法國中期預(yù)算規(guī)劃改革：“政策導(dǎo)向型”預(yù)算模式

黃 嚴(yán)

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法國中期預(yù)算規(guī)劃改革：“政策導(dǎo)向型”預(yù)算模式

黃 嚴(yán)*

我國政策過程與預(yù)算過程的分離程度嚴(yán)重，預(yù)算“碎片化”與“項目制”特征明顯，很難通過預(yù)算分配和管理實現(xiàn)國家戰(zhàn)略及政府政策目標(biāo)。法國通過實施新績效預(yù)算改革和公共政策復(fù)審制度，重塑“政策導(dǎo)向型”預(yù)算模式并推動了中期預(yù)算規(guī)劃制度的正式建立，形成了“制定國家整體戰(zhàn)略規(guī)劃—分解具體政策計劃—進(jìn)行預(yù)算分配與管理—進(jìn)行績效結(jié)果評價”這一“政策”與“預(yù)算”過程緊密聯(lián)接的預(yù)算邏輯鏈條，從而通過在總額控制下理性有效地分配和管理預(yù)算收支實現(xiàn)了國家宏觀戰(zhàn)略與政策目標(biāo)，并保持了國家財政可持續(xù)性。法國的中期預(yù)算改革經(jīng)驗當(dāng)可為我國的相關(guān)改革提供有益的借鑒。

法國 中期預(yù)算規(guī)劃 新績效預(yù)算 政策導(dǎo)向型

我國政策過程與預(yù)算過程的分離程度嚴(yán)重(馬駿、侯一麟，2005)，公共預(yù)算分配和管理以政府各部門的海量“項目”為載體，“混亂”和“碎片化”特征明顯。盡管政府在形式上完成了對預(yù)算資金的分配和管理過程，卻很難從整體意義上真正實現(xiàn)國家戰(zhàn)略與政策目標(biāo)。而中期預(yù)算規(guī)劃改革要解決的核心問題，即在預(yù)算總額控制下，使得國家政策過程與預(yù)算過程能夠聯(lián)接與配合(王雍君，2008，2016)。

預(yù)算決策與編制過程具有兩種復(fù)雜性，它既是一個復(fù)雜的技術(shù)過程，也是一個復(fù)雜的政治過程，因為其中摻雜著各類權(quán)力決策主體不同的行動邏輯與目標(biāo)(Bouvier et al.， 2010)。 為了解決政策決策和預(yù)算分配過程的分離，打破預(yù)算編制的逐年“漸進(jìn)性”，同時改善政府預(yù)算的“可理解性”，使議會的預(yù)算審批權(quán)得以實質(zhì)性增強，經(jīng)過五年的準(zhǔn)備，法國于2006年正式實施“以結(jié)果為導(dǎo)向”的新績效預(yù)算改革，并于次年建立公共政策復(fù)審制度，將“政策導(dǎo)向型”預(yù)算理念推向政治界、行政界并深切影響著全社會公民，最終推動了2007年底中期預(yù)算規(guī)劃制度的正式建立，使得“政策”過程與“預(yù)算”過程緊密聯(lián)接，通過在總額控制下更有效地分配和管理預(yù)算收支，實現(xiàn)了國家的重要戰(zhàn)略與政策目標(biāo)。

一、法國中期預(yù)算規(guī)劃改革前的制度基礎(chǔ)

二戰(zhàn)后，隨著國家的重建與復(fù)蘇，法國政府職能范圍快速擴(kuò)大，政府投資規(guī)模迅速增長，但由于政府投資期限較長且預(yù)算支出過程中經(jīng)常發(fā)生難以預(yù)料的變化，使得“年度性”經(jīng)典預(yù)算原則不再適合投資性預(yù)算支出領(lǐng)域，因此法國在1959年通過的《財政組織法》(LoiorganiqueRelativeauxLoisdeFinances，LOLF*下文簡稱“舊LOLF”。)中就已對中期預(yù)算規(guī)劃制度進(jìn)行了比較籠統(tǒng)的規(guī)定，但當(dāng)時實施效果甚微。直到歐盟成立后，1997年通過的《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定所有成員國都必須建立中期預(yù)算規(guī)劃(Programme Pluriannuels de Finances Publiques，PPFP)，法國憲法委員會才開始正式重視該制度，并確定了政府中期預(yù)算規(guī)劃及其目標(biāo)。2001年新績效預(yù)算改革時，在新通過的《財政組織法》*下文簡稱“新LOLF”。中明確規(guī)定政府必須制定和實施中期預(yù)算規(guī)劃，其中第50條特別規(guī)定政府在每年向議會提交預(yù)算草案時，必須清楚解釋其對未來四年政府財政收入和支出變化趨勢的評估。因此，法國中期預(yù)算規(guī)劃是在歐盟統(tǒng)一外力與內(nèi)生改革動力的共同推動下，通過近五十年時間漸進(jìn)式地成為一項正式的預(yù)算法律和制度。

