危機(jī)后的擊進(jìn)：韓國國家財(cái)政管理計(jì)劃改革始末與啟發(fā)

石 慧 吳幸澤 毛萬磊

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危機(jī)后的擊進(jìn)：韓國國家財(cái)政管理計(jì)劃改革始末與啟發(fā)

石 慧 吳幸澤 毛萬磊*

在年度預(yù)算過程中引入中長期視角是現(xiàn)代預(yù)算改革的重要趨勢。2003—2007年，韓國通過一場大規(guī)模改革建起了5年滾動(dòng)制的國家財(cái)政管理計(jì)劃(NFMP)體系。這是一次由行政部門主導(dǎo)、總統(tǒng)支持、國際組織協(xié)助，通過自上而下預(yù)算機(jī)制整合了年度預(yù)算、中期計(jì)劃、績效預(yù)算和公民參與等諸多內(nèi)容，并以組織重構(gòu)和法律修訂的形式使之制度化的劇變式改革。雖然還存在分權(quán)有限、約束不足、地方推進(jìn)慢等問題，但韓國的改革經(jīng)驗(yàn)證實(shí)了它的國家財(cái)政管理計(jì)劃體系在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)、調(diào)整資源配置、促進(jìn)財(cái)政穩(wěn)健方面的有效性，強(qiáng)調(diào)了引入多元主體參與、聯(lián)結(jié)計(jì)劃與預(yù)算、培養(yǎng)部門預(yù)算能力等基本要素的重要性，更凸顯了根據(jù)本國實(shí)際選擇改革路徑的必要性，為中國的相關(guān)改革提供了啟發(fā)。

韓國 國家財(cái)政管理計(jì)劃 改革

年度性是傳統(tǒng)公共預(yù)算的經(jīng)典原則之一，但隨著預(yù)算環(huán)境的日益復(fù)雜，在年度預(yù)算過程中引入中長期視角已成為大勢所趨(Caiden，1981；Wildavsky，1986)。20世紀(jì)80年代以來，歐美發(fā)達(dá)國家、非洲與拉美國家以及中東歐與東亞地區(qū)次第掀起了中期支出框架(Medium—Term Expenditure Frameworks，MTEFs)的改革浪潮。至2008年，全球已有132個(gè)國家采用了不同層次的中期支出框架(World Bank，2013)。在此過程中，各國的改革進(jìn)度與改革成效參差不齊(IMF，2008；Schiavo，2009；Vlaicu et al.，2014)。中國的改革進(jìn)度明顯滯后，當(dāng)前仍處于中期財(cái)政規(guī)劃的試點(diǎn)試行階段。比鄰而居的韓國是少數(shù)實(shí)行韓國5年滾動(dòng)制的國家財(cái)政管理計(jì)劃(NFMP)則被視為更高層次的中期支出框架——中期績效框架(Medium—Term Performance Framework，MTPF)。雖然早在20世紀(jì)80年代，中國學(xué)者就已呼吁進(jìn)行中長期財(cái)政預(yù)算改革(陳秉良，1981)，近年來也就中期支出框架改革的基本要件(馬駿，2013)、概念異同(鄧淑蓮，2015；李俊生、姚東旻，2016)、收入預(yù)測(謝姍、汪盧俊，2015；崔惠玉、周偉，2016)、分級(jí)建設(shè)(馬蔡琛，2016)等問題展開了一些探討。可是，與對韓國政治轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至文化傳播的關(guān)注相比，國內(nèi)有關(guān)韓國財(cái)政預(yù)算改革，尤其中期支出框架改革的專門研究較少(葉娟麗，2006；楊玉霞、謝曉光，2012；郭智，2013；張岌，2014)，更集中于介紹澳大利亞等西方國家的相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)(張晉武，2001；李燕，2006；白彥鋒，2009；王雍君，2010；張玉周，2015；王宏武，2015)。

鑒于此，本文將在已有研究的基礎(chǔ)上，嘗試回應(yīng)以下問題：韓國國家財(cái)政管理計(jì)劃(NFMP)的主要內(nèi)容是什么？具有典型東亞特色的韓國是如何將源自西方的中期支出框架(MTEFs)改革引入本國的制度土壤之中的？其改革特點(diǎn)有哪些？于中國又有何啟示？

一、韓國政府預(yù)算與國家財(cái)政管理計(jì)劃概況

(一)政府預(yù)算體系

韓國是實(shí)行總統(tǒng)制的單一制國家，政府結(jié)構(gòu)分為中央政府和兩級(jí)地方政府，政府預(yù)算亦相應(yīng)地采用分稅制基礎(chǔ)上的三級(jí)預(yù)算管理體制(韓國政府網(wǎng)，2016)。整體上，以1997年亞洲金融危機(jī)為界，韓國的政府預(yù)算可以分為兩個(gè)發(fā)展階段：

第一階段，1948年至1997年的舊預(yù)算體系。這一階段的政府預(yù)算主要采用傳統(tǒng)的線性預(yù)算、年度預(yù)算和自下而上預(yù)算過程，也陸續(xù)引入了計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算等預(yù)算技術(shù)。預(yù)算管理長期奉行審慎和平衡原則，預(yù)算改革則強(qiáng)調(diào)精簡、統(tǒng)一、高效和可控(Choi，1992)，著力破除大量特別預(yù)算和預(yù)算外基金所帶來的預(yù)算碎片化和復(fù)雜性等問題(朱伯銘，1999)。

第二階段，金融危機(jī)后，金大中和盧武鉉政府開展深度改革，逐步建立現(xiàn)代預(yù)算制度(Kim，2015)。此間的政府預(yù)算仍由一般賬戶、特別賬戶和公共基金構(gòu)成(2013年的中央預(yù)算含1個(gè)一般賬戶、18個(gè)特別賬戶和64類基金)，但預(yù)算機(jī)制和流程已然不同。比如，積極推進(jìn)預(yù)算透明與參與，通過“四大財(cái)政改革”引入5年國家財(cái)政管理計(jì)劃、支出上限機(jī)制、“三位一體”的績效預(yù)算體系和數(shù)字預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)(DBAS)，等等。同時(shí)，新修《國家財(cái)政法》取代1961年《預(yù)算會(huì)計(jì)法》，企劃預(yù)算部(Ministry of Planning and Budget，MPB)也與財(cái)政經(jīng)濟(jì)部(Ministry of Finance and Economy，MOFE)合并組成企劃財(cái)政部(Minister of Strategy and Finance，MOSF)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)國家財(cái)政管理計(jì)劃、年度預(yù)算與績效管理工作。流程上，改革后的預(yù)算周期拉長、預(yù)算環(huán)節(jié)增多。從預(yù)算編制到審議、執(zhí)行和決算審查與評(píng)估，一個(gè)完整的政府預(yù)算周期至少歷經(jīng)3年，涉及的預(yù)算參與者增加，參與程度也明顯提高。

