機(jī)關(guān)自己對(duì)于行政審批的念想，真正轉(zhuǎn)變政府職能，成為服務(wù)于民的法治政府。

（三）程序化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是行政審批制度改革的基礎(chǔ)

行政審批的設(shè)定權(quán)規(guī)范后，就是行政審批的執(zhí)行。行政審批的執(zhí)行在于程序公正、公開、公平與裁量權(quán)的限制。因此，地方行政審批制度改革的基礎(chǔ)在于行政審批程序化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。2011年行政審批制度改革前，由于我國行政審批事項(xiàng)分散于各個(gè)職能部門的各個(gè)科室，機(jī)構(gòu)臃腫，重復(fù)審批，審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，審批自由裁量權(quán)限空間大，成為行政腐敗的重地，嚴(yán)重影響公民、法人或者其他組織的創(chuàng)業(yè)，導(dǎo)致社會(huì)創(chuàng)新能力不足。因此，為了釋放社會(huì)的活力，營造潔靜創(chuàng)業(yè)的環(huán)境，從中央到地方啟動(dòng)了行政審批制度改革?！皟杉袃傻轿弧迸c“三集中一分離”兩種地方行政審批改革模式的共同點(diǎn)是加強(qiáng)行政審批程序與標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，推行一系列的程序化與標(biāo)準(zhǔn)化的制度建設(shè)，高效、廉潔、便民、創(chuàng)新是行政審批程序規(guī)范化的總體目標(biāo)。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)盡量減少行政審批的裁量權(quán)，打造透明、公正的行政審批服務(wù)模式，是行政審批改革的基礎(chǔ)。如中山市在行政審批程序化建設(shè)中，倡導(dǎo)文明服務(wù)理念，建立四快五辦制度。四快是咨詢解答快、手續(xù)辦理快、項(xiàng)目審批快、問題解決快，五辦是重點(diǎn)項(xiàng)目認(rèn)真辦、分內(nèi)事情積極辦、分外事情幫著辦、能辦的事情立即辦、難辦的事情盡量辦。這些制度都在探索階段，應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，以減少程序的隨意性。衡陽市林業(yè)局、衡陽市政務(wù)大廳提供的資料顯示：衡陽市林業(yè)局為了規(guī)范林業(yè)行政審批，統(tǒng)一了36種所有行政審批的格式文書，規(guī)范了行政審批的程序。為了完善行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，衡陽市林業(yè)局率先制定了《衡陽市林業(yè)行政許可自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》、《衡陽市林業(yè)行政許可自由裁量權(quán)監(jiān)督管理辦法》。為了統(tǒng)一、規(guī)范各地的行政審批改革，國務(wù)院各部委應(yīng)當(dāng)根據(jù)本職能部門的行政審批事項(xiàng)完善執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和程序，加大對(duì)地方的行政審批改革的監(jiān)督力度。

（四）中介服務(wù)市場化是行政審批制度改革的保障

事業(yè)單位與掛靠行政機(jī)關(guān)的社會(huì)組織已經(jīng)成為我國行政體制改革的巨大包袱。這些組織的產(chǎn)生，源于行政審批權(quán)的膨脹，是行政審批的衍生物。對(duì)行政審批實(shí)施瘦身，中介服務(wù)組織的存留則是行政審批制度改革的后患。中介服務(wù)的壟斷性給公民、法人或其他組織的行政審批增加了負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響我國行政體制的改革，中介服務(wù)市場化是行政審批制度改革的保障。中山市的行政服務(wù)中心建立“中介服務(wù)超市”這一創(chuàng)新制度，跨出行政審批改革的一大步。

（五）電子化建設(shè)是行政審批制度改革的趨勢

信息化時(shí)代行政管理工作需要跟上時(shí)代步伐。我們調(diào)研的六市，基本上實(shí)現(xiàn)了電子化服務(wù)，但是由于有些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不能互聯(lián)，有些行政審批信息沒有對(duì)接，不能共享，網(wǎng)上行政審批非常有限。廣東省政府建立了電子政務(wù)大廳，加強(qiáng)全省信息的共享，網(wǎng)上行政審批的數(shù)量在不斷增長，中山市提出的“三集中”包括網(wǎng)上審批集中，走在了其他省市的前面。網(wǎng)上審批具有明顯的優(yōu)勢：一是信息資源的共享，無需重復(fù)提供相同的資料，如中山市建立的商事主體登記平臺(tái)、中介服務(wù)組織信息平臺(tái)等。這些平臺(tái)之間需要相互連接，現(xiàn)在地方與中央信息不能對(duì)接，增加了網(wǎng)上審批的負(fù)擔(dān)。二是滿足節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的需要，無紙化的網(wǎng)上審批節(jié)約了大量的資源。三是提高了行政效率，公民、法人或其他組織在任何時(shí)間和任何地點(diǎn)都能夠根據(jù)自己的情況進(jìn)行申請(qǐng)，不受地點(diǎn)和時(shí)間的限制，方便了申請(qǐng)人，節(jié)省了成本。四是電子行政審批更公開、透明，遏制腐敗?；谝陨蟽?yōu)勢，各地行政機(jī)關(guān)也特別期待加強(qiáng)電子行政審批的建設(shè)，建立順暢、高效、互通的行政審批電子化平臺(tái)，盡量實(shí)現(xiàn)行政審批電子化，為公眾提供更為便捷、高效、廉潔的行政服務(wù)。中國行政管理學(xué)會(huì)副秘書長張定安教授認(rèn)為，地方政府行政審批需要構(gòu)建網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)行政審批信息化和智能化，搭建前臺(tái)綜合受理、平臺(tái)業(yè)務(wù)整合協(xié)同、后臺(tái)數(shù)據(jù)資源共享的運(yùn)行機(jī)制[7]。 如湖北省建立了于GIS智能輔助的湖北林業(yè)行政審批系統(tǒng)，規(guī)范了審批流程，提高了審批的效率[8]。