盡管“年度性”是各國預(yù)算的經(jīng)典原則，但在實際預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，以下幾種公共支出是無法使用“年度性”原則進(jìn)行預(yù)算的，如新公務(wù)員招聘、政府借債、政府赤字、大型投資性建設(shè)項目。由于涉及到多年期工資福利、多年期利率與本金償還、在多年期內(nèi)改善赤字，以及在多年期內(nèi)進(jìn)行大型項目的實施和評估，政府對這四類支出必須進(jìn)行多年期間收入與支出總額及分段支出限額的分析和績效評估，因此必須進(jìn)行中期預(yù)算規(guī)劃。此外，盡管議會批準(zhǔn)的預(yù)算法案是一年期的，但許多類型的政府支出往往帶有多年期性質(zhì)，因而常常會結(jié)轉(zhuǎn)使用，因此“年度性”原則實際已被損害(Bouvier et al.，2010)。

1959年通過的法國舊LOLF已對政府投資性支出進(jìn)行中期預(yù)算規(guī)劃的技術(shù)性規(guī)定，半個世紀(jì)后，隨著顛覆法國預(yù)算理念與文化的新績效預(yù)算改革的全面鋪開，2001年通過的新LOLF繼續(xù)保留并細(xì)化了此部分規(guī)定。 盡管舊預(yù)算法中相應(yīng)規(guī)定的實施成效不盡如人意，但仍然建立了兩項關(guān)鍵的預(yù)算制度，成為后續(xù)法國新績效預(yù)算和中期預(yù)算規(guī)劃改革的重要制度基礎(chǔ)。

(一)“項目準(zhǔn)許”制度

“項目準(zhǔn)許”制度(Autorisation de Programme，AP)是法國議會對政府某些類別的預(yù)算支出給出的具有法律效力的準(zhǔn)許，目的是為了在總額控制的前提下將政府支出行為分解為不同階段，為預(yù)算的“年度性”原則進(jìn)行修正和完善。AP早于1901年在一項關(guān)于學(xué)校建設(shè)的法案中就開始實施，并于1947年得到推廣使用，從而應(yīng)用于所有政府投資性支出。該制度為那些不適用預(yù)算“年度性”原則的支出給出了解決方案，因為AP在每個預(yù)算年度結(jié)束時并不失效，具有長期法律效力，且不能被快速取消。不過，盡管政府獲得了經(jīng)過議會審議并授權(quán)的一定總額的AP，政府仍必須在每個預(yù)算年度內(nèi)獲得與AP相對應(yīng)的“支出款項”(Crédits Paiement，CP)*在法國預(yù)算程序中，政府只有在獲得了議會批準(zhǔn)的“項目準(zhǔn)許”(AP)基礎(chǔ)上，才能獲得國家公共會計撥付的“支出款項”(CP)，最后才能使用這筆預(yù)算支出。，并且理論上議會在每年審議預(yù)算草案時仍有權(quán)力減少或取消每項AP的總額。

原則上，AP的執(zhí)行非常簡單，但其在法國近年來預(yù)算制度變遷過程中的實際使用過程越來越復(fù)雜。由于近年來法國中央政府的投資性支出總額相對減少且范圍越來越混雜，而地方政府的投資性支出占全部投資性支出的3/4，使得AP的定義和使用范圍越來越不清楚。同時，隨著法國財政分權(quán)改革，特別是對“建設(shè)與設(shè)備支出撥款”的權(quán)力下放，使得大部分AP和CP被授權(quán)給地方政府，因此AP的管理比較混亂，慢慢形成一種CP支配AP的預(yù)算常態(tài)，而并非理論原則上規(guī)定的由AP支配CP制度。結(jié)果地方政府由于經(jīng)常受到可用支出總額的限制，且大量CP已經(jīng)存在，使得議會已經(jīng)通過的AP相對應(yīng)的CP都無法進(jìn)行撥付，最后導(dǎo)致大量AP一直未得到實際支出使用(Bouvier et al.，2010)。

