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(1.浙江工業(yè)大學(xué) 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023；2.麗水市人大常委會(huì)法工委，浙江 麗水 323000)

設(shè)區(qū)的市立法起始階段比較評(píng)估與提升條件
——浙江省設(shè)區(qū)的市立法實(shí)證研究系列之二

石東坡1，尹曉2，朱金藝1

(1.浙江工業(yè)大學(xué) 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023；2.麗水市人大常委會(huì)法工委，浙江 麗水 323000)

浙江省設(shè)區(qū)的市創(chuàng)制地方性法規(guī)的起始階段實(shí)踐，回應(yīng)各地市改革發(fā)展穩(wěn)定的內(nèi)在需求，積極穩(wěn)健地加以開(kāi)展。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在立法的組織、人員、制度等的資源要素配置以及社會(huì)輿情等的支持推動(dòng)上比較完備，立法項(xiàng)目征集遴選確定、立法起草征詢協(xié)調(diào)審議等的過(guò)程基本習(xí)得，立法結(jié)構(gòu)體例技術(shù)語(yǔ)言等的運(yùn)用總體可行。與此同時(shí)，立法的導(dǎo)向與重心有待聚焦，立法程序性自律性的認(rèn)知有待強(qiáng)化，立法的事權(quán)范圍的遵循有待清晰，立法的規(guī)范設(shè)計(jì)亟待科學(xué)、精細(xì)和富有針對(duì)性、操作性，立法的合法性、創(chuàng)新性及其有機(jī)統(tǒng)一的突出挑戰(zhàn)有待基于立法需求、立法設(shè)計(jì)、立法評(píng)估等重要環(huán)節(jié)上的系統(tǒng)優(yōu)化予以回應(yīng)。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步夯實(shí)民主立法、科學(xué)立法的體制機(jī)制，激活和煥發(fā)對(duì)立法性質(zhì)、功能與效力的深切體認(rèn)，保持對(duì)依法立法及其問(wèn)責(zé)的警醒和恪守，以民眾的立法需求和治理的能力提高牽引和推動(dòng)創(chuàng)新立法、有效立法的實(shí)踐探索。

設(shè)區(qū)的市；立法需求；習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想；省級(jí)人大常委會(huì)；立法監(jiān)督；立法績(jī)效

一、設(shè)區(qū)的市立法起始階段評(píng)估的比較及進(jìn)路

歷史地分析，起始階段的設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐，是已經(jīng)具有其特有的規(guī)定性但是尚未全面展開(kāi)的立法情形，由此既不能將其中尚未達(dá)到該事物本質(zhì)的情形視為其本身，也不能無(wú)視其本身區(qū)別于其他事物的固有的內(nèi)在規(guī)定性的存在及其外部表現(xiàn)的豐富性。作為評(píng)價(jià)或評(píng)估，便是以該事物的本質(zhì)上的規(guī)定性來(lái)對(duì)其存在上的多樣性的衡量和評(píng)判，或者說(shuō)是該事物的產(chǎn)生變化和發(fā)展過(guò)程中以其自身本質(zhì)所進(jìn)行的自我反思、校準(zhǔn)和牽引過(guò)程。由此，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法評(píng)估，在某種意義上，并不是要對(duì)其量的規(guī)定性進(jìn)行揭示，而是毋寧說(shuō)對(duì)其質(zhì)的規(guī)定性的發(fā)育和成長(zhǎng)甚至變異的過(guò)程的感知和批判。那么，坊間的所謂評(píng)估及其分值排序所遭遇的質(zhì)疑，就不是僅僅在其客觀性上，而是更在其深刻性上。所以，通過(guò)立法文本、人大常委會(huì)年度工作報(bào)告和專(zhuān)門(mén)立法報(bào)告、時(shí)政資訊、數(shù)據(jù)資料等的分析，固然是判斷設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐活動(dòng)的基本途徑和必要方法，但沒(méi)有比較就沒(méi)有鑒別，特別是在起始階段，缺乏縱向的時(shí)間軸梳理和自身發(fā)展的比對(duì)情形下，加之對(duì)設(shè)區(qū)的市立法與原來(lái)較大市的立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法以及自治條例和單行條例的立法之間的立法權(quán)限、功能的顯著差異，可比性較弱，由此就必須將對(duì)設(shè)區(qū)的市起始階段立法實(shí)踐的評(píng)判、評(píng)估，除去進(jìn)行立法語(yǔ)言、立法技術(shù)的評(píng)估之外，就需要比較評(píng)價(jià)，需要進(jìn)行同一省區(qū)內(nèi)部的政策制度“天花板”之下的比較、不同區(qū)域的樣本比較，或者某一區(qū)域(比如西部地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)等)的不同設(shè)區(qū)的市立法比較。

