牛美麗 崔學昭

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英國中期財政規(guī)劃：公共政策轉型下的預算改革

牛美麗 崔學昭*

中期財政規(guī)劃是提升財政可持續(xù)性的重要制度，并且在很多國家已經(jīng)推行。英國是最早編制中期公共支出規(guī)劃的國家。20世紀50年代，英國面臨著復雜的國內外政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的壓力，政府管理亟待變革。伴隨著福利國家建設和政府現(xiàn)代化改革，建立跨年度的公共支出規(guī)劃，加強預算與政策的整合成為財政預算管理的首要目標。這項改革一方面有助于實現(xiàn)政府對經(jīng)濟的干預，刺激經(jīng)濟增長；另一方面有利于測算公共政策成本，尤其是維持福利政策的可持續(xù)。論文梳理了英國中期財政規(guī)劃編制的歷程，介紹了其編制主體、內容、方法和程序，并且總結了成效與面臨的挑戰(zhàn)。最后，文章從預算與政策整合、立法和制度建設、支出上限控制以及組織能力提升四個方面闡述了英國中期財政規(guī)劃對中國的借鑒意義。

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一、引言

中期財政規(guī)劃在整合預算分配與政策決策以及提升財政可持續(xù)性的積極作用，在20世紀60年代就已開始被重視，但直到90年代才真正獲得比較廣泛的應用。世界銀行的報告顯示，截至2008年底，全世界超過三分之二的國家采用了中期支出框架(World Bank，2013)。不過，在這三分之二的國家中，各自啟動改革的背景、編制范圍和方法都不盡相同。發(fā)達國家通常是主動發(fā)起的改革，而大多數(shù)發(fā)展中國家主要是迫于對外援助國的壓力，不得不啟動中期財政規(guī)劃以便持續(xù)獲得國際援助(World Bank，2013)。

雖然中國尚未步入發(fā)達國家的行列，但過去二十年，財政預算管理一直在參考發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎上，推動各方面的預算改革。中國2014年預算法的修改首次提出了跨年度預算平衡的要求。在此之前，財政部也曾派遣團隊到其他國家學習編制中期財政規(guī)劃的經(jīng)驗。學術界在此方面的探討也不斷涌現(xiàn)，如馬駿(2013)對中期財政規(guī)劃對財政可持續(xù)的貢獻進行了深入的闡述。與此同時，各國的經(jīng)驗研究也在不斷推進，如白彥鋒(2009)、王雍君(2010)、馬蔡琛、袁嬌(2016)、王朝才等(2016a)。然而，因為研究的視角和發(fā)表雜志的篇幅所限，這些國別的研究對改革啟動的背景、具體的做法、取得的成就以及所面臨的挑戰(zhàn)的分析還不夠深入。在新預算法實施后，國務院發(fā)布了《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》(國發(fā)〔2015〕3號文)明確了中期預算編制的時間表和內容框架，各地的財政部門已經(jīng)啟動了中期財政規(guī)劃的編制。但是，從目前的實踐來看，效果并不理想。主要是兩個原因：一是各級財政部門和支出部門對中期財政框架的了解有限，缺乏具體的方法指導；二是編制中期財政規(guī)劃的一些配套條件(如真實完整的政府財務信息、精細的財政收入預測方法、成熟的公共政策分析工具等)還不具備。但是，即便從發(fā)達國家中期財政規(guī)劃編制的經(jīng)驗來看，這項改革也非一蹴而就的。即是說，中期財政規(guī)劃的編制并非要所有的配套條件都具備才能啟動。因此，梳理其他國家中期財政規(guī)劃編制的歷程，深入分析其產生的歷史背景和演進規(guī)律，并在此基礎上分析各國具體的編制方法、內容和程序，對于推進我國的中期財政規(guī)劃改革十分必要。

英國是最早編制中期財政支出框架的國家之一。英國的中長期預算分析的經(jīng)驗起源于它的項目預算的編制。在20世紀50年代，英國建立了比較成熟的項目預算；20世紀60年代開始嘗試在預算編制中引入中期財政收支預測(World Bank，2013)。因為項目預算通常是針對中長期的項目規(guī)劃，使得英國公共部門建立了中長期規(guī)劃的理念，并且積累了寶貴的經(jīng)驗。本文首先梳理了英國中期財政支出規(guī)劃編制的歷程，然后介紹了英國現(xiàn)行的中期財政支出規(guī)劃的編制內容、主體、方法和程序。在此基礎上剖析了中期財政支出規(guī)劃對英國的財政預算管理帶來的影響。文章的最后一部分闡述了英國的經(jīng)驗對于中國編制中長期財政規(guī)劃的借鑒意義。

二、英國中期財政規(guī)劃編制的改革歷程

(一)英國中期財政規(guī)劃背景

中期財政支出規(guī)劃是中期財政規(guī)劃的最核心的內容。只有對公共支出的規(guī)模和變化趨勢進行準確的測算，才能有效降低財政風險(Brixi & Schick，2002)。英國的中財政支出規(guī)劃起源于公共支出的中長期測算。而英國之所以要建立公共支出的跨年度分析與其在20世紀二戰(zhàn)后所面臨的國際環(huán)境和國內的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境密不可分。