盡管不夠完善，但AP制度使得法國政府在多年期內(nèi)使用某類或某項投資性支出成為可能，出現(xiàn)了對預(yù)算“年度性”經(jīng)典原則進(jìn)行補充的多年期預(yù)算文化萌芽，為以后的中期預(yù)算改革奠定了初步思路與方向。

(二)“資金分配準(zhǔn)許”制度的擴(kuò)展

2001年8月1日通過的新LOLF第8條規(guī)定由議會投票決定的“資金分配準(zhǔn)許”制度(Autorisation d’Engagement，AE)代替以前的AP制度，并規(guī)定AE適用于除了人員工資以外的所有支出，既包括之前AP規(guī)定的投資性支出，還加入了一般公共運轉(zhuǎn)支出，進(jìn)一步擴(kuò)大了中期支出規(guī)劃范圍。與此同時，新LOLF給予法國預(yù)算管理者更大的管理權(quán)限，除了人員工資支出以外的所有支出都可以在多個年度內(nèi)進(jìn)行分配，CP仍然保留，代表國家公共會計可以在AE準(zhǔn)許的年限內(nèi)撥付款項的最高總額。值得注意的是，未使用的AE額度可以取消，也可以通過申請程序延遲使用，每個預(yù)算年度內(nèi)分配的CP額度若未使用完畢且未使用額度在總額度的3%之內(nèi)，也可結(jié)轉(zhuǎn)下一年使用。而對于人員工資，AE的準(zhǔn)許數(shù)額必須等于CP的撥款數(shù)額，保持嚴(yán)格的年度性原則(Bouvier et al.，2010)。

議會投票決定是否準(zhǔn)許某項支出并進(jìn)行總額控制形成AE，并在此基礎(chǔ)上確定每個預(yù)算年度分配的CP額度，因此在這次改革中，議會的審批和監(jiān)督角色變得更加重要和實質(zhì)化，改善了以前由于預(yù)算草案過于復(fù)雜和專業(yè)化導(dǎo)致議員看不懂的問題，也回應(yīng)了法國新績效預(yù)算改革的原因之一，即“議會要求擴(kuò)大其監(jiān)督權(quán)利”(黃嚴(yán)，2011∶102)。

(三)支出規(guī)劃法案

該法案淵源久遠(yuǎn)，在法國1958年憲法第34條中就已經(jīng)提及，隨后1959年通過的舊LOLF第1、2條明確了其具體制度。法案主要目的是允許政府在某些領(lǐng)域和行業(yè)實施一項多年期投資政策，并對該投資支出方案進(jìn)行規(guī)劃，并不具備財政法案性質(zhì)，僅屬于普通法律，是介于規(guī)定政府總體前瞻性戰(zhàn)略的新LOLF和具體“項目準(zhǔn)許”制度AP之間的一項中層法律制度。

雖然該制度的主要目標(biāo)是進(jìn)行預(yù)測與規(guī)劃，但并未強制政府作出整體財政戰(zhàn)略計劃，因而對于“中期規(guī)劃”的推動效果有限。法案所規(guī)劃的預(yù)測性支出額度經(jīng)常被削減，正如參議院財經(jīng)委員會報告中指出的，該法案的效力僅僅是“風(fēng)向標(biāo)”。例如“五年軍事支出規(guī)劃法案”，由于在國家分權(quán)過程中取消了設(shè)備性支出這一類撥款，因此最后落實的實際撥款支出與該規(guī)劃法案中規(guī)定的及議會最初批準(zhǔn)的數(shù)額相去甚遠(yuǎn)(Rapport de la Cour des comptes， 1997)。

盡管如此，該法案仍然在預(yù)算支出中引入了“戰(zhàn)略前瞻”這一意識，其在國防、科研、海外省份發(fā)展事項等支出領(lǐng)域作出的中期支出規(guī)劃，也成為法國2006年新績效預(yù)算改革中出臺的《中期財政規(guī)劃法案》的制度基礎(chǔ)和前身，后者完善了政府所有類別預(yù)算支出的中期戰(zhàn)略規(guī)劃及其目標(biāo)。