立法的評(píng)估分析應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：立法項(xiàng)目、內(nèi)容等的成果上的比較，以及其實(shí)施效果的比較——但是即便在立法前后的比較要表明其實(shí)施效果的，也不應(yīng)如一些報(bào)道和研究所強(qiáng)調(diào)的，以行政處罰的數(shù)量增長(zhǎng)作為其良性效果的引征指標(biāo)之一。另一方面，就是立法過(guò)程、立法行為等的行動(dòng)面上的剖析，對(duì)此就不能僅僅通過(guò)以上的評(píng)價(jià)依據(jù)和分析方法，而必須通過(guò)訪談、旁聽(tīng)、問(wèn)卷和對(duì)立法記錄等的閱讀分析等方式的綜合運(yùn)用，并以科學(xué)的立法理論進(jìn)行衡量和評(píng)判。這種評(píng)判，簡(jiǎn)言之，就是以立法的本質(zhì)判斷與系統(tǒng)知識(shí)，運(yùn)用批判思維、創(chuàng)新思維進(jìn)行設(shè)區(qū)的市立法的評(píng)估[1]。置換在政策分析的視域中[2]，可以說(shuō)第一方面是內(nèi)容分析，第二方面是過(guò)程分析，并且兩者都會(huì)關(guān)涉和包含設(shè)區(qū)的市立法的價(jià)值分析，而就成效分析——由以上兩個(gè)方面針對(duì)立法的文本創(chuàng)制和規(guī)范設(shè)計(jì)、制定過(guò)程和產(chǎn)出流程的分析延伸到所確立的地方性法規(guī)的執(zhí)行和實(shí)施的分析——?jiǎng)t是立法后評(píng)估所擔(dān)負(fù)的。學(xué)界對(duì)此的研究在不斷深化，出現(xiàn)對(duì)某一領(lǐng)域、不同省區(qū)或同一省份內(nèi)的城市立法比較評(píng)估，還有學(xué)者對(duì)上位法與地方性法規(guī)的制度設(shè)置內(nèi)容與文本表述方式的重合、重復(fù)度的比較分析，或某一立法樣本的理念、制度與過(guò)程的深度解析[3-5]。但是這種研究多處于工作層面，而在學(xué)理層面則缺乏深入總結(jié)、評(píng)判分析，缺乏學(xué)理深化的自覺(jué)，缺乏規(guī)律特質(zhì)的挖掘。

為此，針對(duì)浙江省內(nèi)設(shè)區(qū)的市2016年底之前的地方性法規(guī)創(chuàng)制情況，就不應(yīng)止步于數(shù)量化的統(tǒng)計(jì)分析，而是著力在民主立法、科學(xué)立法和依法立法的基本維度上盡可能地予以批判性、建設(shè)性相結(jié)合的評(píng)價(jià)，并將設(shè)區(qū)的市立法更緊密地置于所在省區(qū)的地方法治發(fā)展與地方治理實(shí)踐的場(chǎng)域和過(guò)程中，從而澄清設(shè)區(qū)的市立法健康發(fā)展所依賴的政治法治體制理念的前提，提出在其運(yùn)行機(jī)理層面的關(guān)鍵舉措和保障條件。

二、設(shè)區(qū)的市立法起始階段的進(jìn)展?fàn)顩r與反思

(一)設(shè)區(qū)的市立法起始階段進(jìn)展與問(wèn)題

除去杭州、寧波以及溫州、湖州、衢州外[6]，設(shè)區(qū)的市立法項(xiàng)目除去地方性法規(guī)制定程序方面的立法10余項(xiàng)，有《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》《紹興市大氣污染防治條例》《紹興市水資源保護(hù)條例》《金華市金華江流域水環(huán)境保護(hù)條例》《衢州市區(qū)電動(dòng)自行車(chē)管理辦法》《衢州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《舟山市海洋特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《臺(tái)州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《臺(tái)州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等。

在嘉興市，2016年2月19日，嘉興首部地方性法規(guī)——《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》審議通過(guò)。為促進(jìn)《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》有效實(shí)施，市人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)發(fā)函至市政府，要求自條例施行之日起一年內(nèi)作出相應(yīng)配套規(guī)定，并報(bào)送市人大常委會(huì)備案審查*嘉興：走出地方立法的精準(zhǔn)化之路，http://zj.people.com.cn/n2/2017/0401/c186995-29955048.html.。這盡管體現(xiàn)出對(duì)該法規(guī)實(shí)施的高度重視，但是使人困惑的在于：已經(jīng)是設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，還需要所在市政府規(guī)章或規(guī)范性文件等的配套規(guī)定進(jìn)行細(xì)化？那么顯然該法規(guī)的執(zhí)行性、操作性是值得憂慮的。隨之，2016年3月29日，《嘉興市制定地方性法規(guī)條例》方才審議通過(guò)。而我們認(rèn)為，對(duì)確認(rèn)開(kāi)始行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市而言，立法程序方面的地方性法規(guī)，屬于自律型的立法，是立法實(shí)踐的自我約束，是對(duì)《立法法》和《浙江省地方立法條例》的省級(jí)地方性法規(guī)的執(zhí)行性立法，是依法立法的必然要求。所以，應(yīng)當(dāng)是先于實(shí)體性法規(guī)的創(chuàng)制實(shí)踐的。相比嘉興這一情形，無(wú)獨(dú)有偶，對(duì)地方立法權(quán)孜孜以求的溫州以及紹興等設(shè)區(qū)的市亦出現(xiàn)此情形。這不能不說(shuō)是在依法定程序立法上的一種缺憾。

在麗水市，增設(shè)人大法制委員會(huì)、常委會(huì)法工委，制定《麗水市制定地方性法規(guī)條例》，編制年度立法計(jì)劃，建立法規(guī)草案起草指引等工作規(guī)則，以及立法技術(shù)規(guī)范、立項(xiàng)辦法等制度，確定了首批立法基層聯(lián)系點(diǎn)，組建了立法咨詢專(zhuān)家組，專(zhuān)門(mén)聘任地方立法技術(shù)規(guī)范專(zhuān)家，開(kāi)展立法培訓(xùn)會(huì)，就立法項(xiàng)目的立法協(xié)商、立法調(diào)研、立法辯論、針對(duì)立法項(xiàng)目和草案的面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、專(zhuān)家論證會(huì)等環(huán)節(jié)均予以開(kāi)展。麗水市所制定的首部、2017年前唯一的一部實(shí)體性地方性法規(guī)為《麗水市城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。該條例在職責(zé)、義務(wù)尤其是禁止性的規(guī)定同時(shí)附隨責(zé)任追究的處罰規(guī)定，就此體例是否適宜值得反思。2017年，麗水市人大常委會(huì)將《麗水市飲用水水源保護(hù)條例》《麗水市南明湖管理?xiàng)l例》作為審議立法項(xiàng)目，將傳統(tǒng)村落保護(hù)管理?xiàng)l例、水生態(tài)保護(hù)條例作為預(yù)備項(xiàng)目。在立法的針對(duì)性和在地化上更為突出，值得肯定。但是，第一，不論飲用水水源保護(hù)還是特定環(huán)境資源、自然生態(tài)特定區(qū)域的保護(hù)，要在制度創(chuàng)設(shè)上作出特色化或獨(dú)創(chuàng)性規(guī)定，值得期待；第二，水源保護(hù)和水生態(tài)保護(hù)之間的項(xiàng)目定位、調(diào)整對(duì)象、適用范圍等之間的關(guān)系需要深入論證。