從國際環(huán)境上看，1956年爆發(fā)的蘇伊士運河危機(第二次中東戰(zhàn)爭)使得英國的國際形象大跌，影響力不復從前。且因放棄核武的要求，英國不能再依靠軍事力量稱霸世界，其國際影響力的重塑轉為依賴經(jīng)濟和文化影響(Lowe，1997)。從國內環(huán)境來看，社會支出需求不斷增加。在1957年前，朝鮮戰(zhàn)爭的結束導致英國軍費開支縮減，所以社會支出的增加帶給政府支出壓力并不大。但是，自20世紀50年代后期，英國的經(jīng)濟一路衰退，隨著社會福利需求的持續(xù)增長，政府面臨的支出壓力越來越大(Lowe，1997)。

為了解決這個問題，英國政府陸續(xù)采取了一系列措施。首先，財政部倡導5年期的社會福利政策分析，并且于1955年任命了內閣社會服務委員會(Cabinet Social Services Committee)，意圖利用該委員會來裁減支出。然而，委員會論證的結果卻與財政部的初衷相反，委員會強烈支持擴大福利支出的政策動議(Lowe，1997)，更加大了收支矛盾。雖然首相麥克米倫(Maurice H.Macmillan)提出了凍薪的政策，但是遭到了廣泛的反對，也使得他本人的支持率下降。當時的財政大臣霍尼戈夫(Peter Thorneycroft)力主通過積極的貨幣政策來改善財政經(jīng)濟狀況，但是首相麥克米倫并不認同。最后，霍尼戈夫和他的兩名副手同時辭職，成為當時英國政壇的轟動事件。與此同時，公眾對福利國家建設的呼聲也越來越高。行政部門意識到，如果不主動改革，自己將成為被改革的對象(Lowe， 1997)。最終，經(jīng)過多輪政治上的討價還價，保守黨主政的內閣和行政部門最終接受了建立福利國家的主張。

為了推進福利國家建設，首當其沖的問題就是改變日益惡化的經(jīng)濟環(huán)境，促進經(jīng)濟好轉。財政部和工業(yè)主義者意識到必須放棄當時的根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況被動調整財政政策的策略(Stop-Go)，而應通過建立中長期的規(guī)劃來主動調整公共政策，以刺激經(jīng)濟增長。為了實施這一戰(zhàn)略，英國創(chuàng)立了國家經(jīng)濟發(fā)展委員會(National Economic Development Council，NEDC)，吸納貿易工會成員、實業(yè)家和獨立的專業(yè)顧問三方，該委員會也成為英國政策制定的核心。

此外，為了適應一系列的改革舉措，英國財政部也重組了內部機構，重新劃分團隊，分為金融組(負責貨幣政策和國際金融)、公共部門組(負責政府支出)和國家經(jīng)濟組(負責需求管理)。同時，三個重要的行政領導職位(文官長、財政部常任秘書、內閣秘書)也進行了更換。

英國在20世紀50年代啟動的一系列改革也被稱為政府現(xiàn)代化(Modernization of Government)(Lowe，1997)。福利國家的建設是這個現(xiàn)代化進程要解決的核心問題。因而，公共支出，主要是福利項目支出的分析成為改革的核心內容。當時政府現(xiàn)代化的目標就是：(1)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的預期，建立公共支出的五年規(guī)劃；(2)建立現(xiàn)代化的制度和手段加強對規(guī)劃執(zhí)行的控制(Lowe，1997)。為了實現(xiàn)這兩個目標，普洛登委員會(Plowden Committee)應運而生。普洛登委員會被認為是英國向凱恩斯主義倡導的政府干預轉型的里程碑。該委員會最重要的行動就是成立了公共支出調查委員會(Public Expenditure Survey Committee， PESC)，并且發(fā)布年度《公共支出調查報告》。

(二)英國中期財政規(guī)劃改革的歷程

1.改革初期(1950年代—1997年):以編制中期支出規(guī)劃為主

如上所述，英國在20世紀50年代末建設福利國家的設想獲得共識。公共支出的中期規(guī)劃作為具體推動的技術手段也在該時期被應用。出于對社會福利項目的關注，此時的公共支出圍繞特定的社會福利支出展開。因此，計劃項目預算(Program Budgeting)成為該時期編制5年公共支出規(guī)劃的主要方法。起初，計劃項目預算在國防和基本建設方面積累了一些經(jīng)驗，編制了5年支出計劃。但是，大部分的政府支出仍然只是編制年度預算 (張晉武，2001)。

英國的項目預算(Program Budgeting)實際上主要包括三個部分：公共支出整體分析、單個項目的分析與評估，以及獨立的政策分析。為了開展這三方面的分析，英國分別成立了公共支出調查委員會(Public Expenditure Survey Committee，PESC)、項目分析審查委員會(Programme Analysis and Review，PAR)和中央政策審查小組(Central Policy Review Staff，CPRS)。1970年英國政府頒布《中央政府重組白皮書》(WhitePaperontheReorganizationofCentralGovernment)，白皮書確定了 PESC-PAR-CPRS決策體系，這一體系成為英國的中期支出規(guī)劃三大支點(Galnoor，1974；Hirsch，1973)。這一體系旨在將基于國民經(jīng)濟運行所做的公共支出總體水平測算、微觀的具體項目分析以及跨部門的政策優(yōu)先性調整三部分整合起來，為政府決策提供強有力的技術分析。這個三位一體的分析體系實現(xiàn)了政治決策和系統(tǒng)化并有利于實施后續(xù)管理控制(Galnoor，1974；Hirsch，1973)。同時，在20世紀70年代，英國也開始采用初步的自下而上的基線(Baseline)*基線分析是目前各國編制中期財政規(guī)劃普遍采用的技術分析方法。規(guī)劃技術。每年的二月底之前，各個支出部門在假定現(xiàn)有政策不變的情況下，以不變價格測算出所有項目在未來4至5年的支出水平(Hirsch，1973)?；€分析為評估現(xiàn)行政策的中期財政影響提供了一個有用的起點，并且為支出部門和機構提供了強烈的背景性信息：現(xiàn)行規(guī)劃已經(jīng)在預算中覆蓋了所有未來的資源，采納任何新的支出項目都沒有資金余地，這對控制成本增長至關重要。