(二)國家財(cái)政管理計(jì)劃

國家財(cái)政管理計(jì)劃改革是盧武鉉政府2003年啟動(dòng)的“四大財(cái)政改革”(Four Major Fiscal Reforms)中的重要內(nèi)容。這場改革深受當(dāng)時(shí)的國際中期支出框架(MTEFs)改革潮流影響，也參考了來自世界銀行等國際組織的諸多意見。改革早期主要針對支出，圍繞十余類政府支出展開討論并制定5年支出規(guī)劃；中間吸取失敗教訓(xùn)，效仿瑞典模式引入了自上而下的支出上限機(jī)制，并將支出分配與同期進(jìn)行的績效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，增強(qiáng)支出框架的約束力；后期修訂《國家財(cái)政法》時(shí)，又在原有的支出規(guī)劃與支出上限基礎(chǔ)上進(jìn)一步納入了收支預(yù)測、赤字管理等內(nèi)容*韓國《國家財(cái)政法》第7條規(guī)定，國家財(cái)政管理計(jì)劃必須包含以下7類信息：財(cái)政管理的基本方向和主要目標(biāo)、中長期財(cái)政預(yù)測、各支出領(lǐng)域的資源分配計(jì)劃和投資方向、財(cái)政收支增長率及依據(jù)、稅收負(fù)擔(dān)率和人均稅負(fù)、財(cái)政赤字估計(jì)及管理計(jì)劃、其他由總統(tǒng)法令所規(guī)定的事項(xiàng)。同時(shí)還需附送：有關(guān)國家財(cái)政管理計(jì)劃年度變化(與變化原因)的評(píng)估分析報(bào)告、《國家財(cái)政法》第73-3條所規(guī)定的中長期基金管理計(jì)劃、第91條規(guī)定的政府債務(wù)管理計(jì)劃、《國家稅收基本法》第20-2條規(guī)定的中長期稅收政策執(zhí)行計(jì)劃。，將其正式命名為“國家財(cái)政管理計(jì)劃”(NFMP)而非“中期財(cái)政計(jì)劃”(MTFP)，明確規(guī)定實(shí)行5年滾動(dòng)制而非3年制。通過這一系列的演變，專家們最初倡導(dǎo)的“中期支出框架改革”(MTEFs)最終收獲的其實(shí)是一套以支出為核心的中期財(cái)政管理計(jì)劃。至今，以國家財(cái)政管理計(jì)劃(National Fiscal Management Plan，NFMP)為名的5年期(含當(dāng)前財(cái)年及其后4年)、滾動(dòng)制(每年更新)中期支出框架通過自上而下預(yù)算機(jī)制與年度預(yù)算過程相結(jié)合，已成為韓國政府預(yù)算體系中不可或缺的部分。其制定過程和主要內(nèi)容如下：

1. 制定過程

韓國的NFMP制定工作由企劃財(cái)政部、支出部門、專項(xiàng)工作小組(NFMP Working Groups)、發(fā)展研究院(Korea Development Institute，KDI))、地方政府、國民大會(huì)、執(zhí)政黨等多方主體密切分工合作而成，但通常以副總理級(jí)的企劃財(cái)政部，尤其是副部級(jí)的預(yù)算辦公室(Budget Office)為主導(dǎo)。預(yù)算辦公室下轄預(yù)算協(xié)調(diào)局、社會(huì)事務(wù)預(yù)算局、經(jīng)濟(jì)事務(wù)預(yù)算局、行政和安全事務(wù)預(yù)算局，由預(yù)算協(xié)調(diào)局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)預(yù)算涉及的國家政策以及國家財(cái)政管理計(jì)劃制定的全過程。企劃財(cái)政部中的其他部門，如財(cái)政政策局和財(cái)政管理局則負(fù)責(zé)協(xié)助提供NFMP所需的宏觀財(cái)政戰(zhàn)略、項(xiàng)目績效評(píng)估等信息。

表1 韓國國家財(cái)政管理計(jì)劃(NFMP)的制定流程

注：本表基于2013年的NFMP流程制作。但《國家財(cái)政法》修訂后要求政府預(yù)算提交國會(huì)的時(shí)間從2013年起改為下財(cái)年開始前90天，2014年是100天前，2015年是110天前，2016年是120天前，其他預(yù)算環(huán)節(jié)也要據(jù)此相應(yīng)提前。

資料來源：韓國企劃財(cái)政部官方網(wǎng)站(MOSF，2014)。

從表1可知，韓國NFMP制定的啟動(dòng)時(shí)間早于年度預(yù)算。它效仿瑞典的春季財(cái)政法案，采用多年期框架和自上而下機(jī)制，強(qiáng)調(diào)支出上限對年度預(yù)算過程的約束與指導(dǎo)。制定好的NFMP和政府預(yù)算草案必須通過國民大會(huì)的審議投票*國民大會(huì)的預(yù)算審議環(huán)節(jié)主要包括：(1)總統(tǒng)在國會(huì)的施政演講；(2)支出部門的預(yù)算說明與各常務(wù)委員會(huì)的質(zhì)詢和預(yù)評(píng)估；(3)預(yù)算會(huì)計(jì)專門委員會(huì)的全面審查(包括公開聽證會(huì)、提案征集、行業(yè)專家的審查、全面質(zhì)詢、按部門審查、預(yù)算調(diào)整審查、一般會(huì)議投票等內(nèi)容)；(4)國會(huì)全體會(huì)議審查及投票。才能進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)。財(cái)年結(jié)束后，國家財(cái)政管理計(jì)劃將滾動(dòng)更新，財(cái)政績效評(píng)估(包括財(cái)政項(xiàng)目績效自評(píng)估、深度評(píng)估、績效目標(biāo)管理)以及來自審計(jì)監(jiān)察院(Board of Audit and Inspection，BAI)的決算審查也迅速跟進(jìn)。