在舟山市，2016年2月25日舟山市六屆人大第六次會(huì)議第三次全體會(huì)議通過(guò)《舟山市制定地方性法規(guī)條例》。就該條例的制定與實(shí)體性的地方性法規(guī)的創(chuàng)制關(guān)系，舟山市人大常委會(huì)明確認(rèn)識(shí)到作為程序性、自律性的法規(guī)，是實(shí)體性或者說(shuō)實(shí)際行使對(duì)社會(huì)公共事務(wù)在三種立法事權(quán)范圍內(nèi)的立法創(chuàng)制權(quán)的前提和保障，指出“《條例(草案)》通過(guò)并施行后，關(guān)于我市城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)的綜合性地方法規(guī)才可正式制定頒布。”由此彰顯了立法的法治意識(shí)。截至2017年1月，舟山市地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)則、舟山市地方性法規(guī)草案起草工作規(guī)則、舟山市地方立法技術(shù)規(guī)范、舟山市人大常委會(huì)地方立法專(zhuān)家?guī)旃ぷ饕?guī)則、舟山市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則以及法律委員會(huì)的議事規(guī)則，均得以健全并匯編執(zhí)行。

而在立法實(shí)踐上，2016年12月1日浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)《舟山市國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》這部舟山市首部地方性法規(guī)。該法規(guī)規(guī)定了海洋特別保護(hù)區(qū)的管理體制、資源與生態(tài)保護(hù)、適度允許捕撈活動(dòng)、保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游管理、休閑漁業(yè)船舶管理等方面內(nèi)容。由其內(nèi)容可知，第一，這是一部海洋保護(hù)的特別立法。這與《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》一樣，具有集成性、系統(tǒng)性和全局性，但是更為特殊。之所以特別，是因?yàn)槠洹疤亍痹谔囟ǖ赜蛐ЯΨ秶?、特定保護(hù)管理職能、特別嚴(yán)厲管控措施，是以“保護(hù)區(qū)管理”的海域管理、海洋資源、生態(tài)系統(tǒng)和海洋環(huán)境的保護(hù)、特殊海洋產(chǎn)業(yè)監(jiān)管等在內(nèi)的綜合性、系統(tǒng)性立法規(guī)制，由此反觀設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限在立法事權(quán)上的三個(gè)方面的規(guī)定，是否符合立法權(quán)限范圍？是否能夠視為在作為海南省三沙市之前唯一的群島立市的地級(jí)市的特殊市情基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理和環(huán)境保護(hù)這兩類(lèi)立法事項(xiàng)需要的整合型運(yùn)用？是否可以將環(huán)境保護(hù)的立法事權(quán)置換為環(huán)境生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)并延伸到相關(guān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的監(jiān)督管理？第二，該條例在全國(guó)首次規(guī)定對(duì)海釣、生產(chǎn)性捕撈貝藻類(lèi)實(shí)行許可制度。這盡管符合海洋特別保護(hù)區(qū)的政策導(dǎo)向和保護(hù)與修復(fù)相統(tǒng)一的理念原則，但是否完全與設(shè)區(qū)的市立法所能夠在《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的行政權(quán)能及其適用條件下的限制性規(guī)定相一致？第三，該條例在全國(guó)首次規(guī)定相關(guān)兩項(xiàng)行政許可權(quán)限的同時(shí)，盡管可以和應(yīng)當(dāng)援引和納入《行政許可法》的法定程序制度，但是，其中核發(fā)行政許可證照的法定條件、酌定條件以及違法行為認(rèn)定的構(gòu)成要件，后續(xù)行政處罰的裁量基準(zhǔn)，是否應(yīng)當(dāng)在職權(quán)法定、程序法定和《立法法》有關(guān)行政權(quán)力及其義務(wù)、職責(zé)設(shè)定的統(tǒng)一性的原則要求下予以同步、同級(jí)的精細(xì)規(guī)定呢？尤其應(yīng)當(dāng)就其控制機(jī)制的一系列規(guī)范予以該條例本身之中應(yīng)有規(guī)定，否則將難以體現(xiàn)出依法立法和職權(quán)與責(zé)任之間的必然對(duì)應(yīng)性。而事實(shí)上，卻是“另行制定兩個(gè)相關(guān)配套的管理辦法”。使人不解的是，何以一定要通過(guò)配套規(guī)定得以落實(shí)？由此反觀，是否存在該法規(guī)自身的操作性不足的問(wèn)題？盡管在關(guān)涉政府系統(tǒng)內(nèi)部的職責(zé)關(guān)系和程序規(guī)范上，該條例難以予以調(diào)整和規(guī)定。這一立法情形，固然可能因?yàn)橛嘘P(guān)執(zhí)法尚未開(kāi)展進(jìn)而缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積作為基礎(chǔ)，但不可否認(rèn)，客觀上將會(huì)明顯地疏于對(duì)所賦予的行政權(quán)力的監(jiān)督制約。實(shí)際上，在該條例實(shí)施后的全國(guó)首張個(gè)人“海釣證”核發(fā)之后，短短的兩個(gè)月間，當(dāng)?shù)仡C發(fā)的個(gè)人“海釣證”已達(dá)3000多張*浙江個(gè)人海釣證：舟山地方立法帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益，http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2017-08-21/doc-ifykcypq2037550.shtml.。由此可見(jiàn)，日均50張，月均1500張，那么由此是體現(xiàn)出該條例的立法初衷：保護(hù)與修復(fù)優(yōu)先？還是反之，誘發(fā)和促使了海釣這一所謂“海上高爾夫”的蓬勃發(fā)展甚至成為特定人群的炫耀式申領(lǐng)？是否實(shí)際上以此間接實(shí)現(xiàn)了以高端群體服務(wù)為導(dǎo)向的海洋旅游新業(yè)態(tài)優(yōu)先的海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方政府期待，而執(zhí)法讓位于為特定群體的服務(wù)進(jìn)而削弱了監(jiān)管中的約束和控制，導(dǎo)致該行政權(quán)力的行使及該監(jiān)管事項(xiàng)(即該旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目)均陷入失控的窘境？這是值得考量的。