把中期財政規(guī)劃當作確定新規(guī)劃以及在未來預算中分配資源的工具是當時預算改革的重要目標。但是，實施中并未取得預期的效果，主要原因有二：一是高估經(jīng)濟增長情況的傾向和高估預測期可獲得資源的傾向；二是支出機構將中期支出預測視為其未來權利的傾向，這使得隨后的向下調整支出很困難(王雍君，2010)。加努爾(Itzhak Galnoor)和羅德尼·洛(Rodney Lowe)認為，中期支出規(guī)劃的編制和實施不僅依賴技術方法的改進，更要植根于英國政府的治理環(huán)境(Galnoor，1974；Lowe，1997)。羅德尼·洛甚至認為，1959—1961年普洛登委員會的努力是失敗的，因為沒有建立起足夠的政治支持(Lowe，1997)。

2. 改革成熟期(1998年—2010年)：建立中期預算框架

雖然英國建立了PESC-PAR-CPRS為三大支點的決策分析體系，但是其中期財政框架在20世紀90年代才真正建立起來(Keynes & Tetlow，2014)。為了規(guī)范中期預算的編制，加強中期支出規(guī)劃的約束力，《1998年財政法案》對中期預算編制的主體、程序和內容等做出明確規(guī)定。英國《1998年財政法案》第156條規(guī)定，英國的財政部需提交《預算展望報告》和《債務管理報告》。此外，財政部通常還要發(fā)布年度財政與預算報告以及年度財經(jīng)戰(zhàn)略報告，雖然這些并不是《財政法案》所必需的(OECD，2004)。英國的中期財政規(guī)劃預算涵蓋中央政府的所有開支，對地方政府債務控制非常嚴格，一般對通過的財政收支預算很少予以調整。

《1998年財政法案》還確定建立部門限額支出(Departmental Expenditure Limit，DEL)和年度變動支出(Annual Management Expenditure，AME)。DEL是對各政府部門穩(wěn)定的、跨度為3年(中期)的支出限制，包括了各部門的全部運作成本和所有投資項目的支出，這類支出比較穩(wěn)定，具有非短期性，可以合理地確定它在3年內的限額，并在3年內受到嚴格控制。DEL適用于特定的資源預算和資本預算。與部門支出限額配套的管理機制還有3年期的“公共服務協(xié)議”(Public Service Agreement，PSA)制度，主要用于設定目標和績效測量方法*英國的公共服務協(xié)議制度包括了30項內容。這項制度在2010年6月被廢除。。AME主要包括那些具有年度變動特性，需要根據(jù)年度經(jīng)濟狀況進行調整、不適宜進行硬性限制和管理的各種其他支出，如社會保障、稅收扣免、住房補貼、共同農業(yè)政策支出等。年度變動支出通常結合初預算和正式預算報告過程，一年進行兩次評價檢查和調整(焦建國，2009)。這樣做是為了使各部委“優(yōu)先考慮資源和計劃，為管理公共服務提供更穩(wěn)定的基礎”(Robinson，2016)。

此外，英國還控制經(jīng)常性支出和資本性支出分別建立了“黃金規(guī)則”和“可持續(xù)規(guī)則”?！包S金規(guī)則”應用于經(jīng)常項目，具體要求是，在一個經(jīng)濟周期內，公共債務收入僅用于公共投資支出，不允許用于增加經(jīng)常項目支出?！翱沙掷m(xù)規(guī)則”適用于資本項目，要求政府舉債占GDP的比重在整個經(jīng)濟周期內維持在一個市場可以接受的水平，使公共部門的凈債務在1999—2005年這一時期內控制在GDP的40%以內(焦建國，2009)。

3. 改革修正(2010年至今)：全球經(jīng)濟危機下的選擇

2008年爆發(fā)的全球經(jīng)濟危機對各國的財政管理帶來了巨大的沖擊。英國也不例外。由于經(jīng)濟發(fā)展不確定性增加，保障部門支出的中期預算與實現(xiàn)財政收支平衡的目標存在潛在沖突。近年來，收入不足給英國固定的中期支出限額帶來了巨大壓力。2009年經(jīng)濟危機使得英國2010年的GDP下降了大約5%，財政赤字達到GDP的9.7%(Shaw，2015)，為了降低政府債務水平，2010年英國對部門支出限額做了大幅下調(NAO，2012)。為了更好地開展宏觀經(jīng)濟和財政預測，尤其是財政風險分析，英國于2010年5月成立了預算責任辦公室(The Office for Budget Responsibility，OBR)。OBR依據(jù)《預算責任和國家審計法案2011》(TheBudgetResponsibilityandNationalAuditAct2011)行使職責，2014年修訂的《預算責任章程》(TheCharterforBudgetResponsibility)給OBR新增了設立福利限額的責任并強化了對財政政策的控制(王朝才等，2016b)。