2. 主要內(nèi)容

表2 韓國國家財(cái)政管理計(jì)劃(NFMP)的內(nèi)容概要

資料來源：韓國企劃財(cái)政部官方網(wǎng)站(MOSF，2016)。

完整的NFMP報(bào)告通常包括國家財(cái)政管理目標(biāo)與現(xiàn)狀、主體規(guī)劃(介紹5年內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)、國家愿景、財(cái)政環(huán)境、收支規(guī)模、預(yù)算重點(diǎn)、支出規(guī)劃)、未來財(cái)政改革方向等大量內(nèi)容(MOSF，2014)?！秶邑?cái)政法》也對政府提交國民大會(huì)審議的國家財(cái)政管理計(jì)劃所含信息做了詳細(xì)規(guī)定。企劃財(cái)政部每年9月對外發(fā)布的政府預(yù)算草案中的“國家財(cái)政管理計(jì)劃”內(nèi)容相對簡潔*例如，企劃財(cái)政部官網(wǎng)2015年9月8日發(fā)布的“2016年政府預(yù)算草案”由“2016年預(yù)算草案”“2015—2019年國家財(cái)政管理計(jì)劃”和簡短的“下一步安排”組成，而“2015—2019年國家財(cái)政管理計(jì)劃”又依次分為核心政策、中期財(cái)政展望與目標(biāo)、財(cái)政收支管理、各領(lǐng)域預(yù)算分配4個(gè)部分。，但中期目標(biāo)和要求清晰明了(見表2)，5年內(nèi)的財(cái)政收支、赤字和債務(wù)目標(biāo)都在報(bào)告中以表格一一明示，財(cái)政收支管理也以“總支出增長率必須低于總收入增長”“現(xiàn)收現(xiàn)付”*現(xiàn)收現(xiàn)付(Pay-As-You-Go)，要求政府增加大筆開支時(shí)，削減其他項(xiàng)目開支或增稅，以保持收支平衡。等具體原則加以約束。

二、改革背景與動(dòng)力

(一)歷史背景

任何國家的改革都植根于其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等歷史背景(Kim & Han，2015)，韓國的中期支出框架改革同樣如此。從古老神秘的“隱士之國”，舉世矚目的“漢江奇跡”，再到時(shí)下風(fēng)靡的“韓流文化”，韓國向外界呈現(xiàn)的風(fēng)貌越來多元化，其漫長激宕的歷史演變不僅在改革中投射下了各種影響，也共同塑造了韓國NFMP制度的現(xiàn)有特征。

1. 統(tǒng)一而封閉的封建王朝與殖民統(tǒng)治時(shí)期

自公元668年新羅借中國唐朝之力統(tǒng)一全境后，朝鮮半島又經(jīng)歷了王氏高麗(918—1392年)、李氏朝鮮(1392—1910年)等封建王朝時(shí)期(宋丙洛，1994)。盡管高麗興佛，李朝尊儒，但島內(nèi)的民族、語言和文化構(gòu)成同質(zhì)性一直很高。此時(shí)的朝鮮半島以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，實(shí)行士農(nóng)二元體制，因其偏安一隅，緊閉門戶，僅與中國等少數(shù)國家保持著有限往來，而被西方國家視為神秘的“隱士之國”(郭定平，2000)。1876年，明治維新后的日本入侵漢江，朝鮮被迫開放門戶(尹保云，2010)。甲午中日戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭后，日本與“大韓帝國”簽訂《日韓合并條約》(李細(xì)珠，2011)，朝鮮進(jìn)入日殖時(shí)期(1910—1945年)。

2. 戰(zhàn)后政治動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期

二戰(zhàn)后不久，朝鮮戰(zhàn)爭(1950—1953年)爆發(fā)，朝鮮半島以“三八線”為界分裂為朝鮮和韓國兩個(gè)國家。當(dāng)時(shí)的韓國是世界上最貧窮的國家之一，雖然它在美國的協(xié)助下建立了形式上的民主體制，但國內(nèi)政局依然動(dòng)蕩不安，國防和經(jīng)濟(jì)壓力巨大(尹保云，2010)。繼李承晚獨(dú)裁政權(quán)、張勉民主政府后，以樸正熙5.16軍事政變?yōu)闃?biāo)志，韓國進(jìn)入“軍事威權(quán)時(shí)代”(1963—1987年)，以軍政府為主導(dǎo)的國民經(jīng)濟(jì)隨五年計(jì)劃的有序?qū)嵤┒杆俪砷L(宋丙洛，1994)，小政府、強(qiáng)政府和財(cái)政平衡的傳統(tǒng)漸成雛形(Choi，1992)，“漢江奇跡”也由此誕生。至1987年，長期的威權(quán)積弊和福利缺失引發(fā)了大規(guī)模的社會(huì)抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)。在學(xué)生、教師、宗教組織(基督教為主)、新聞媒體等政治活躍群體的壓力下，韓國政府被迫發(fā)布6.29宣言，開啟民主化轉(zhuǎn)型(尹保云，2010)。

3. 向政治民主化和經(jīng)濟(jì)自由化轉(zhuǎn)型的后危機(jī)時(shí)代

20世紀(jì)90年代開始，韓國加速轉(zhuǎn)向政治民主化、經(jīng)濟(jì)自由化、文化多元化和國際邦交正?；?李曉瑞，2015)。亞洲金融危機(jī)重創(chuàng)了韓國國民經(jīng)濟(jì)和民族自尊(Kim，2015)，也喚起了金大中和盧武鉉政府的改革決心(Yoo，2008；Kim & Han，2015)。經(jīng)濟(jì)上，增強(qiáng)市場導(dǎo)向，向創(chuàng)新和知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型(Ha，2004；Koh，2007；Kim，2010)。政治上，強(qiáng)調(diào)行政效率、社會(huì)公平和公民參與(李秀峰，2008)，以NFMP為首的四大財(cái)政改革也相繼開展。同時(shí)，薩滿、佛教、儒家等傳統(tǒng)文化與基督新教文化交匯融合形成“新儒家思想”(蘇杭，2015)，以影視、音樂等休閑娛樂為代表的“韓流文化”也異軍突起，成為彰顯韓國國際形象的另一面旗幟(樸光海，2011)。2007年，全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)再度來襲，韓國的NFMP發(fā)揮了良好的調(diào)節(jié)效果，引起了世人關(guān)注(金度允，2011)。

(二)改革動(dòng)力

若結(jié)合韓國的歷史背景來觀察中期支出框架改革的啟動(dòng)，會(huì)發(fā)現(xiàn)它很符合金登(John W.Kingdon)(2004)的多源流政策議程機(jī)制，也是問題溪流、政策溪流和政治溪流三股溪流共同作用的結(jié)果。

問題溪流：到20世紀(jì)80年代末90年代初，持續(xù)了30多年的高速經(jīng)濟(jì)增長后，韓國傳統(tǒng)的威權(quán)政治體制、政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和“增長第一”的政策導(dǎo)向開始屢遭質(zhì)疑。緊張的半島局勢導(dǎo)致防務(wù)支出居高不下，政治民主化和人口老齡化又使得長期壓抑的公共服務(wù)和社會(huì)福利需求猛然釋放(Koh，2007)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)則重挫了韓國出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)。種種問題之下，韓國的財(cái)政平衡被打破，赤字和債務(wù)陡升，財(cái)政收支壓力增加。