在臺(tái)州，《臺(tái)州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》作為臺(tái)州第一部地方性法規(guī)，主要是擬新增七大類(lèi)公眾違法行為的認(rèn)定及其處罰，比如擬增加對(duì)發(fā)放“傳單”類(lèi)小廣告的處罰，并明確通訊運(yùn)營(yíng)商的配合義務(wù)。而如此諸多草案中涉嫌對(duì)公眾合法權(quán)益的不當(dāng)限制、甚至缺少上位法依據(jù)竟然增設(shè)義務(wù)。這隨后在征求意見(jiàn)等過(guò)程中被提議取消、修改。但是其中第二十九條之規(guī)定“停放在公共停車(chē)泊位超過(guò)三十日的破舊車(chē)輛，影響市容環(huán)境衛(wèi)生的，綜合行政執(zhí)法部門(mén)可以責(zé)令車(chē)輛所有人或者使用人在十日內(nèi)駛離；逾期不駛離的，綜合行政執(zhí)法部門(mén)可以將車(chē)輛轉(zhuǎn)移至其他場(chǎng)所，并告知車(chē)輛所有人申領(lǐng)?！?該條例實(shí)施以來(lái)，單是路橋區(qū)行政執(zhí)法分局截至10月15日便行政處罰1131起。首法實(shí)施半個(gè)月路橋處罰1100多人，http://www.taizhou.com.cn/news/2016-10/20/content_3197006.htm.這個(gè)條款仍然赫然在列，使人匪夷所思。在《臺(tái)州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中設(shè)定了危房重建改建的條件、報(bào)批程序和要求。《條例》專(zhuān)門(mén)設(shè)置了城市公共文化藝術(shù)設(shè)施建設(shè)、地下空間開(kāi)發(fā)利用、地下管線敷設(shè)、公共綠地保護(hù)等條文?！稐l例》規(guī)定任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自新建地下空間。這些許可的增設(shè)以及禁止的規(guī)定值得在合法性、正當(dāng)性和可行性上予以商榷。

(二)設(shè)區(qū)的市立法起始階段評(píng)判與前瞻

對(duì)設(shè)區(qū)的市立法，本項(xiàng)目在進(jìn)行文本材料解析的同時(shí)，還輔之以調(diào)研訪談進(jìn)行立法實(shí)踐的主觀方面的挖掘。所運(yùn)用的訪談提綱中包括問(wèn)題至少有：市人大及其常委會(huì)立法進(jìn)展中人大代表的積極性與提案、提出意見(jiàn)建議等的狀況？立法深入實(shí)踐調(diào)查研究采取的電話訪談、問(wèn)卷調(diào)查、委托論證等途徑？立法協(xié)商、立法聽(tīng)證等環(huán)節(jié)及其實(shí)際效果？對(duì)人大主導(dǎo)立法的認(rèn)識(shí)和努力？同級(jí)黨委對(duì)報(bào)請(qǐng)事項(xiàng)的批示是原則性、程序性的還是實(shí)體性的？對(duì)法規(guī)草案內(nèi)容在協(xié)調(diào)中所遇到的困難是否關(guān)涉行政編制、層級(jí)或事項(xiàng)管轄權(quán)等問(wèn)題，是如何克服或化解的？法案中的規(guī)范設(shè)計(jì)遇到的問(wèn)題、是否開(kāi)展立法前評(píng)估、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或社會(huì)影響評(píng)價(jià)？在立法項(xiàng)目確定上，就諸多設(shè)區(qū)的市立法中日漸不約而同地開(kāi)展某相同立法項(xiàng)目，如何看待和對(duì)待？就貫徹實(shí)施依法立法的制度保障或監(jiān)督機(jī)制的思考？從事立法工作所不同于此前有關(guān)法制、政法、司法工作的新感受？通過(guò)這一深度訪談，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法起步階段的種種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和實(shí)際障礙、立法能力的客觀局限等有了更為真實(shí)的了解與把握。

可見(jiàn)，浙江省被確認(rèn)行使立法權(quán)的各個(gè)設(shè)區(qū)的市，積極建立人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，配備不少于6名的具有法制工作經(jīng)驗(yàn)的人員，建立立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度，推進(jìn)地方立法專(zhuān)家?guī)?、基層立法?lián)系點(diǎn)、地方立法研究院(如金華市)和社會(huì)參與立法評(píng)估的民非組織，業(yè)已普遍成為設(shè)區(qū)的市立法的基本立法能力條件和質(zhì)量保障措施。一些地方也在繼續(xù)進(jìn)行有益的嘗試。比如在紹興，某律師事務(wù)所申請(qǐng)報(bào)批了一家紹興市大公法律研究院，其中就包括設(shè)立地方立法研究中心，擬更具有中立性、社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化地承接立法績(jī)效評(píng)估、參與立法聽(tīng)證，推動(dòng)紹興積極建立律師參與地方立法的征求意見(jiàn)、立法辯論等*紹興代表團(tuán)：關(guān)注地方民生 改進(jìn)地方立法，http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/2017nzjslh/ycll/201701/t20170119_2863106.shtml.。在寧波，某律師事務(wù)所配合收集立法建議，承擔(dān)立法專(zhuān)項(xiàng)課題調(diào)研，提出立法建議項(xiàng)目，探索切實(shí)深化立法參與的途徑與方式。就省人大常委會(huì)在發(fā)揮指導(dǎo)功能和監(jiān)督權(quán)能上，則在法工委增設(shè)法規(guī)審查與指導(dǎo)處，專(zhuān)門(mén)承擔(dān)11個(gè)設(shè)區(qū)的市和景寧畬族自治縣報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)法規(guī)的審查和指導(dǎo)等工作職能[7]。