2010年以來英國的中期財政規(guī)劃修正措施主要包括以下幾點：

(1)調整財政目標和規(guī)則，加強支出控制

英國政府在2010年提出了一系列新的財政規(guī)則，包括：周期性調整公共部門經(jīng)常性項目平衡和凈債務；政府在中期預算框架下推進財政政策；將2015—2016年的跨年支出上限設定為約社會保障支出的一半左右；對公私合作的財政投資項目的成本設置上限；等等 (IMF，2014)。

(2)改革財務審計報告：提高信息質量和透明度

英國于2011年第一次出版了全政府帳戶(Whole of Government Accounts，WGA)審計報告。WGA合并了1500多個公共部門機構的賬戶，并提供了有關整個公共部門面臨的或有負債和準備金的全面信息。WGA由英國獨立的國家審計局(National Audit Office，NAO)審計。同時，清晰視線項目(Clear Line of Sight Project)也提高了財政報告的透明度和可比性，更好地調整了財政部設置的部門預算。以前的財務審計報告是基于不同的支出措施設計的，使得議會核準的支出控制與政府內部使用的支出控制有很大的差異。改革后，NAO審計的部門帳戶使用的報告概念和支出估計必須提交議會批準，從而大大加強了審計監(jiān)督的影響力。

(3)績效預算向放權性轉移

英國是較早在公共部門中采用績效管理的國家之一，并且建立了一套系統(tǒng)的方法，其中政府范圍的一套績效目標是根據(jù)一攬子指標集中監(jiān)測的。但是英國于2010年取消了這一制度，將績效預算管理轉向分權型。這個轉變要求各部門、機構和地方政府公布其支出情況和廣泛的產出指標。中央政府部門必須在年度報告中每年根據(jù)其政策目標，對進度作出評估(IMF，2014)。這項措施一方面有利于調動部門和地方政府的積極性，另一方面有利于將宏觀的政策目標和微觀的項目產出目標更好地整合起來。

三、中期財政規(guī)劃的編制

英國的中期財政規(guī)劃經(jīng)過了漫長的演進過程。目前實行的財政規(guī)劃是20世紀90年代形成的(Keynes & Tetlow， 2014)。這部分主要介紹英國中期財政規(guī)劃是如何編制的。

(一)中期財政規(guī)劃的形式

從存在形式看，英國的中期財政規(guī)劃起源于20世紀50年代末的中期支出規(guī)劃，但是到了90年代末期，已經(jīng)建立起多年期滾動預算，融入預算周期并與年度預算聯(lián)系緊密。英國的中期財政規(guī)劃每年編制兩份，分別與財政大臣的預算報告(通常每年3月)和秋季預算聲明(通常每年11月)一起提交國會。這種形式的多年期預算屬于對財政發(fā)展情況進行考察的報告性文件，其主要目的是試圖對政府今后若干年的財政支出和收入作出預測，并納入預算過程，作為編制年度預算的重要參考和依據(jù)。以英國的五年期公共支出計劃為例，其要依次編列現(xiàn)行預算年度的公共支出概算和以后四個年度的公共支出預測。前三年列出政府支出的預定額，后兩年為估計數(shù)。與此同時，還要對同期內的財政收入情況進行評估。而年度預算中的議定支出就是以此為基礎編制的(張晉武，2001)。

英國中期財政規(guī)劃中對公共支出的預測并未用總支出的絕對額，而是用政府支出占國家收入的一定比例作為中期財政支出規(guī)劃的核心指標。因而，每份《公共支出調查》都會設定每個政策領域的支出占政府總支出的比重。除此之外，類似我國對支出部門的控制數(shù)，每個支出部門也面臨一個支出上限，通常多年保持不變，而且把經(jīng)常性支出和資本性支出分開考慮 (Keynes & Tetlow， 2014)。部門支出之外的稱之為年度變動支出(Annually Managed Expenditure，AME)。DELs和AME通常占總支出的一半左右。在2013年，英國政府聲稱將對年度變動支出的部分項目也設置支出上限，目的是避免讓政策決策者對支出的持續(xù)增長加以控制(Keynes & Tetlow， 2014)。

(二)編制主體

在中期財政規(guī)劃建立初期，英國的公共支出計劃由財政部的公共支出調查委員會(PESC)負責每年進行一次公共支出調查并編制公共支出計劃(Hirsch，1973)。

圖1 預算責任辦公室(OBR)組織結構

資料來源：OBR官網(wǎng)(http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr/what-we-do/)。

2010年5月，英國成立了第一個獨立的財政委員會——預算責任辦公室(OBR)，承擔監(jiān)督和報告公共財政可持續(xù)性的責任。預算責任辦公室組織結構如圖1所示。OBR由預算責任委員會(Budget Responsibility Committee，BRC)的三名成員領導，他們對OBR的核心職能負有執(zhí)行責任；預算責任委員會(BRC)的工作由OBR的27名公務員中的常任工作人員負責，工作人員的工作包括經(jīng)濟財政預測和分析、績效評估、可持續(xù)性和資產負債表分析、財政風險評估、稅收和福利政策成本審查等五大類。OBR的經(jīng)濟財政專家顧問小組定期對其工作程序和分析方法提供建議。

(三)中期財政規(guī)劃的內容

OBR為履行好監(jiān)督和報告公共財政可持續(xù)性的責任，會發(fā)布多項報告作為財政部編制中期預算的重要依據(jù)，這些報告的主要內容如下*資料來源：OBR官網(wǎng)(http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr/)。：