政策溪流：改革進(jìn)入政策議程還需要吸引人的備選方案和政策建議(曾令發(fā)，2007)。韓國政府歷來重視專家學(xué)者的作用，而且其精英階層和決策機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)的外向性(尹保云，2010)，與美國、世界銀行、IMF等往來密切(宋丙洛，1994)，能夠獲得大量有關(guān)NFMF改革規(guī)劃的技術(shù)指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)參考(Kim，2003；Nam & Jones，2003；Cho，2004；Hur，2004；Min，2005；Kim & Park，2006)。

政治溪流：2003年政府換屆，新總統(tǒng)的執(zhí)政重點(diǎn)從危機(jī)重建轉(zhuǎn)向了社會(huì)政策和分權(quán)，亟需與之配套的財(cái)政體系。以往頻發(fā)的權(quán)錢交易和腐敗事件也引發(fā)了民眾對傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算體制的低效、短視和封閉性的不滿(周建軍，2011)。在亞洲金融危機(jī)的催化下，韓國上下的改革接受度明顯提升。彼時(shí)，從總統(tǒng)、學(xué)界、公民社會(huì)組織，乃至企劃預(yù)算部的官員都認(rèn)為，韓國需要一場徹底的公共財(cái)政管理改革。

當(dāng)三股溪流匯聚，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政府換屆等偶然事件將機(jī)會(huì)之窗打開時(shí)，對NFMP抱有極大熱情的企劃預(yù)算部副部長等“政策企業(yè)家”成功地將改革推進(jìn)了新總統(tǒng)的政策議程之中。在總統(tǒng)的政治支持、國際組織的技術(shù)援助和企劃預(yù)算部的行政主導(dǎo)下，韓國在短短5年內(nèi)由上至下開展了一場以NFMP為核心的“大爆炸”式綜合財(cái)政改革。

三、改革歷程與成效

雖然韓國現(xiàn)有的國家財(cái)政管理計(jì)劃體系主要建成于盧武鉉執(zhí)政時(shí)期，但樸正熙和金大中政府也展開了不少探索。其改革歷程可大致分為早期探索(1961—2003年)、全面建立(2003—2007年)、后續(xù)改進(jìn)(2007年至今)等三個(gè)階段。

(一)早期探索(1961—2003年)

其實(shí)，韓國政府在早期的五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施中就已意識(shí)到聯(lián)結(jié)計(jì)劃與預(yù)算的必要性，但這一時(shí)期探索制定的中期財(cái)政計(jì)劃由于缺少對年度預(yù)算的強(qiáng)力約束，多被束之高閣。

1961年，樸正熙合并財(cái)政部的預(yù)算局、內(nèi)務(wù)部的統(tǒng)計(jì)局和建設(shè)部的規(guī)劃機(jī)構(gòu)，組建經(jīng)濟(jì)企劃院，統(tǒng)籌預(yù)算和計(jì)劃職能。1967年和1978年，經(jīng)濟(jì)企劃院為提高年度預(yù)算與五年計(jì)劃之間的協(xié)調(diào)性，先后引入了ORB(Overall Resource Budget)和EMP(Economic Management Plan)。得益于韓國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財(cái)政收入的持續(xù)增長，此間的五年計(jì)劃基本能獲得政府預(yù)算的優(yōu)先保障。但到20世紀(jì)70年代末，經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政管理日益復(fù)雜，計(jì)劃和預(yù)算也開始失調(diào)，政府和學(xué)界于是對中長期財(cái)政管理問題展開了激烈討論(Nam，2007)。至1979年，預(yù)算辦公室重組升級(jí)后新增了中期財(cái)政計(jì)劃職能，并于1981年首次制定5年滾動(dòng)更新的中期財(cái)政計(jì)劃(Medium-Term Fiscal Plan)，但該計(jì)劃最終僅用作了內(nèi)部參考。

1998年，金大中總統(tǒng)臨危上任。當(dāng)時(shí)，盡快恢復(fù)國內(nèi)的財(cái)政穩(wěn)健、脫離IMF的經(jīng)濟(jì)接管是一件事關(guān)民族尊嚴(yán)的大事(Choi & Park，2013)。在財(cái)政經(jīng)濟(jì)部和企劃預(yù)算部的積極推動(dòng)下，新政府成立專門機(jī)構(gòu)制訂了一份包括5年財(cái)政總額目標(biāo)和12類支出優(yōu)先排序的中期財(cái)政計(jì)劃(Nam & Jones，2003)。但是，該計(jì)劃更像一份參考性的五年財(cái)政平衡計(jì)劃而非真正的中期支出框架，隨著財(cái)政平衡目標(biāo)的達(dá)成，它也迅速淡出了。2001年前后，企劃預(yù)算部的財(cái)政規(guī)劃局局長向國際組織尋求技術(shù)指導(dǎo)，并派考察團(tuán)赴瑞典和英國學(xué)習(xí)自上而下預(yù)算，但他并未獲得總統(tǒng)和部長的有力支持。

(二)全面建立(2003—2006年)

1. 啟動(dòng)規(guī)劃(2003年)

盧武鉉2003年上臺(tái)后立刻確立了新的施政綱領(lǐng)，面對重新開啟的機(jī)會(huì)之窗，企劃預(yù)算部要么主動(dòng)發(fā)起一場真正的大變革，要么被動(dòng)地實(shí)施一場敷衍的改革。在企劃預(yù)算部副部長*原財(cái)政規(guī)劃局局長，后升任企劃預(yù)算部副部長和部長，并被調(diào)入總統(tǒng)辦公室擔(dān)任要職。的堅(jiān)持下，企劃預(yù)算部最后決定采取主動(dòng)、徹底的改革態(tài)度。

在韓國，總統(tǒng)上任首年的權(quán)力往往最大。因此，企劃預(yù)算部不僅將MTEFS改革列入了部門2003年度工作計(jì)劃中，還早在2003年1月就向總統(tǒng)改革委員會(huì)提出訴求，以更好地服務(wù)新政府的執(zhí)政綱領(lǐng)為由，請求開展一場徹底的財(cái)政預(yù)算改革。7月，總統(tǒng)的政府革新與分權(quán)委員會(huì)(Committee for Government Reforms and Local Decentralization)初步擬定了公共財(cái)政改革路徑。10月，總統(tǒng)交接團(tuán)隊(duì)在企劃預(yù)算部會(huì)議上發(fā)聲：何不進(jìn)行一次徹底的公共財(cái)政改革，使其既能滿足國內(nèi)財(cái)政決策者的需求，又符合世界銀行等國際組織設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)？至此，公共財(cái)政改革成功地從企劃預(yù)算部的部門計(jì)劃變成了總統(tǒng)意向。