二、改革過程中預(yù)算理念與決策方式的轉(zhuǎn)變

早在1976年法國高級財政官員杰尼耶(Renaud de la Geinière)就提出“中期預(yù)算規(guī)劃構(gòu)建并推進(jìn)了現(xiàn)代預(yù)算制度”的理念。盡管此理念長時間以來被眾多學(xué)者提及并討論，但始終未真正實施(Bouvier et al.，2010)。中期預(yù)算規(guī)劃能幫助政治家和決策者決定如何制定并實現(xiàn)國家三至五年內(nèi)的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，也能幫助行政和預(yù)算管理者更清楚地了解其職責(zé)、實施該中期規(guī)劃內(nèi)的具體政策并達(dá)到所要求的目標(biāo)。但預(yù)算年度性原則將管理者的思維與行為都禁錮在一個預(yù)算年度的短時期內(nèi)，使政治家、決策者和管理者都無法正確預(yù)測和評估某項預(yù)算分配決策的中長期影響。而已有的預(yù)算制度基礎(chǔ)、行政機構(gòu)與財政制度的迫切改革需要、政府債務(wù)的快速增長、歐盟經(jīng)濟(jì)增長速度放緩等重大且緊迫的現(xiàn)實問題，都使得法國開始思考如何通過完善預(yù)算制度的改革來解決這些難題。

因此，法國首先進(jìn)行了新績效預(yù)算的徹底改革并將“政策導(dǎo)向型”預(yù)算理念推向政策與預(yù)算決策者、管理者和參與者。經(jīng)過五年的準(zhǔn)備，法國于2006年正式實施“以結(jié)果為導(dǎo)向”的新績效預(yù)算，2007建立公共政策復(fù)審制度，二者構(gòu)成了中期支出規(guī)劃的關(guān)鍵制度基礎(chǔ)，從此，“政策導(dǎo)向型”預(yù)算理念和“中期預(yù)算規(guī)劃”思維開始在法國立法、政治與行政界蔓延，影響愈發(fā)強烈，最終推動了2007年底中期預(yù)算規(guī)劃制度的正式建立，并在2008年7月23日通過的法國憲法修正案中進(jìn)行了規(guī)定，使其真正具備了最高層級的憲法約束力。

此外，法國還進(jìn)行了預(yù)算信息溝通方面的改革與創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變并完善了政策與預(yù)算決策方式。其一，通過政府預(yù)算戰(zhàn)略辯論大會，使得行政機關(guān)與立法機關(guān)之間進(jìn)行充分的信息溝通，共同確定國家戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算“任務(wù)”；其二，通過國家公共財政大會，使得中央各部門內(nèi)部、中央與地政府之間以及中央/地方/社保預(yù)算之間進(jìn)行完整全面的信息溝通，從而確定全口徑預(yù)算總額控制限額，保持國家財政可持續(xù)，為中期預(yù)算規(guī)劃的建立提供了不可或缺的完整、真實和詳細(xì)的信息基礎(chǔ)，以及在各方溝通基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出來的國家戰(zhàn)略和預(yù)算分配的共識與期待。

(一)改革基礎(chǔ)：“政策導(dǎo)向型”預(yù)算理念的轉(zhuǎn)變

1.新績效預(yù)算改革

在2006年實施新績效預(yù)算改革之前，法國公共預(yù)算分配按照支出類別進(jìn)行劃分，如行政費用、公共投資、國家安全等，醫(yī)院認(rèn)為預(yù)算文本及表格復(fù)雜、可讀性和可理解性差，不利于議會審批預(yù)算權(quán)利的真正落實。改革后，政府預(yù)算整體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿齻€層級：“任務(wù)”—“項目”—“行動”層級，“任務(wù)”對應(yīng)國家重要戰(zhàn)略，“項目”對應(yīng)實現(xiàn)上層的戰(zhàn)略目標(biāo)所分解而成的具體政策，更細(xì)化的“行動”則是支出終點。每年編制預(yù)算草案時，政府根據(jù)國家的戰(zhàn)略方向與目標(biāo)對36個“任務(wù)”進(jìn)行預(yù)算資金分配，議會據(jù)此審議每個 “任務(wù)”的支出總額上限并進(jìn)行投票，投票通過后由各部門在“項目管理者”的領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行具體“項目”并達(dá)到績效目標(biāo)，“任務(wù)”可以由單部門或多部門共同完成，而“項目”只能由單個部門完成(黃嚴(yán)，2011)。這種“政策導(dǎo)向型”預(yù)算模式將“國家戰(zhàn)略—具體政策—績效評估—評估反饋”這一政策過程與預(yù)算分配管理過程進(jìn)行了有效的制度聯(lián)接，為法國中期預(yù)算規(guī)劃改革的實施提供了非常關(guān)鍵的預(yù)算分配制度與路徑基礎(chǔ)。