1.經(jīng)濟和財政預測

OBR通過編制經(jīng)濟與財經(jīng)展望報告(EFO)對經(jīng)濟和財政狀況進行五年預測，該報告每年發(fā)布兩次，與春季預算聲明(通常在3月)和秋季預算聲明(通常在11月下旬)一同發(fā)布。同時，OBR每年秋季出版年度預測評估報告(Forecast Evaluation Report，F(xiàn)ER)，對其預測績效進行事后評估，詳細分析了宏觀經(jīng)濟和財政預測的結果和預測之間的差異，為下一年度的預測提供經(jīng)驗教訓。表1展示了經(jīng)濟預測的主要內容。

表1 英國經(jīng)濟預測情況

與前一年相比變化的百分比產出預測2014201520162017201820192020英國經(jīng)濟國內生產總值(GDP)29222022212121GDP水平(2014=100)1000102210431066108911111135名義GDP47263141414041產出缺口(預期產出的百分比)-10-03-020000-00-00

(續(xù)上表)

與前一年相比變化的百分比產出預測2014201520162017201820192020國內生產總值的支出部分國內需求32272223222020家庭消費25292422212019一般政府支出25170206050207固定投資73422945414043企業(yè)47472661585544中央政府58220219-03-0265住房140345128303029存貨變動(ChangeinInventories)02-0402-00000000商品和服務出口12502533333434商品和服務進口24623533333333國際收支經(jīng)常賬戶占GDP的百分比-51-43-42-38-37-35-34通貨膨脹CPI15000716202120RPI24101724323232市場價格的GDP平減指數(shù)18031119201920勞動力市場就業(yè)(百萬)307312316317319320321每小時生產率01081017202020工資和薪金29413642393839平均收入14232636353436LFS失業(yè)率62545050525353索賠人數(shù)(百萬)ClaimantCount104080075078084086087家庭部分HouseholdSector實際家庭可支配收入06291819161515儲蓄率(%)54423336373939房價99686942504739

資料來源：英國財政部(HM Treasury，2016：136)。

2.財政績效目標評估

OBR運用公共財政預測，來判斷財政目標和福利開支的目標下政府的績效水平。例如，2015年7月，英國政府制定了兩個新的中期財政目標：第一，在2019—2020年實現(xiàn)預算盈余，然后在經(jīng)濟增長明顯放緩的情況下維持盈余；第二，減少公共部門凈債務占2015—2016年至2019—2020年每個會計年度GDP的份額。在經(jīng)濟與財經(jīng)展望報告(EFO)中，OBR會評估在當前政策下達到中期財政目標的機會是否會超過50%。自2014年3月以來，政府還對其社會保障和稅收信貸支出(“福利上限”Welfare Cap)的一部分自己設定了的現(xiàn)金限額。OBR在經(jīng)濟與財經(jīng)展望報告(EFO)中對其在每份“秋季聲明”(Autumn Statement)時遵守上限的情況進行正式評估，也在每個預算的上限內預測支出。此外，年度福利趨勢報告(Welfare.Trenls Report,WTR)還會分析福利支出的影響因素。

3.財政可持續(xù)性和收支平衡表分析

OBR負責評估公共財政的長期可持續(xù)性：財政可持續(xù)性報告(Fiscal Sustainability Report，F(xiàn)SR)對不同類別的支出、收入和金融交易進行了長期預測，并評估它們是否意味著公共部門債務的可持續(xù)發(fā)展。財政可持續(xù)性報告(FSR)還使用常規(guī)國民核算措施和使用商業(yè)會計原則編制的全政府帳戶(WGA)分析公共部門的資產負債表。從2016年起，財政可持續(xù)性報告(FSR)將每兩年出版一次，與國家統(tǒng)計局更新人口預測的頻率保持一致，并反映人口預測變化所帶來的影響。

4.財政風險評估

除了進行公共財政預測外，經(jīng)濟與財經(jīng)展望報告(EFO)和財政可持續(xù)性報告(FSR)還包括對這些預測和預測的風險的討論。全政府帳戶(WGA)還提供了有關特定財政風險(特別是或有負債，如政府擔保)的詳細信息。2017年起，OBR將每兩年進行一次專門的財務風險報告(Fiscal Risks Report，F(xiàn)RR)，共同進行財政風險評估。

5.稅務及福利政策成本審查

OBR在每份財政預算案及秋季聲明中仔細研究政府在個別稅種及福利開支方面的成本計算。政府在發(fā)布預算聲明前期向OBR提供成本計算草案，由OBR對這些草案進行詳細審查。在每份經(jīng)濟與財經(jīng)展望報告(EFO)的附件和財政部的政策成本文件中說明是否認可政府最終發(fā)布的成本測算作為合理的估計，以及是否將其用于OBR的預測。同時，根據(jù)支撐的數(shù)據(jù)、所涉及模型的復雜性以及政策可能的行為影響，對每項成本的不確定性進行評級。

在OBR提供的各項預測等文件的基礎上，中期預算對整個公共部門的收支做出安排，每項有10%的調整空間以備經(jīng)濟形勢發(fā)生不可預見的大幅變動，同時按優(yōu)先順序排列支出，預留1%的資金做儲備金。如表2所示，反映了英國2015—2016財年至2020—2021財年的管理總支出預測及支出限額。政府設定的財政假定是：2017—2018財年和2018—2019財年，管理總支出按2011—2012財年至2015—2016財年間的相同比率進行下調；在2019—2020財年，管理總支出的實際維持不變；在2020—2021財年，管理總支出將隨名義GDP的增減同比變化。