在總統(tǒng)的支持下，企劃預(yù)算部副部長牽頭成立了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由一名中層官員任組長(部門高層官員不愿冒險(xiǎn)涉入改革)。根據(jù)改革部署，新設(shè)的財(cái)政計(jì)劃辦公室(Fiscal Planning Office)負(fù)責(zé)制定首個(gè)NFMP。2003年12月份，將政府支出劃分為13類并納入了大量討論意見的5年支出框架——國家財(cái)政管理計(jì)劃(2004—2008年)正式出爐。由于企劃預(yù)算部不能調(diào)和部門內(nèi)分歧(財(cái)政計(jì)劃辦公室、預(yù)算辦公室和公共基金局無法就支出分類達(dá)成共識(shí))，也未與支出部門進(jìn)行充分溝通，所以2003年的國家財(cái)政管理計(jì)劃僅在政府內(nèi)部試點(diǎn)實(shí)施(政府采購廳、國稅廳、關(guān)稅廳、公平貿(mào)易委員會(huì))，未正式對外公開(World Bank，2013)。

2. 初步執(zhí)行(2004年)

2004年是國家財(cái)政管理計(jì)劃(2004—2008年)執(zhí)行的首年，NFMP工作全面擴(kuò)展至所有支出部門，績效預(yù)算等配套財(cái)政改革也有了大幅推進(jìn)。

首先，企劃預(yù)算部從2003年的“失敗”中意識(shí)到，必須將NFMP整合進(jìn)年度預(yù)算過程中。比較了美國、荷蘭等國家的經(jīng)驗(yàn)后，改革小組效仿瑞典模式引入了財(cái)政戰(zhàn)略會(huì)議和自上而下的支出上限機(jī)制(Kim，2010)。財(cái)政計(jì)劃辦公室也改變了全程包攬的工作方式，轉(zhuǎn)由預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)每類支出的政策議程，并增強(qiáng)與支出部門的溝通合作。

其次，總統(tǒng)下令成立了預(yù)算和會(huì)計(jì)革新小組(Yoon，2004)，績效預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、財(cái)政信息化等相關(guān)改革取得明顯進(jìn)展。尤為突出的是績效預(yù)算。它在1999—2002年的改革試點(diǎn)不太成功，2003年參照美國《政府績效和結(jié)果法案》(GPRA)進(jìn)行的績效目標(biāo)管理改革也收效甚微。轉(zhuǎn)機(jī)在于，企劃預(yù)算部長官意識(shí)到NFMP必須以績效預(yù)算為反饋機(jī)制來確保向支出部門放權(quán)后的問責(zé)，績效信息也是駁回超限預(yù)算申請的有力工具。因此，企劃預(yù)算部聯(lián)手財(cái)政研究所(Korea Institute of Public Finance)引入了PART(Program Assessment Rating Tool)，開始嘗試將績效信息與預(yù)算分配掛鉤(Park & Choi，2013)。

但是，改革在當(dāng)年也遭遇了各種意外和挑戰(zhàn)。2004年1月，企劃預(yù)算部新部長上任，圍繞預(yù)算權(quán)下放等問題，部門內(nèi)部的爭議升級(jí)。3月，盧武鉉總統(tǒng)被國會(huì)彈劾*2004年3月12日，韓國總統(tǒng)盧武鉉被國會(huì)彈劾，當(dāng)天停止行使總統(tǒng)權(quán)力，這是韓國歷史上首次總統(tǒng)被彈劾事件。盧武鉉對在野黨的彈劾采取強(qiáng)硬態(tài)度，韓國各地也掀起大規(guī)模集會(huì)抗議國會(huì)通過彈劾議案。5月14日，韓國憲法法院(Constitutional Court)駁回了國會(huì)的總統(tǒng)彈劾案，盧武鉉立即恢復(fù)行使總統(tǒng)權(quán)力。，4月的內(nèi)閣財(cái)政資源分配會(huì)議被迫取消，NFMP和支出上限直到6月才得以補(bǔ)充通過。更大的挑戰(zhàn)來自于行政官僚內(nèi)部的抱怨和抵制。對預(yù)算辦公室來說，改革拆解了它在傳統(tǒng)預(yù)算模式下的主導(dǎo)性預(yù)算地位，加重了工作負(fù)擔(dān)*預(yù)算辦公室以往都在下半年集中開展年度預(yù)算編制，上半年則比較清閑。但在改革后，它不僅要繼續(xù)編制年度預(yù)算，還須在上半年就開始根據(jù)支出上限制定MTEF，并審查政府支出項(xiàng)目的績效。工作負(fù)擔(dān)加重的同時(shí)，部門人手卻沒有增加，因?yàn)樵谟兄≌畟鹘y(tǒng)的韓國，人事增加申請難以獲批。。對支出部門而言，改革并未帶來期望的自主預(yù)算空間，反而導(dǎo)致它們在財(cái)政計(jì)劃辦公室(負(fù)責(zé)NFMP)、預(yù)算辦公室(負(fù)責(zé)年度預(yù)算)、公共基金管理局(負(fù)責(zé)公共基金)等多頭管理部門之間重復(fù)溝通，疲于奔命。

3. 改革修正(2005年)

2005年可謂首次在NFMP基礎(chǔ)上制定年度預(yù)算。支出部門以前5月才開始預(yù)算申請，如今1月就要提交中期項(xiàng)目計(jì)劃。NFMP制定也改為以預(yù)算辦公室為主，計(jì)劃辦公室為輔，要求二者一開始就保持密切溝通。支出部門則負(fù)責(zé)為每個(gè)支出項(xiàng)目制定中期計(jì)劃，并在預(yù)算上限內(nèi)按對部門項(xiàng)目進(jìn)行整合排序和資源配置(最低績效等級(jí)的預(yù)算項(xiàng)目將被削減至少10%的預(yù)算)。為了減少支出部門的工作負(fù)擔(dān)并提高預(yù)算審查效率，預(yù)算辦公室還將部門項(xiàng)目分為了金額大、變動(dòng)大、政策敏感性高的“必須詳細(xì)審查”項(xiàng)目和“無需過多審查”的常規(guī)性項(xiàng)目兩類。但是，改革仍然缺少實(shí)質(zhì)突破。預(yù)算辦公室和計(jì)劃辦公室長期對立，前者缺少中長期視角且參與積極性不足，后者則不善于做預(yù)算項(xiàng)目成本估計(jì)；改革強(qiáng)調(diào)向支出部門放權(quán)，支出部門卻缺少足夠的政策分析、項(xiàng)目排序和績效管理能力；改革主要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，但政府之外的立法機(jī)關(guān)、公民和社會(huì)組織也希望參與進(jìn)來。