浙江省設(shè)區(qū)的市創(chuàng)制地方性法規(guī)的起始階段實(shí)踐，回應(yīng)各地市改革發(fā)展穩(wěn)定的內(nèi)在需求，積極穩(wěn)健地加以開(kāi)展。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在立法的組織、人員、制度等的資源要素配置以及社會(huì)輿情等的支持推動(dòng)上比較完備，立法項(xiàng)目征集遴選確定、立法起草征詢協(xié)調(diào)審議等的過(guò)程基本習(xí)得，立法結(jié)構(gòu)體例技術(shù)語(yǔ)言等的運(yùn)用總體可行。與此同時(shí)，立法的導(dǎo)向與重心有待聚焦，立法程序性自律性的認(rèn)知有待強(qiáng)化，立法的事權(quán)范圍的遵循有待清晰，立法的規(guī)范設(shè)計(jì)亟待科學(xué)、精細(xì)和富有針對(duì)性、操作性，立法的合法性、創(chuàng)新性及其有機(jī)統(tǒng)一的突出挑戰(zhàn)有待基于立法需求、立法設(shè)計(jì)、立法評(píng)估等重要環(huán)節(jié)上的系統(tǒng)優(yōu)化予以回應(yīng)。對(duì)此應(yīng)進(jìn)一步夯實(shí)民主立法、科學(xué)立法的體制機(jī)制，激活和煥發(fā)對(duì)立法性質(zhì)、功能與效力的深切體認(rèn)，保持對(duì)依法立法及其問(wèn)責(zé)的警醒和恪守，以民眾的立法需求和治理的能力提高牽引和推動(dòng)創(chuàng)新立法、有效立法的實(shí)踐探索。

三、提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量與效益的前提要件

一是學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大深化依法治國(guó)實(shí)踐的重要論斷和戰(zhàn)略部署。深刻闡釋黨的十九大關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想、深化法治中國(guó)實(shí)踐等的一系列重要論述，在新的歷史方位中基于浙江實(shí)際，遵循法治發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的法治需求，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想為指引，夯實(shí)法治浙江建設(shè)的思想基礎(chǔ)、創(chuàng)新法治浙江的新時(shí)代理論內(nèi)涵，著眼關(guān)鍵，務(wù)求實(shí)效，深化和提升法治浙江建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)領(lǐng)法治中國(guó)在浙江實(shí)踐的鮮明時(shí)代主題，是設(shè)區(qū)的市立法作為地方法治的制度創(chuàng)設(shè)實(shí)踐環(huán)節(jié)的基本方向，是設(shè)區(qū)的市立法新的時(shí)代坐標(biāo)和立法基點(diǎn)。黨的十九大對(duì)貫徹全面依法治國(guó)方略，建設(shè)法治中國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家做出了一系列重大決策和戰(zhàn)略部署，對(duì)此，可以歸納為五點(diǎn)：首先明確了法治戰(zhàn)略目標(biāo)：到2035年，我國(guó)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成，各方面制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。其次，明確了法治的戰(zhàn)略地位：堅(jiān)持全面依法治國(guó)，被明確作為十四條新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。再次，明確了法治所處的戰(zhàn)略階段?！吧罨婪ㄖ螄?guó)實(shí)踐”的提法是關(guān)于“依法治國(guó)”的新論斷和新表述。又次，明確了引領(lǐng)法治的頂層設(shè)計(jì)，決定成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組。最后，明確了法治中國(guó)的戰(zhàn)略資源，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中的中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論確立深化依法治國(guó)實(shí)踐的理論支持。法治思想與法治建設(shè)之間具有依存關(guān)系，具有先導(dǎo)作用。深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，在法治的視角，一個(gè)基本立足點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)，是對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的基本判斷，以及我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變發(fā)展對(duì)法治的全局性影響。社會(huì)是法治的基礎(chǔ)和歸宿，法治是社會(huì)的規(guī)范與保障。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。步入新時(shí)代，人民群眾的物質(zhì)生活需求相較而言基本滿足，比較有保障，而精神生活需求、社會(huì)生活需求的突出程度、強(qiáng)烈程度、廣泛程度、復(fù)雜程度明顯提高?！霸诿裰?、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)?！边@其中不僅有著明確的法治需求，而且民主的政治需求需要通過(guò)法治予以保證；公平、正義、安全的價(jià)值需求需要通過(guò)對(duì)社會(huì)利益格局的調(diào)整、社會(huì)公共資源的配置的法律制度變革與調(diào)適得以實(shí)現(xiàn)，環(huán)境方面的需求需要通過(guò)綠色發(fā)展的法律制度健全及其嚴(yán)格實(shí)施得到滿足。綜合起來(lái)，法治成為人民美好生活需要的聚焦點(diǎn)和聚合點(diǎn)所在，既是美好生活需要滿足的必由之路，又是其具有全局性、統(tǒng)籌性的基本目標(biāo)。