圖1 法國新績效預(yù)算改革后的三級公共預(yù)算構(gòu)架

資料來源：作者自制。

2.“政策導(dǎo)向型”預(yù)算理念的轉(zhuǎn)變：公共政策復(fù)審制度

新績效預(yù)算改革后的第二年，公共政策復(fù)審制度(Révision Générale des Politiques Publiques，RGPP)于2007年7月10日正式實施，徹底改變了法國政府編制公共預(yù)算的理念與路徑。該制度具體內(nèi)容包括：對預(yù)算“任務(wù)”進(jìn)行判斷與評估，確定既能降低支出同時也能改進(jìn)公共政策實施效果的所有改革方法，分析公共支出績效結(jié)果，討論政府債務(wù)原因和解決方法，改革預(yù)算理念與模式，簡化行政結(jié)構(gòu)和程序。政府不僅需要適應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向的評估方式，需要理性重組行政機構(gòu)，簡化行政程序，并重新培訓(xùn)公務(wù)員“以結(jié)果為導(dǎo)向的工作”使其逐步適應(yīng)這種政策與預(yù)算聯(lián)結(jié)模式，最為關(guān)鍵的根本在于將公共政策的決策與執(zhí)行視角嵌入預(yù)算過程之中。

這項改革實際上是在最高層級的政治家、政策制定者與預(yù)算負(fù)責(zé)人的共同強力推動下才得以實施的，正如法國財政部長所說：“從來沒有如此高級別的決策者們共同推進(jìn)這樣一項政府現(xiàn)代化的重要改革，這就是公共政策復(fù)審制度對國家治理制度現(xiàn)代化的關(guān)鍵意義所在?！睂嶋H上，在時任法國總統(tǒng)薩科齊(Nicolas Sarkozy)的領(lǐng)導(dǎo)下，由所有部長組成的“國家公共政策現(xiàn)代化委員會”決定實施RGPP制度改革，此外，還選擇了不同領(lǐng)域的12位專家輔助此項改革。2007年12月12日，薩科齊在委員會第一次全體會議上發(fā)布通告：“政府的現(xiàn)代化改革，由愛麗舍宮與馬提尼翁館*分別為法國總統(tǒng)官邸與法國總理官邸。直接發(fā)起?！?說明此次改革級別之高，規(guī)模之大，引起了最高決策者們的極大重視。在第一次會議上就進(jìn)行了政策決策模式轉(zhuǎn)變試驗，并嘗試了第一次宏觀戰(zhàn)略決策討論；在2008年4月4日第二次會議上，重構(gòu)并確定了2009—2011年要達(dá)到的宏觀戰(zhàn)略與目標(biāo)；隨后在2009年舉辦的第三次會議和2010年6月30日的第四次會議中，則分別滾動復(fù)審和確定了2010—2012年、2011—2013年三年期的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)和具體中期政策規(guī)劃(Kott，2010； Bouvier et al.，2010)。

在會議中主要討論、復(fù)審和確定的都是法國政府預(yù)算中“任務(wù)”層級所對應(yīng)的國家重要戰(zhàn)略與目標(biāo)，包括環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)性發(fā)展、司法、文化、農(nóng)業(yè)、外交、高等教育與科研等，并于2010年6月30日發(fā)布了第四次階段性報告，分析了已經(jīng)實施的300項政策措施，并說明在2011—2013年間會繼續(xù)增加150項新措施。

表1 法國2010年公共政策復(fù)審會議第四次階段性報告示例

資料來源：Ministère du Budget，2010。

表2 公共政策復(fù)審第三次會議確定的2010—2012年國家戰(zhàn)略與中期政策規(guī)劃示例

(續(xù)上表)