表2 管理總支出 單位：10億英鎊

資料來源：英國財政部(HM Treasury，2016：90)。

(四)編制程序

英國中期財政規(guī)劃采取自上而下的編制流程，議會批準政府根據(jù)《預算責任章程》制定中期財政戰(zhàn)略。此外，在秋季預算聲明及預算案中，也就整體財政政策立場展開辯論。然而，議會沒有明確表決贊成這種立場。預算案中列出的開支限額并非按自上而下的順序列出； 而是國會在整個年度逐個部門批準支出(IMF，2014)，因此不需要在財政年度開始之后很久才核準預算。一旦財政大臣向國會提交預算案或秋季預算聲明，OBR就會公布對經(jīng)濟和公共財政的預測，并將財政大臣宣布的政策決定考慮在內。

經(jīng)濟與財經(jīng)展望報告(Economic and Fiscal Outlook，EFO)是預算聲明前夕的預測準備和漫長的政策審查的結果。其編制的主要步驟如下：

《預算責任章程》要求在正常情況下，財政部至少提前10周向OBR通知預算或秋季預算聲明。一旦確定日期，OBR和財政部共同確定一個時間表，根據(jù)該時間表，交換OBR所需的信息以進行經(jīng)濟和財政預測。

OBR利用自上次預測后公布的數(shù)據(jù)和對經(jīng)濟展望的初步判斷，首先準備第一輪經(jīng)濟預測。使用從這種預測得出的決定因素(如工資、利潤、消費支出、失業(yè)和通貨膨脹的展望)，然后委托英國稅務及海關總署(Her Majesty’s Revenue and Customs，HMRC)、就業(yè)及退休保障部(Department of Work and Pensions，DWP)和其他政府部門及機構預測個人所得稅和支出流。然后整理個體預測，并生成支出和收入以及公共部門借貸和債務的各種指標的總體預測。通常在聲明前約5周，將第一輪經(jīng)濟和財政預測的結果，以及對政府很可能會在沒有新的政策措施的情況下無法實現(xiàn)財政目標的情況的初步評估發(fā)送給總理。

預先的經(jīng)濟和財政預測此后會進行兩輪進一步的更新，每輪更新包括新的數(shù)據(jù)加上關于經(jīng)濟、稅收和收入預測細節(jié)的進一步判斷。HMRC、DWP和其他部門的專家就各種預測要素提供了非常有用的建議，但是最終由OBR決定采用哪些模型進行最終判斷、如何解釋最近的數(shù)據(jù)等?？偫硗ǔＴ诼暶髑?周左右收到最終的第三輪預測。這為他做出最終政策決定提供了穩(wěn)定的基礎，他可以借此知道需要做什么來滿足或改變正式的財政目標。

在處理預測的同時，OBR審查了總理正在考慮納入預算聲明的稅務和福利支出措施。首先，財政部提出一份“計分卡”草案—可能措施的初步清單。接著，基于其復雜性和與以前措施的相似性，討論每項措施對財政部和負責部門要求的審查。然后，該部門將向OBR發(fā)送一份“成本核算”，列出該政策的詳細情況，并估計每個預測年度將增加或支付的金額。OBR結合對部門和財政部的分析，建議修改和更新，直到OBR同意支持這一估計或直到財政部和OBR都同意否決該政策(尚未發(fā)生)。

在預算聲明發(fā)布前1周，OBR通過修訂最終預測來制定其最終的第四輪經(jīng)濟和財政預測，以反映總理最終決定對經(jīng)濟和財政的影響。次要變化可以在上述期限之后納入預測，OBR通常在聲明前的星期五結束最后的預測。這使得財政部能夠微調措施，以實現(xiàn)每年所需的凈收入和目標“底線”。在預算聲明發(fā)布當天，OBR公布最終的經(jīng)濟和財政展望報告，并解釋記分卡和其他政策措施對預測的影響，以及政府財政績效目標。

圖2 經(jīng)濟與財經(jīng)展望報告(EFO)的編制流程

資料來源：OBR官網(wǎng)(http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr)。

(五)編制方法

英國以基線預測方法(Baseline Projections)，即在政策不變的情況下對指標進行預測的方法，預算中的基線定義為繼續(xù)執(zhí)行“現(xiàn)行政策”需要的支出和收入，也就是預算的線下部分，由于政策變動導致的收支變化構成預算的線上部分(王雍君，2010)。其次需根據(jù)宏觀經(jīng)濟、財政收入、現(xiàn)有和未來的項目支出預測，確定預算編制的“天花板”，即預算編制限額。通過一定的宏觀模型對宏觀經(jīng)濟進行預測，對財政收支進行展望，英國的宏觀經(jīng)濟模型是國家統(tǒng)計局公布的國民經(jīng)濟核算中描述和記錄的經(jīng)濟活動的一種簡化表現(xiàn)形式。該模型中的方程代表了一組不同的經(jīng)濟變量之間的關系。這些關系可以分解為三個部分：會計恒等式，定義國民經(jīng)濟核算中變量的方程；計量經(jīng)濟學估計方程，基于經(jīng)濟理論的方程和歷史經(jīng)濟情況的統(tǒng)計分析；技術關系：包括標準化基礎上的經(jīng)濟理論或廣泛的歷史趨勢和程式化的預測假設，如假設雇員退休金計劃占總工資的比重不變(OBR，2013)。之后，在預測的基礎上及時調整收支政策，既考慮宏觀指標(如人口和宏觀經(jīng)濟狀況)對財政指標的影響，也考慮財政指標及其變動對宏觀經(jīng)濟的影響(王朝才等，2016a)。