學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，要與落實(shí)省第十四次黨代會(huì)、中共浙江省委十四屆二次全會(huì)決定相結(jié)合，與法治浙江的實(shí)際相結(jié)合。省委提出，在提升各領(lǐng)域法治化水平上更進(jìn)一步、更快一步，努力建設(shè)法治浙江。這就需要首先夯實(shí)思想理論基礎(chǔ)，將法治方略、法治思想、法治決策貫徹落實(shí)到法治浙江建設(shè)的全過(guò)程和各方面，為推進(jìn)全省各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供有力保障。首先，深入學(xué)習(xí)闡釋習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想。中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論是新時(shí)代思想的重要組成部分，是法治道路的理論基礎(chǔ)和思想保證，浙江要充分發(fā)揮習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想重要萌發(fā)地的優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)比較領(lǐng)先、比較深入和比較系統(tǒng)地進(jìn)行理論總結(jié)和理論創(chuàng)新，將法治理論建設(shè)作為法治浙江建設(shè)的重要依托和實(shí)踐引領(lǐng)。其次，要深入總結(jié)和提升法治浙江實(shí)踐創(chuàng)新，努力提出符合和體現(xiàn)法治建設(shè)發(fā)展規(guī)律、轉(zhuǎn)型社會(huì)發(fā)展規(guī)律和中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)規(guī)律、具有浙江特色的省域、區(qū)域法治系統(tǒng)工程的理論范型，續(xù)寫(xiě)法治浙江新篇章。最后，要深刻剖析、正確認(rèn)識(shí)法治浙江在全國(guó)法治發(fā)展中的位次、貢獻(xiàn)和態(tài)勢(shì)，理性辯證地看待法治浙江新的時(shí)代特征、中央期盼和人民訴求，全面深入地揭示需要克服的局限和不足。應(yīng)做至少以下六點(diǎn)橫向比較：相對(duì)上海市在城市綜合執(zhí)法體制改革上是不是有差距？相對(duì)江蘇省在科技強(qiáng)省、教育強(qiáng)省、哲學(xué)社會(huì)科學(xué)強(qiáng)省的法治保障上是不是有差距？相對(duì)廈門(mén)、山東在社會(huì)糾紛解決機(jī)制法制化上是不是有差距？相對(duì)珠三角、京津冀在一體化建設(shè)的協(xié)同法治上是不是有差距？相較于北京，是不是在黨內(nèi)法規(guī)、法治理論的理論體系、學(xué)科體系和話語(yǔ)體系上有差距？相對(duì)廣東省在法治社會(huì)、在設(shè)區(qū)的市立法能力建設(shè)上是不是有差距？要再創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，再有新作為，再入新境界，首要的是思想理論的新高度和新內(nèi)涵的提升。法治理論建設(shè)是法治建設(shè)的應(yīng)有之義。力求深化法治浙江作為具有全國(guó)標(biāo)桿意義和示范作用的法治中國(guó)省域?qū)嵺`的規(guī)律總結(jié)，是將設(shè)區(qū)的市立法置于黨的十九大確立的思想引領(lǐng)與時(shí)代維度之中、置于法治浙江這一直接而又堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)與實(shí)踐基礎(chǔ)之上的必要前提和必由之路。

二是立足黨內(nèi)法規(guī)及其實(shí)施機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮依規(guī)治黨對(duì)地方立法的示范引領(lǐng)和保障推動(dòng)作用，加強(qiáng)黨對(duì)法治浙江建設(shè)中設(shè)區(qū)的市立法的領(lǐng)導(dǎo)。全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的深度結(jié)合，是黨的十九大開(kāi)啟和推動(dòng)的一個(gè)重要治國(guó)理政時(shí)代新特點(diǎn)。始終堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫徹全面從嚴(yán)治黨，將制度治黨和思想建黨進(jìn)一步結(jié)合起來(lái)，營(yíng)建執(zhí)政黨的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)的制度化規(guī)范化法治化，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的重要特征和有機(jī)構(gòu)成，是法治體系中不可或缺的重要基石。黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制、實(shí)施和監(jiān)督體系的逐步健全，是全面從嚴(yán)治黨的制度依托和根本保障?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例(試行)》已經(jīng)通過(guò)，以此為標(biāo)志，煥發(fā)黨內(nèi)民主、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)依法執(zhí)政將駛?cè)肟燔?chē)道。這促使重新思考和更加重視依法執(zhí)政在法治浙江布局、結(jié)構(gòu)和體系中的地位、作用。沒(méi)有依規(guī)治黨的自覺(jué)、實(shí)效及其中的體制機(jī)制的健全和完善，就不會(huì)有法治的自覺(jué)、成效及其在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法與全民守法上的真正厲行與真實(shí)促動(dòng)。在這個(gè)意義上，依規(guī)治黨不僅是包括設(shè)區(qū)的市立法的政治前提，也是其邏輯前提，更是其示范樣本。首先，嘗試建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況評(píng)估、報(bào)告制度，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。以維護(hù)中央權(quán)威、保障黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為主旨，以加強(qiáng)黨的政治建設(shè)為指向，以嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，建設(shè)健康的黨內(nèi)政治文化和政治生態(tài)為目標(biāo)，借鑒“(職權(quán)、程序、責(zé)任等)清單模式”，約束黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件的制定權(quán)，創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的制度理念、制度內(nèi)容及其實(shí)施機(jī)制。比如，進(jìn)一步完善和落實(shí)各級(jí)黨委(黨組)集體議事規(guī)則、決策程序和責(zé)任追究制度，加強(qiáng)省委對(duì)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。其次，堅(jiān)持制度治黨，完善激勵(lì)和約束機(jī)制，要層層壓實(shí)法治建設(shè)在地方黨委治理中的職責(zé)與任務(wù)，增強(qiáng)法治思維作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部戰(zhàn)略思維、底線思維的內(nèi)在支配力作用。亟待制定落實(shí)黨政主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)第一責(zé)任的規(guī)范性文件，健全黨政主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)及其監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)黨委重大決策的黨內(nèi)法規(guī)合規(guī)性、國(guó)家法律合法性與社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)性三位一體的評(píng)估、預(yù)警和防范機(jī)制的探索創(chuàng)新。再次，以黨的組織建設(shè)、人才建設(shè)、基層建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)省委及以下黨委的黨內(nèi)規(guī)范性文件建設(shè)，將依法執(zhí)政、加強(qiáng)和改善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的深度融合，增強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制及其效能，加強(qiáng)黨委規(guī)范性文件備案審查，適當(dāng)引入開(kāi)展委托審查、第三方獨(dú)立評(píng)估等，增強(qiáng)規(guī)范性文件的法治質(zhì)量，杜絕不當(dāng)文件制發(fā)。最后，發(fā)揮黨委對(duì)法治浙江建設(shè)的統(tǒng)攬統(tǒng)籌作用，按照中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立的職能定位與體制要求，健全省委對(duì)法治浙江的領(lǐng)導(dǎo)體制及其運(yùn)行機(jī)制，可以設(shè)立省委直接領(lǐng)導(dǎo)的法治浙江協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，全面加強(qiáng)法治道路、法治理論、法治體系、法治文化的前瞻研究、制度論證和方案設(shè)計(jì)與實(shí)踐總結(jié)，建設(shè)專(zhuān)業(yè)化高水平的新型法治浙江智庫(kù)。落實(shí)在設(shè)區(qū)的市立法上，要加強(qiáng)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)人大及常委會(huì)立法能力建設(shè)，落實(shí)中央有關(guān)常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化等的決策，健全黨對(duì)立法規(guī)劃、立法協(xié)調(diào)、立法協(xié)商、立法中的重大利益調(diào)整決策方案和社會(huì)參與的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度機(jī)制。