2005年5月，當(dāng)支出部門上限下達(dá)工作結(jié)束后，企劃預(yù)算部突然宣布撤銷預(yù)算辦公室，此舉震驚政府內(nèi)外。事實(shí)上，企劃預(yù)算部早就開始謀劃機(jī)構(gòu)重組。2004年9月，企劃預(yù)算部設(shè)立機(jī)構(gòu)改革小組，期望通過減少官僚層級(jí)來促進(jìn)部門的扁平化和合作，但因受到《政府組織法》的約束和行政自治部的反對而作罷。4個(gè)月后，將部門拆解為7個(gè)協(xié)調(diào)小組(Coordinating Teams)和16個(gè)部門小組(Sectoral Teams)，試行“財(cái)政管理創(chuàng)新任務(wù)小組制”(Fiscal Management Innovation Task Force Structure)。由于小組結(jié)構(gòu)制的不穩(wěn)定性，該方案也很快擱淺。至2005年4月，行政自治部授權(quán)各職能部門自行決定部門組織結(jié)構(gòu)，企劃預(yù)算部借機(jī)重啟機(jī)構(gòu)改革。預(yù)算辦公室被撤銷，與公共基金局合并成立財(cái)政管理辦公室(Fiscal Management Office)，新設(shè)財(cái)政戰(zhàn)略辦公室(Fiscal Strategy Office)和績效管理局(Performance Management Bureau)。重組后的企劃預(yù)算部新增了NFMP、績效管理和政策規(guī)劃等職能，組織結(jié)構(gòu)也從傳統(tǒng)的直線職能制轉(zhuǎn)向“11+3”的矩陣管理制，不僅解決了預(yù)算辦公室推諉懈怠的問題，也緩解了支出部門多頭溝通的困擾。

支出部門的角色也經(jīng)由機(jī)構(gòu)變革而強(qiáng)化。2005年，經(jīng)企劃預(yù)算部與總統(tǒng)辦公室、行政自治部的多方協(xié)商后，各支出部門的“計(jì)劃預(yù)算課”(Division)或“計(jì)劃預(yù)算組”(Team)成功升級(jí)為“財(cái)政計(jì)劃局”(Bureau)，人手也獲得增配。同時(shí)，支出部門獲允列席國會(huì)預(yù)算調(diào)整會(huì)，在國會(huì)預(yù)算審議中有了更多發(fā)言權(quán)?？傊?，支出部門在規(guī)定上限之下自主擬定部門預(yù)算的權(quán)力增加了(包括對支出申請進(jìn)行排序、按政策優(yōu)先性進(jìn)行資源配置等)，如果上限遵循情況較好，企劃預(yù)算部還會(huì)給予快速批準(zhǔn)基礎(chǔ)運(yùn)營費(fèi)用、基本不更改部門預(yù)算方案等非正式激勵(lì)(超出預(yù)算上限的支出部門則會(huì)被施以更嚴(yán)格的預(yù)算審查)，其預(yù)算機(jī)構(gòu)似乎成為“真正的預(yù)算辦公室”(Park & Choi，2013)。

4. 法律修訂(2006年)

為了避免改革成果隨現(xiàn)任政府的下臺(tái)而下臺(tái)，企劃預(yù)算部與國民大會(huì)(299人的一院制立法機(jī)構(gòu))合作*企劃預(yù)算部側(cè)重行政視角(Administrative)，視NFMP為內(nèi)部管理工具，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用上的靈活性。國民大會(huì)側(cè)重法律視角(Legislative)，視NFMP為政府問責(zé)工具，要求它規(guī)范且有約束力。，推動(dòng)《國家財(cái)政法》全面修訂，將NFMP工作納入了法制化渠道。2004年6月，企劃預(yù)算部在源自1961年的《預(yù)算會(huì)計(jì)法》的基礎(chǔ)上制定了《國家財(cái)政法》草案(NationalFinanceAct)。10月，將修改后的《國家財(cái)政法》草案提交至國民大會(huì)。12月，反對黨也提交了一份草案(NationalSoundFinanceAct)。

在耗時(shí)一年多的草案審議過程中，圍繞NFMP的爭議相對簡單*當(dāng)時(shí)的分歧更多地在于政府債務(wù)的涵蓋范圍。，主要包括：(1)應(yīng)該命名為“國家財(cái)政管理計(jì)劃”(企劃預(yù)算部)還是“中期財(cái)政計(jì)劃”(反對黨)？(2)時(shí)間范圍應(yīng)是3年(企劃預(yù)算部)還是5年(反對黨)？(3)企劃預(yù)算部是否需要向國民大會(huì)匯報(bào)上年NFMP的執(zhí)行情況？2006年9月，《國家財(cái)政法》以0票反對、1票棄權(quán)獲得通過。以上爭議的最終協(xié)商結(jié)果是：采納“國家財(cái)政管理計(jì)劃”之名、實(shí)施5年滾動(dòng)更新制、匯報(bào)上年NFMP的執(zhí)行情況。

(三)后續(xù)改進(jìn)(2007年至今)

《國家財(cái)政法》出臺(tái)后屢經(jīng)修訂(至2015年已有45次調(diào)整)，國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢也發(fā)生了重大改變，但NFMP卻得到持續(xù)重視和改進(jìn)。

比如，2008年的李明博政府實(shí)施大部制改革，企劃預(yù)算部和財(cái)政經(jīng)濟(jì)部再次合并組成企劃財(cái)政部(MOSF)*1948年至今，韓國的企劃預(yù)算部門和財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門一直分分合合。1961年多部門合并成立的經(jīng)濟(jì)企劃院和1994年由經(jīng)濟(jì)企劃院與財(cái)務(wù)部合并成立的財(cái)政經(jīng)濟(jì)院，以及2008年再次由企劃預(yù)算部與財(cái)政經(jīng)濟(jì)部合并而成的企劃財(cái)政部，都是中央部委中的超級(jí)部門。，恢復(fù)預(yù)算辦公室，NFMP成為應(yīng)對新一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)的有效工具。2010年，引入“支出增長率必須低于收入增長率”等原則，《國家財(cái)政法》中新增“必須向國會(huì)報(bào)送NFMP的年度比較分析報(bào)告、中長期基金管理計(jì)劃、政府債務(wù)管理計(jì)劃等材料(2014年增加了中長期稅收計(jì)劃)”與“及時(shí)匯報(bào)政府預(yù)算調(diào)整對NFMP的影響、事先向國會(huì)報(bào)備NFMP規(guī)劃導(dǎo)引”等要求。2014年，企劃財(cái)政部終于同意“在3月31日之前隨預(yù)算制定指南向國會(huì)匯報(bào)各中央部門支出上限計(jì)劃”*見韓國《國家財(cái)政法》第29條。，《地方財(cái)政法》第33條也細(xì)化并新增了地方中期財(cái)政計(jì)劃的時(shí)間范圍、提交日期、涵蓋內(nèi)容、附送材料等內(nèi)容。