基線預測法使財政部的角色由財政收入分配的協(xié)調者轉變?yōu)閳?zhí)行規(guī)則的監(jiān)督者，同時有效地解決了“增量預算”的問題。但基線預測的實施需要以下條件(Vrolijk，2011)：(1)從預算編制起，中央政府作為一個整體需要作出明確的自上而下的決定；(2)獨立的宏觀經(jīng)濟與財政收入預測；(3)預算紀律，要求任何超支的項目在預算年度的年預算的編制和執(zhí)行期間立即補償規(guī)則，為此，基線估計需要經(jīng)常更新，至少每年四次；(4)在預算文件中公布中期財政規(guī)劃和基線預測的兩組協(xié)調一致的數(shù)據(jù)。

四、英國中期財政規(guī)劃的成效與問題

(一)中期財政規(guī)劃的成效

1.保障了財政的長期可持續(xù)發(fā)展

預算責任辦公室(OBR)的各項預測和財政風險評估以及中期財政目標等為中期預算的制定提供了依據(jù)，例如政府設定管理支出的增減變動原則、預算責任辦公室設定的兩個中期財政目標等，這些都保證了英國財政的長期可持續(xù)發(fā)展。

2.中期財政規(guī)劃為控制政府支出提供了有效約束

中期財政規(guī)劃對增長較快的社保等部門支出規(guī)定了上限，并按期對是否突破該上限進行審核，近期以來該限額都沒有被突破過，能夠較好地控制政府支出。此外，財政大臣提交的預算報告根據(jù)預算責任辦公室編制的中期預算相關預測結果編制，對新年度預算的建議等必須經(jīng)過預算責任辦公室對其收支的影響進行詳細審核，因此對政府擴張和支出沖動提供了強有力的約束(王朝才等，2016b)。

(二)中期財政規(guī)劃存在的問題

英國中央和地方中期預算編制內容相似，都是綜合性預算，以倫敦市為例，每年需編制涵蓋4年的《大倫敦管理局集團效率計劃》(GreaterLondonAuthorityGroupEfficiencyPlans)，對4年內的支出和資金來源及各部門的效率計劃做詳細規(guī)劃*資料來源：倫敦市政府官網(wǎng)(http://www.london.gov.uk/about-us/governance-and-spending/spending-Money-wisely/mayors-budget)。。但地方中期預算的涵蓋年限稍少，這與地方的預算編制能力弱于中央政府有關，而且與經(jīng)常性預算相比地方更重視資本預算，因為資本預算對地方發(fā)展戰(zhàn)略、收入規(guī)劃、支出重點的相關性更強，對地方的收支平衡更為重要(王朝才等，2016a)。

目前，英國中期財政規(guī)劃的主要問題是中期財政規(guī)劃的收入預測存在較大難度，有些收入與經(jīng)濟情況聯(lián)系不大，與個人決定有關，例如房地產交易類稅收等難以有跡可循，難以預期可能導致收入的大幅波動。為增加收入預測的可靠性，要加大對經(jīng)濟狀況的預測水平，按現(xiàn)實情況和預測結果對公式和參數(shù)做必要的調整與改良。支出測算難點稍微小些，但系統(tǒng)性風險對財政支出的沖擊很大，還需要加大預測能力。國際貨幣基金組織(International Monetary Fund，IMF)曾建議英國政府應對預算責任辦公室的財政可持續(xù)分析做出實質性的回應，編制一份綜合的財政風險報告，對中期預算的評估要在考慮財政目標如何能對財政收支更有約束力的同時，還能在處理外部風險時具有靈活性，議會在背書和監(jiān)督政府中期財政戰(zhàn)略上應該發(fā)揮更積極和及時的作用(IMF，2014)。

最后，從英國中期財政規(guī)劃演進的過程來看，技術和管理上的變革至關重要。但是，改革成功與否的關鍵，還在于是否能夠掃除政治上的障礙，是否能夠贏得政黨和公眾的支持(Glanoor，1974；Lowe，1997)。例如，普洛登報告雖然是英國中期財政支出規(guī)劃的里程碑，但是因為沒有取得足夠的政治支持，在改革初期是非常不成功的(Lowe，1997)。

五、對中國編制中期財政框架的借鑒與啟示

中國的財政可持續(xù)雖然一直占據(jù)財政政策的核心位置，但是從未在財政預算管理過程中真正體現(xiàn)。主要有兩個原因：首先，經(jīng)濟長期持續(xù)的快速增長使得財政可持續(xù)并未得到應有的重視。其次，由于預算管理改革啟動比較晚，過去近二十年的改革主要聚焦在一些基礎性的微觀的改革，例如部門預算、國庫集中支付制度、政府采購、財政支出績效評價，以加強財政部門對支出部門的預算控制，提升支出部門的預算責任。然而，隨著經(jīng)濟增長放緩和社會政策成本不斷提高，中國政府面臨著巨大的財政收支壓力，政府債務持續(xù)攀升，中國的預算管理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，“不差錢”的時代已經(jīng)結束(馬駿，2013)。因而，編制中期財政規(guī)劃，提高預算決策的前瞻性，測算公共政策，尤其是社會政策的中長期成本，是有效降低財政風險、維持財政可持續(xù)的刻不容緩的改革。

英國的中期財政規(guī)劃為中國的改革提供了很好的借鑒。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)自上而下，整合政策決策與預算分析