國家戰(zhàn)略具體政策中期政策規(guī)劃201020112012三、提高對公共服務(wù)使用者的服務(wù)供給質(zhì)量(針對個人與公司)(一)改善所有個人使用者使用公共服務(wù)渠道的便利性(服務(wù)空間的物理設(shè)置合理、電話網(wǎng)絡(luò)服務(wù)路徑通暢可及等)1．改善三個部門的公共服務(wù)接待處2．進(jìn)行公共服務(wù)接待評估--(二)簡化公司使用公共服務(wù)的行政流程1．完成75%的流程簡化工作1．完成100%的流程簡化工作-(三)為行政服務(wù)機構(gòu)提供關(guān)于全法國所有公司行為的一個完整信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)1．各相關(guān)部門互相合作完成完整信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)-1．取消申報程序(四)為中小型公司創(chuàng)建唯一賬戶與個性化公共服務(wù)包1．進(jìn)行相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)--(五)簡化所有與出口相關(guān)的行政程序1．與出口相關(guān)的部門共同確定簡化程序的具體行動計劃-1．實施出口的電子化項目管理(六)改善對公共服務(wù)使用者的相關(guān)要求與投訴進(jìn)行反饋的效率-1．對所有公共服務(wù)機構(gòu)提出進(jìn)行反饋的時限與質(zhì)量要求1．嚴(yán)格根據(jù)要求進(jìn)行績效評估

資料來源：Bouvier et al.，2010.。

RGPP改革的實施將法國傳統(tǒng)按部就班的行政型政府徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢邔?dǎo)向型服務(wù)+自我管理驅(qū)動型”政府，政府首腦及其各個部門負(fù)責(zé)人需要開始思考他們要將國家建設(shè)成為一個怎樣的國家？需要確定哪些宏觀戰(zhàn)略方向和目標(biāo)？能分解為哪些重要政策？需要哪些部門合作實施？怎樣為這些政策分配和管理預(yù)算資金與人員？執(zhí)行完畢能達(dá)到怎樣的結(jié)果導(dǎo)向型的績效目標(biāo)？最終能否在花費最少公共財政資金的同時為公民提供最好且他們最需要的公共服務(wù)？

因此，為了對國家戰(zhàn)略及其相應(yīng)的公共政策和績效目標(biāo)進(jìn)行有效的評估、預(yù)測與決策，使其符合“用最少的錢達(dá)到最好的公共政策效果”原則，根據(jù)《RGPP方法指南》，在每次會議上，通常對每一項“任務(wù)”下的公共政策都會討論以下問題(Ministère du Budget，2008)：

(1)這項公共政策是做什么的？其具體政策目標(biāo)與績效目標(biāo)是什么？需要哪些部門合作保證該政策的執(zhí)行？誰是此項政策的受益者？

(2)公民對這項公共政策的具體需要與期待是什么？此項政策現(xiàn)在是否仍然必要且被公民需要？

(3)此項政策必須繼續(xù)實施嗎？是否需要重新考慮其政策目標(biāo)與績效指標(biāo)？如何使政策目標(biāo)與指標(biāo)更好地適應(yīng)社會變革？

(4)誰負(fù)責(zé)此項政策的具體執(zhí)行？必須由公共部門實施或可以與私人部門合作？需要哪些合作者？

(5)誰進(jìn)行支付？

(6)怎樣在保障政策實施效果和達(dá)到績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，讓執(zhí)行此項政策的成本費用更低？

(7)有哪些政策實施的方案與程序需要作出改變？

這種預(yù)算理念與行政文化的轉(zhuǎn)變不僅僅發(fā)生在政府內(nèi)部的重構(gòu)過程中，深刻影響著每一位行政、預(yù)算管理者和參與者，同時也深刻影響著法國的每一位納稅人與公共服務(wù)使用者。政治家、政策決策者與專家們形成新的聯(lián)合體，共同推動了法國政府轉(zhuǎn)型過程和公共預(yù)算模式的深刻轉(zhuǎn)變。

新績效預(yù)算的整體改革，加上公共政策復(fù)審制度，使得法國政府各部門和參與者在預(yù)算編制過程中不再為了搶奪預(yù)算資源各自為政，也不再在預(yù)算執(zhí)行過程中互不合作難以協(xié)調(diào)，而是將政策過程與預(yù)算過程視為整體，所有利益相關(guān)者包括各部門中的項目負(fù)責(zé)人都參與到政策制定和執(zhí)行過程中，同時參與到預(yù)算分配和管理過程中，通過共同討論確定政策與目標(biāo)，并通過相互合作達(dá)到績效指標(biāo)。