(四)改革成效

盡管仍有爭議(Schiavo，2009)，但中期支出框架制度(MTEFS)已被許多研究證實(shí)有助于改善財(cái)政總額控制、分配效率和運(yùn)行效率，而且層次越高，效果越顯著(World Bank，2013；Vlaicu et al.，2014)。2003年至2016年，韓國的國家財(cái)政管理計(jì)劃(被認(rèn)為是“中期績效框架”層級(jí)的中期支出框架)已施行十余年，無論是在國際還是國內(nèi)，或是在增強(qiáng)預(yù)算平衡、改善預(yù)算分配等方面，改革都帶來了諸多利好。

國際上，它進(jìn)一步密切了韓國和IMF等國際組織之間的聯(lián)系，提高了韓國財(cái)政預(yù)算體制的國際關(guān)注度，改革中引入的績效評(píng)估、預(yù)算透明和公民參與成為新的亮點(diǎn)。

在國內(nèi)，國家財(cái)政管理計(jì)劃的多年施行，首先有利于培育戰(zhàn)略性和宏觀性思維，為跨年度決策和跨部門合作提供了土壤。其次，它是韓國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的有效工具，有助于幫助重建危機(jī)后的財(cái)政平衡、緩和危機(jī)震蕩并刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等。更重要的是，它將支出上限機(jī)制與年度預(yù)算過程緊密結(jié)合，顯著增強(qiáng)了總額控制，NFMP中的總額上限基本能在各年度預(yù)算中落實(shí)(經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期除外)，赤字和債務(wù)等財(cái)政平衡目標(biāo)也與預(yù)算執(zhí)行數(shù)差異不大。在嚴(yán)格的上限約束下，支出部門的預(yù)算行為也明顯轉(zhuǎn)變，其預(yù)算申請?jiān)鲩L率從2005年開始呈斷崖式下降(見圖1)，上限遵從率則逐步提高。最后，韓國NFMP非常注重引導(dǎo)財(cái)政資源分配向社會(huì)福利和農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域傾斜，加之績效預(yù)算、大項(xiàng)目可行性研究和項(xiàng)目成本管理系統(tǒng)等相關(guān)改革的實(shí)施(MOSF，2014)，政府預(yù)算的配置效率與運(yùn)行效率都有所提高。

圖1 韓國支出部門預(yù)算申請?jiān)鲩L率變化

數(shù)據(jù)來源：Choi & Park，2013。

四、總結(jié)與討論

在周邊大國林立和南北緊張對峙的夾縫中，韓國艱難而快速地成長，以經(jīng)濟(jì)上的高速發(fā)展、政治上的民主轉(zhuǎn)型、文化上的多元融合不斷刷新世人對它的認(rèn)識(shí)。突如其來的金融危機(jī)打破了漢江奇跡的迷思，也催生了韓國的國家財(cái)政管理計(jì)劃等改革。盡管還存在諸多不足，但韓國這場頗具個(gè)性的改革仍然能為中國的相關(guān)制度建設(shè)提供不少啟發(fā)。

(一)改革特點(diǎn)

首先，它是系統(tǒng)性財(cái)政改革中的重要部分，與韓國“四大財(cái)政改革”中的其他內(nèi)容密不可分。比如，績效預(yù)算信息是對支出部門問責(zé)和駁回超限支出申請的有力工具；自上而下預(yù)算機(jī)制是連接多期計(jì)劃和年度預(yù)算的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；數(shù)字預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)(DBAS)在權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)和新預(yù)算科目分類的基礎(chǔ)上，整合財(cái)政信息并應(yīng)用于NFMP制定等預(yù)算環(huán)節(jié)中。

其次，它是劇變式而非漸進(jìn)式改革。五年一任且不得連任的總統(tǒng)任期制、長期軍事威權(quán)統(tǒng)治下的決策風(fēng)格、預(yù)算部門的強(qiáng)勢地位、經(jīng)濟(jì)危機(jī)催生的改革共識(shí)、前期探索積蓄的潛在力量、相對豐富的國際協(xié)助等，共同推動(dòng)韓國選擇了“大爆炸”式的改革路徑。

第三，它是由總統(tǒng)支持、財(cái)政部門強(qiáng)勢主導(dǎo)、多方主體共同參與的自上而下改革。平民總統(tǒng)盧武鉉強(qiáng)調(diào)分權(quán)、參與和福利轉(zhuǎn)型，能夠引導(dǎo)資源配置和向下分權(quán)的NFMP制度不難獲得他的支持。企劃預(yù)算部的主導(dǎo)不僅源自部門長官的改革熱情與政治雄心，也因?yàn)樗旧砭褪亲盍私庠蓄A(yù)算體制弊端的權(quán)勢中央部門。國會(huì)的預(yù)算權(quán)力有限*韓國1987年《憲法》第54條賦予了國民大會(huì)預(yù)算審議和批準(zhǔn)權(quán)，但第57條限制了國民大會(huì)未經(jīng)政府同意的預(yù)算增加或新增預(yù)算項(xiàng)目的權(quán)力。，但它協(xié)助完成了NFMP工作的法制化，并在《國家財(cái)政法》的后續(xù)修訂中不斷增加有關(guān)NFMP的內(nèi)容。公民經(jīng)濟(jì)正義聯(lián)盟、韓國發(fā)展研究院、公共財(cái)政研究所、世界銀行等各種組織積極介入NFMP議題，公開討論會(huì)、預(yù)算浪費(fèi)舉報(bào)中心等機(jī)制也豐富了公民預(yù)算參與的渠道(牛美麗，2014)。