（六）事中事后監(jiān)督是行政審批制度改革的后盾

國務(wù)院本次的行政審批改革重點(diǎn)是簡政放權(quán)。調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)了一些問題，如簡政放權(quán)有幾種形式，有基本取消行政審批的，有從上級(jí)下放到下級(jí)的，有上級(jí)委托下級(jí)行使的，每種形式的行使在法律上權(quán)責(zé)較為明確，但是在實(shí)踐中權(quán)責(zé)不明，出現(xiàn)責(zé)任的真空地帶，形成一種混亂。傳統(tǒng)的執(zhí)法模式是以行政審批為中心，其他職能為輔的“重審批輕監(jiān)管”；這也是其他地方行政審批存在的共同弊端[9]。 中山市為地方行政審批提供了一個(gè)典范，即把審批職能與監(jiān)督職能分離，先集中再分離，行政機(jī)關(guān)原來的主要審批職能科室都需要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)化職能，加強(qiáng)行政審批事中事后的監(jiān)管。有研究人員調(diào)查了上海、浙江兩地的行政審批改革后，也在調(diào)查報(bào)告中提出事中事后監(jiān)管是新時(shí)期行政審批制度改革成敗的關(guān)鍵[10]。 行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法模式應(yīng)從以下幾個(gè)方面建立“寬進(jìn)嚴(yán)管”的市場監(jiān)管格局：第一，從嚴(yán)格控制市場主體活動(dòng)資格為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范市場主體活動(dòng)行為為主；第二，從書面審查為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場執(zhí)法檢查、跟蹤稽查監(jiān)管相結(jié)合；第三，從專項(xiàng)整治大檢查等運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合檢查、隨機(jī)抽查相結(jié)合的監(jiān)管；第四，從以被動(dòng)審批準(zhǔn)入為主的事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾鲃?dòng)執(zhí)法查處的全過程監(jiān)管。加強(qiáng)行政審批事后的監(jiān)管，轉(zhuǎn)變政府的職能，從而帶動(dòng)行政管理體制的改革，才是國務(wù)院推進(jìn)行政審批制度改革的基本出發(fā)點(diǎn)。

[1]中國行政管理學(xué)會(huì)課題組.部分發(fā)達(dá)國家行政審批改革的制度設(shè)計(jì)和工具選擇[J].中國行政管理學(xué),2015(1):142-145.

[2]魏 瓊.簡政放權(quán)背景下的行政審批改革[J].政治與法律,2013(9):58-65.

[3]黎 軍.行政審批改革的地方創(chuàng)新及困境破解[J].廣東社會(huì)科學(xué),2015(4):58-65.

[4]沈 巋.解困行政審批改革的新路徑[J].法學(xué)研究,2014,36(2): 20-34.

[5]呂晶晶,盛均全,閆文德.集體林權(quán)制度改革與森林資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算體系建設(shè)[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) ,2015, 9(1):78-80.

[6]雷 軍.生物多樣性保護(hù)法律框架下行政法與刑法規(guī)范之沖突及解決[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) ,2015,9(5): 21-26.

[7]張定安.全面推進(jìn)地方政府簡政放權(quán)和行政審批制度改革的對(duì)策建議[J].中國行政管理,2014(8):16-21.

[8]袁傳武,羅 勇,高志遠(yuǎn).湖北林業(yè)行政審批系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)[J/OL].林業(yè)資源管理,2015(5):132-138.

[9]胡弘弘,徐潔心.湖北省行政審批制度改革之法學(xué)審視[J/OL].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014,31(5):47-52, 125.

[10]鄭 軍,張忠誠,王國華,等.從單純簡政放權(quán)向嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)化管理轉(zhuǎn)變——滬、浙兩地行政審批制度改革考察報(bào)告[J].政策,2015(1):70-73.

[本文編校：徐保風(fēng)]

The Experience and Enlightenment of Local Reform to Forestry Administrative Examination and Approval System

XIANG Zuoqun, ZHOU Xunfang, ZHU Jiang
(Politics and Law school, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Based on a new round of reform to administrative examination and approval system launched by the state council in 2010, an investigation has carried out in six cities in Guangdong and Hunan. The result shows that there are two models on reform of the local forestry administrative examination and approval system, one is “Two Concentrations and Two in Place” model as example of Chenzhou city, and the other is “Three Concentrations and One separation”model as example of Zhongshan city. There are similarities in the reform targets, Institutional Settings, the system construction and Application Settings. There are differences in Reform concept, intermediary service organization and the examination and approval ways. Accordingly, the accumulated experience of the reform in practice in six aspects is suggested as reference to deepen reform of the forestry administrative examination and approval system.

reform of the forestry administrative examination

F205；D922.63

A

1673-9272(2017)05-0014-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.05.003

2017-09-21

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“美麗中國視域下的森林法創(chuàng)新研究”（13BFX134）。

向佐群，教授，碩士生導(dǎo)師。

周訓(xùn)芳，教授，博士，博士生導(dǎo)師；E-mail：1213830239@qq.com。

向佐群，周訓(xùn)芳，諸 江.地方林業(yè)行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017,11(5):