三是合理開(kāi)展省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的指導(dǎo)，加強(qiáng)立法監(jiān)督并積極探索立法責(zé)任追究的方式和程序，健全設(shè)區(qū)的市立法的制度環(huán)境、法治空間與運(yùn)行機(jī)制。在省級(jí)人大常委會(huì)與設(shè)區(qū)的市立法關(guān)系上，有學(xué)者將省級(jí)人大常委會(huì)的角色歸納為“法制統(tǒng)一守護(hù)人”和“立法監(jiān)護(hù)人”的雙重主體、合法性審查、合理性審查的雙重監(jiān)督、政治責(zé)任和法律責(zé)任的雙重責(zé)任。其根據(jù)是將《立法法》有關(guān)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始行使立法權(quán)的“確定”決定，解讀為“更是一種政治行為”[8-9]，并以現(xiàn)實(shí)中省人大常委會(huì)法工委“通過(guò)提前介入、征求意見(jiàn)、溝通協(xié)調(diào)、調(diào)研論證等方式對(duì)各市人大常委會(huì)法工委的立法工作開(kāi)展了全面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其范圍涵蓋了法規(guī)的合法性、合理性和可行性”等情形，來(lái)認(rèn)定省級(jí)人大常委會(huì)發(fā)揮著監(jiān)護(hù)的職責(zé)。這種上下級(jí)人大之間業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系和工作上的聯(lián)系關(guān)系被夸大和強(qiáng)化為合理的存在，盡管該論者業(yè)已申明這有著在起始階段的特殊適用性，但是終究顯得似是而非，是應(yīng)予以澄清和糾正的。按照人民代表大會(huì)制度的憲法、組織法規(guī)定，人民代表大會(huì)實(shí)行的是集體議決的民主制度和決策機(jī)制，其權(quán)力的來(lái)源和支點(diǎn)在于選民及其意志。人大是依照憲法和組織法履行職責(zé)、行使人民賦予的職權(quán)，具有其獨(dú)立性、平等性，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有著其意志的自主、權(quán)力的自主，應(yīng)當(dāng)予以尊重。否則就會(huì)被完全置于科層制之下[10]。因此，對(duì)不利于人民代表大會(huì)制度的健全和完善的所謂實(shí)踐做法，不是要去固化，而是要去改進(jìn)。不否定針對(duì)設(shè)區(qū)的市立法積極的聯(lián)系、指導(dǎo)，但是不能將其蛻變和歸攏在所謂的政治責(zé)任和貌似威權(quán)之下?！斑@種法律上的責(zé)任關(guān)系，進(jìn)一步明確了上下級(jí)人大及其常委會(huì)之間存在法律上的監(jiān)督關(guān)系?！逼鋵?shí)早前彭真即明確指出，上下級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)聯(lián)系，但是，它們之間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。彭真在1983年6月六屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上又講到，省級(jí)人大和它的常委會(huì)行使自己的職權(quán)，只要同憲法、法律不抵觸，全國(guó)人大常委會(huì)就不干預(yù)。只是在發(fā)生違憲、違法的行為時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)才行使法律監(jiān)督權(quán)[11-14]。王漢斌指出，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)可以概括為三個(gè)關(guān)系：一是法律上的監(jiān)督關(guān)系；二是選舉上的指導(dǎo)關(guān)系；三是工作上的聯(lián)系關(guān)系[15]。而以上“立法監(jiān)護(hù)人”的觀點(diǎn)及立論，背離人民代表大會(huì)制度，背離不同層級(jí)人民代表大會(huì)之間的民主制度憲制規(guī)定，將省級(jí)人大常委會(huì)的實(shí)際工作方式統(tǒng)稱為所謂的政治責(zé)任之下的、當(dāng)然的監(jiān)督控制、合法正當(dāng)?shù)穆殭?quán)及其方式，可能是過(guò)于夸大省級(jí)人大常委會(huì)法工委的功能、作用所致的權(quán)力擴(kuò)張傾向所致。應(yīng)當(dāng)明確，人大之間在憲法組織法上的職能關(guān)系具有法律屬性，是設(shè)區(qū)的市立法中省級(jí)人大常委會(huì)與設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在立法實(shí)踐中的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的指導(dǎo)、監(jiān)督的限度和邊界亦應(yīng)以此為準(zhǔn)，方式和手段應(yīng)以法定為據(jù)。將設(shè)區(qū)的市立法起始階段，稱之為監(jiān)護(hù)對(duì)象，意在表明其立法經(jīng)驗(yàn)匱乏和立法能力低下，似乎欠妥。在法律的意義上，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的來(lái)源和行使的法律依據(jù)業(yè)已明確，不應(yīng)將其視為被監(jiān)護(hù)者，即并不具有法律上的完全行為能力以及獨(dú)立的主體資格的立法權(quán)力行使者而非是決定者。退言之，盡管省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法予以悉心指導(dǎo)可能具有現(xiàn)實(shí)的必要性，該論者也以發(fā)展的角度指出其所具有的階段性、暫時(shí)性，但是我們要強(qiáng)調(diào)的是并不具有充分的合乎憲法、法律的正當(dāng)性，在強(qiáng)化依法立法的準(zhǔn)則下，不宜予以肯定和推廣。而是應(yīng)當(dāng)尊重和保障、激發(fā)和促進(jìn)其依法獨(dú)立自主地立法和依法嚴(yán)格審慎地監(jiān)督。