第四，它強(qiáng)調(diào)計(jì)劃與預(yù)算的結(jié)合，但約束力和授權(quán)程度不如預(yù)期。韓國的計(jì)劃與預(yù)算職能長期集中在一個(gè)部門手中，改革中又通過引入自上而下預(yù)算機(jī)制、重組部門架構(gòu)等方式進(jìn)一步整合計(jì)劃和預(yù)算。可是，韓國NFMP的實(shí)際約束力依然不如它所效仿的瑞典模式，內(nèi)閣財(cái)政分配會(huì)議上擬定的國家財(cái)政管理計(jì)劃不需國會(huì)審議批準(zhǔn)，支出上限計(jì)劃也不對外公開(2014年以前甚至無需提交國會(huì))。NFMP中的宏觀預(yù)測往往偏于樂觀，各項(xiàng)指標(biāo)可以每年調(diào)整，并沒有得到完全落實(shí)。另外，韓國財(cái)政部門對于放松預(yù)算控制、加大授權(quán)也存在猶疑，設(shè)置了高達(dá)200多項(xiàng)支出上限來細(xì)化控制(一般應(yīng)控制在30-60項(xiàng)之間)。

第五，它主要發(fā)生在中央政府層面，地方改革進(jìn)度相對緩慢。韓國早在建國之初就頒布了《地方自治法》，但樸正熙1961年軍事政變上臺(tái)后立刻終止了地方自治。近30年后，民主政府重修《地方自治法》(1998年)，在全國范圍內(nèi)實(shí)行地方議會(huì)選舉(1991年)和地方政府長官選舉(1995年)，地方自治才逐漸恢復(fù)。此前的《地方財(cái)政法》雖然也要求地方政府制定“地方財(cái)政計(jì)劃”(Local Financial Plan)并向地方議會(huì)和中央行政自治部匯報(bào)，但直到2014年才明確了“地方中期財(cái)政計(jì)劃”(Medium-Term Local Government Finance Plan)的具體要求與詳細(xì)內(nèi)容(見第33條)，地方改革的實(shí)踐和理論研究也剛剛起步。

(二)改革啟發(fā)

中韓地理接近，文化同源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有諸多相似*比如，兩國都有著中央集權(quán)和政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的長期傳統(tǒng)，都經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平與福利的轉(zhuǎn)型，以及為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展而發(fā)起的“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”，等等。，對于正尋求“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理”的中國政府來說，韓國的改革經(jīng)驗(yàn)也許能夠提供一些啟發(fā)。

首先，韓國的改革證實(shí)了源自西方的中期支出框架也能在東亞的政治文化土壤中扎根。它對國內(nèi)外改革經(jīng)驗(yàn)的兼收并蓄也意味著，于中國而言，在中期支出框架國際改革潮流中的相對滯后反而可能成為后發(fā)優(yōu)勢，博采眾長以構(gòu)建更完善的制度。

其次，政治上的改革熱情易于消退，與常規(guī)年度預(yù)算的結(jié)合、多元利益相關(guān)者的共同參與以及法律法規(guī)的有效保障才是改革持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力來源。比如，韓國于改革之初就明確了NFMP是對年度預(yù)算的補(bǔ)充、優(yōu)化而非取代，強(qiáng)調(diào)NFMP必須與年度預(yù)算過程相結(jié)合。不僅如此，為了降低韓國政壇經(jīng)常性波動(dòng)的影響，它還將政治、行政、立法和社會(huì)等各種力量都動(dòng)員起來，借由機(jī)構(gòu)改革和法律修訂等契機(jī)鞏固了改革成果。

再次，它凸顯了調(diào)整財(cái)政部門和支出部門角色與權(quán)力關(guān)系的重要性。支出上限的引入要求同時(shí)加大授權(quán)，但財(cái)政部門不舍讓權(quán)，也不信任支出部門的預(yù)算能力；支出部門期望獲得更大的預(yù)算自主權(quán)，但又不愿或難以承擔(dān)更復(fù)雜的預(yù)算職責(zé)。這種矛盾最終導(dǎo)致財(cái)政部門設(shè)置眾多支出上限，支出部門則使出渾身解數(shù)來突破這些上限。過多的靈活性和過少的約束容易導(dǎo)致支出控制乏力，腐敗滋生；反之則會(huì)使得機(jī)制僵化、催生消極預(yù)算行為。中國的相關(guān)改革同樣需要在約束性和靈活性之間謹(jǐn)慎權(quán)衡，著力提升財(cái)政部門的宏觀規(guī)劃和預(yù)測能力的同時(shí)，也要加快開展支出部門預(yù)算能力建設(shè)*這項(xiàng)工作在前期更適合由中央政府自上而下地組織。因?yàn)橹醒胝蓜?dòng)員的資源更多，而且中期支出框架涉及宏觀政策制定和多部門合作，更適合由高層政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)。國際交流、集中培訓(xùn)、地方試點(diǎn)、專題研究，乃至機(jī)構(gòu)變革、人事調(diào)整等多種方式都可相機(jī)選用于部門預(yù)算能力建設(shè)中。。

最后，國際上采用中期支出框架或中期財(cái)政規(guī)劃的國家雖多，但改革動(dòng)機(jī)、改革方式、改革效果各不相同。韓國的經(jīng)驗(yàn)再次說明，這些框架與規(guī)劃只是支撐良好政治決策的工具之一，也并沒有沒有某種普遍適用的改革模式(Kim，2015)。中國雖然已有財(cái)政可持續(xù)性的明顯壓力，但《預(yù)算法》剛修訂完成。在滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)效果一般、核心預(yù)算機(jī)構(gòu)地位不突出、無經(jīng)濟(jì)危機(jī)等外在刺激，又缺少發(fā)動(dòng)大規(guī)模財(cái)政改革的迫切政治需求的情況下，中國當(dāng)前并不適宜采用激進(jìn)的改革方式*在有些情況下，如果盲目采用大爆炸式的方法來引入MTEFs，尤其當(dāng)伴隨著復(fù)雜的公共財(cái)政管理改革時(shí)，可能會(huì)破壞預(yù)算制度，損害公共服務(wù)提供(World Bank，2013)。，而應(yīng)該“更加關(guān)注基礎(chǔ)性的要素”(World Bank，1998；IMF，2008；王雍君，2015)，“謹(jǐn)慎考慮MTEFs和其他公共財(cái)政管理改革的關(guān)系”*MTEFs的建立與實(shí)施需要以預(yù)算結(jié)構(gòu)、預(yù)算參與、會(huì)計(jì)制度和績效考核等多項(xiàng)改革為基礎(chǔ)，但同時(shí)進(jìn)行太多項(xiàng)改革又會(huì)削弱政府的關(guān)注焦點(diǎn)和應(yīng)變能力，最終延誤并危及MTEFs的實(shí)施。(World Bank，2013)，逐步探索更公平、可持續(xù)的財(cái)政分配和更好的財(cái)政治理。

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1674-2486(2016)06-0067-20

*石慧，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，博士后；吳幸澤，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，博士后；毛萬磊，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，博士研究生。感謝復(fù)旦大學(xué)朝鮮韓國研究中心提供的資料幫助。感謝匿名評(píng)審人的意見。