中期財政規(guī)劃必須是自上而下的。英國的中期財政規(guī)劃的編制源于中長期的政策優(yōu)化的需求，因而成為整合政策與預算的典范。根據(jù)《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》(國發(fā)〔2015〕3號文)的規(guī)定，我國的中期財政規(guī)劃包括兩個層次：政府層面的中期財政規(guī)劃和支出部門的中期財政規(guī)劃。這兩個層面的改革都需要自上而下的政策引導。目前部門中期財政規(guī)劃編制的試點和部門預算的編制同步，仍然是自下而上為主。在目前的行政管理體制下，部門尤其是基層政府部門很難預測上級的政策變化。這種政策決策和預算過程的分離，使得政策對預算的統(tǒng)籌和預算對政策規(guī)劃的修正作用都沒有很好地發(fā)揮。因而，若要真正做好中長期財政規(guī)劃，中國必須要改進政策制定，提升宏觀經(jīng)濟分析的能力與上級政府的自我約束。中期財政規(guī)劃的編制不是簡單的財政規(guī)劃，公共政策制定能力的提升在其中起著關鍵性的作用。

(二)通過立法和制度建設來推動改革實施

制定明確的規(guī)則是保證一項改革可持續(xù)的根本手段。英國從1961年編制五年公共開支規(guī)劃開始，就十分注重通過立法和制度建設來加強改革的頂層設計?！镀章宓菆蟾妗纷詮?961年開始編制就一直延續(xù)至今，《1998年財政法案》和《預算責任和國家審計法案2011》建立了明確的原則和具體實施規(guī)范。這些法律法規(guī)一方面解決了改革動力不足的問題；另一方面大大加強了預算對政策決策的約束。通過制定詳細可操作的制度，并提供編制范本，為英國的中期財政規(guī)劃改革提供行之有效的指導。

中國的制度建設的挑戰(zhàn)主要來自于地方的差異性，因而中央政府出臺的政策通常都不夠細化，留下很多調試的空間，讓地方政府制定因地制宜的政策。這樣做的好處是可以使得地方性法規(guī)更加可行。然而，隨之也帶來一些問題，例如，對一些地方政府不愿意做或者不知道怎么做的改革，它們通常只是轉發(fā)下中央的文件。這種做法存在很大的執(zhí)行風險，相關部門或者做做表面文章，沒有真正作為，或者偏離原有的政策目標。在中期財政規(guī)劃的編制上，前者可能更普遍。因而，本文建議中央或者各省的財政部門應該盡快出臺詳細的可操作性的指南，而且盡快出臺范本，指導政府財政中期規(guī)劃和部門中期財政規(guī)劃的編制。

(三)嚴格設定支出上限，重視財政風險評估

英國的中期財政規(guī)劃在總額(相對值)、部門支出、年度變動支出部分子項等嚴格設定上限，以確保財政收入可以負擔。中國也制定了控制數(shù)。但是這個控制數(shù)通常只對單個支出部門的約束。雖然從實踐上看，我國也有對收入支出總額的測算，但是測算的方法是漸進的，并非基于非常精細的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的測算得來的，所以才會出現(xiàn)非常普遍的大幅超收現(xiàn)象，這意味著對支出的預算也是不準確的。而且，中國目前的支出測算還有一個嚴重的問題，沒有單獨的資本預算，也沒有資產負債表的信息作為預測分析的基礎，因而對債務的控制和管理非常不理想。因此，為了維持財政可持續(xù)，支出上限，尤其是與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的政策的成本必須設定上限。這個上限不僅僅是對相關部門的約束，更是對政策決策者的約束。同時可以仿效英國的做法，在風險評估的基礎上，定期做財政風險報告。

(四)組織能力建設

中期財政規(guī)劃的編制十分復雜，除了嚴謹?shù)姆芍贫群筒僮饕?guī)范，還要求專業(yè)的組織機構來推動。英國在20世紀50年代開始啟動公共支出調查時就成立了公共支出調查委員會(PESC)。此后又成立了專業(yè)技術團隊。英國在推動中期財政規(guī)劃支出時除成立公共支出調查委員會(PESC)外，還成立了國家經(jīng)濟發(fā)展委員會(NEDC)，財政部也進行了內部重組，內閣還置換了三個重要的領導崗位。2010年又成立了預算責任辦公室(OBR)。而且，除了政府公務人員、內閣成員，部分組織還吸納了企業(yè)和社會精英擔任委員或顧問。這些組織能力建設的手段有力地保障了改革持續(xù)穩(wěn)步地推進。

中國目前財政部門的政策分析能力嚴重不足。主要有兩個原因：一是人手嚴重不足，使得工作人員無暇開展深入的政策分析；二是由于缺乏經(jīng)驗，相關的技術方法還不夠成熟。如果要真正發(fā)揮中期財政規(guī)劃的作用，必須具備能夠編制中期財政規(guī)劃的能力。我們建議在財政部門內部成立一個獨立的辦公室專門負責中長期的政策分析，并且在此基礎上編制中期財政規(guī)劃。當然，因為中期財政規(guī)劃實際上把預算分析提升到政策制定的層面，一個更好的選擇是在財政部門之外，成立一個獨立的委員會，直屬國務院。這樣可以大大提升政策制定中的預算分析的角色， 從而大大改善政策制定的質量，保證財政可持續(xù)性分析可以落到實處。

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1674-2486(2016)06-0108-19

*牛美麗(niumeili@mail.sysu.edu.cn)，中山大學中國公共管理研究中心/政治與公共事務管理學院，副教授；崔學昭(1034267911@qq.com)，中山大學政治與公共事務管理學院，碩士研究生。感謝匿名評審人的意見。