簡(jiǎn)言之，將政治責(zé)任作為“立法監(jiān)護(hù)人”的理念、思維以及做法的基本前提，值得商榷。況且在法治視域中，政治責(zé)任并非無(wú)限責(zé)任，而是在政治方向、政治原則和政治立場(chǎng)上對(duì)其進(jìn)行的衡量與評(píng)價(jià)。根據(jù)2016年1月28日浙江省十二屆人大第四次會(huì)議《關(guān)于修改〈浙江省地方立法條例〉的決定》，第三次修正后的《浙江省地方立法條例》事前、事中、事后均剛性規(guī)定了省級(jí)人大常委會(huì)的指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這在一定程度上必然影響和制約著設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的行使、立法權(quán)能的實(shí)現(xiàn)以及立法自主的可能。其中第十條、第六十四條、第七十一條的規(guī)定及其實(shí)施有待持續(xù)跟進(jìn)考察。

綜上，立足于上述思想基礎(chǔ)，伴隨著依規(guī)治黨嚴(yán)格實(shí)施，以設(shè)區(qū)的市立法的空間容許和能力所及為直接條件，設(shè)區(qū)的市立法尚需注重以下三點(diǎn)：在權(quán)限依據(jù)和內(nèi)容創(chuàng)設(shè)上，應(yīng)嚴(yán)格恪守立法權(quán)限，并將立法選項(xiàng)的地方性和創(chuàng)新性聚焦、細(xì)化和落實(shí)在立法內(nèi)容的適應(yīng)性與操作性上，而不是籠統(tǒng)地在立法項(xiàng)目是否屬于立法事權(quán)上去判斷。在主體依托和能力源泉上，切實(shí)加快探索人大代表發(fā)揮作用的渠道和途徑，并健全其立法職責(zé)履行評(píng)價(jià)的自我評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，作為代表履職和向選民負(fù)責(zé)的必要內(nèi)容，并予以公示。在立法機(jī)制和實(shí)質(zhì)過(guò)程上，第一，要以立法設(shè)計(jì)的比較選優(yōu)為中心，健全和充實(shí)立法前評(píng)估的運(yùn)行機(jī)制、指標(biāo)體系，將立法前評(píng)估報(bào)告與立法說(shuō)明適度分離，深化立法中的法律規(guī)范設(shè)計(jì)論證的參與程度與評(píng)議強(qiáng)度。第二，重視和化解審議流于過(guò)場(chǎng)的突出問(wèn)題。第三，要適應(yīng)灣區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能需求，增強(qiáng)設(shè)區(qū)的市立法協(xié)調(diào)性，探索建立省域設(shè)區(qū)的市立法協(xié)調(diào)機(jī)制。

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[12] 謝蒲定.上一級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督、聯(lián)系與指導(dǎo)研究(上)[J].人大研究,2010(1)：10-14.

[13] 謝蒲定.上一級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督、聯(lián)系與指導(dǎo)研究(下)[J].人大研究，2010(2)：13-17.

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ComparativeevaluationreportforlocallegislationofthecitiesofZhejiangprovinceandcountermeasures—One of the series research reports on the legislation in Zhejiang province

SHI Dongpo1, YIN Xiao2, ZHU Jinyi1

(1.The Research Center of Culture and Law，Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310023，China;2.Law Committee of the Standing Committee of the people’s Congress of Lishui City，323000，China)

The legislative practice of municipalities with districts in Zhejiang province has just started for two years. The legislative practice responds to the internal requirements of the stability， the reform and development. Municipal standing committee of the people’s congress has been constantly improved. legislative programs’ selection, bill drafting, legislative game, legislative technique and other system rules get better and better. However, the objectives and priorities of the legislation should be focused. The legislative process should be kept sound and respected. The scope of the legislation should be strictly observed. The legislative design should be more scientific and reasonable. The legislative powers of deputies to the people’s congress should be further realized. The guidance of the standing committee of the provincial people’s congress should be strictly performed according to law. Legislative review should be further strengthened.

municipalities with districts; legislative needs; XI Jinping thought on socialism with Chinese characteristics for a New Era; standing committee of the provincial people’s congress；legislative intendance；accomplishment by legislation

金一超)

D922.1

A

1006-4303(2017)04-0361-08

2017-11-11

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(14ZDC007)；浙江省高校中青年學(xué)科帶頭人學(xué)術(shù)攀登項(xiàng)目(PD2013033)

石東坡(1970—)，男，河北無(wú)極人，教授，博士，從事立法學(xué)、公法學(xué)、文化法學(xué)研究；尹 曉(1976—)，女，浙江青田人，副教授，從事地方立法研究；朱金藝(1993—)，女，浙江安吉人，碩士研究生，從事立法學(xué)、文化法學(xué)研究。