這種“融合”的理念和趨勢，使之前并無宏觀和整體戰(zhàn)略意識的法國政府重新認(rèn)識到他們在預(yù)算“任務(wù)”“項目”和“行動”層面所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，所有參與者必須對自己所負(fù)責(zé)的36個對應(yīng)著國家戰(zhàn)略目標(biāo)的預(yù)算“任務(wù)”進(jìn)行實施效果評估，并在共同充分討論的基礎(chǔ)上，完善那些對于納稅人和公共服務(wù)使用者來說效果不好的預(yù)算“項目”和績效指標(biāo)。該改革不僅標(biāo)志著法國預(yù)算分配管理過程與政策過程的結(jié)合，形成“政策導(dǎo)向型”新預(yù)算模式，更代表了法國政府管理理念與結(jié)構(gòu)的改革，重塑了法國行政體系。因為RGPP不僅僅是一項政策制度，更體現(xiàn)了政府思維方式的關(guān)鍵變革，它是對國家未來前景的評估、對國家戰(zhàn)略目標(biāo)的預(yù)測與確立，也是具體政策規(guī)劃路徑的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變是根本性的、變革性的(Woerth，2007)。

3.具備憲法約束力的《中期財政規(guī)劃法案》

2008年7月23日通過的法國憲法修正案第34條規(guī)定：“《中期財政規(guī)劃法案》決定政府的行為目標(biāo)，并確定中期財政戰(zhàn)略方向。”盡管以前存在《支出規(guī)劃法案》的類似規(guī)定，但后者對政府整體財政戰(zhàn)略規(guī)劃并不具備強力法律約束效力，然而至此，《中期財政規(guī)劃法案》制度正式確立，它必須經(jīng)過所有議員進(jìn)行充分討論后投票決定，除了符合歐盟《穩(wěn)定與增長公約》，更代表了法國政府預(yù)算制度理念由“年度短期目標(biāo)視角”轉(zhuǎn)向“中期預(yù)測與管理責(zé)任”視角，并具備了憲法層面的最高法律效力。

(二)改革信息溝通方式：重塑預(yù)算決策模式

1.政府預(yù)算戰(zhàn)略辯論大會：行政機關(guān)與立法機關(guān)之間進(jìn)行信息溝通，共同確定預(yù)算“任務(wù)”

政府預(yù)算戰(zhàn)略辯論大會(Le Débat d’Orientation Budgétair，DOB)是法國預(yù)算決策中的必經(jīng)程序，主要目的是經(jīng)過各方充分討論，幫助政府向國會提供國家戰(zhàn)略方向建議，并與議會一同經(jīng)過充分討論確定國家戰(zhàn)略方向和目標(biāo)，從而確定預(yù)算“任務(wù)”。

類似的非正式制度辯論大會早在1990年就已開始，如法國地方政府早在1992年2月6日通過的預(yù)算法律中就規(guī)定了類似的辯論大會，要求地方議會必須在審議預(yù)算草案兩個月之前組織和開展關(guān)于預(yù)算戰(zhàn)略方向的決策討論會。但直至1997年朱佩(Alain Juppé)政府時才形成正式制度，當(dāng)年由于國家選舉原因未能執(zhí)行，因而1998年才得以正式實施，并于新LOLF通過后成為法國政府預(yù)算準(zhǔn)備與編制過程中的必經(jīng)程序(Bouvier et al.，2010)。

該程序相當(dāng)于議會在正式審批預(yù)算草案前的咨詢程序，能夠讓政府提出其所面臨的選擇、偏好和困難，從而使大部分議員能從此程序中了解政府的決策行為并權(quán)衡在其正式審批預(yù)算草案過程中的投票選擇。2001年通過的新LOLF第48條規(guī)定“法國政府每年提交給眾議院與參議院的關(guān)于未來一個預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算草案和報告，必須詳細(xì)列出所有‘任務(wù)’‘項目’和相應(yīng)績效指標(biāo)列表，議員們只能就列表中的所有‘任務(wù)’進(jìn)行討論和投票，不能提出新的‘任務(wù)’，亦不能提高分配給每個‘任務(wù)’的預(yù)算總額”，因此該辯論大會賦予了法國議會參與預(yù)算草案編制過程的一項新權(quán)利，使議員們在預(yù)算編制過程中既能提出關(guān)于某項戰(zhàn)略和政策的建議，也可以避免其在正式預(yù)算審批過程中對某些“項目”進(jìn)行徹底否決，有利于預(yù)算審批和執(zhí)行過程更有效率。該辯論大會一般于每年6月中旬和下旬分別在眾議院與參議院召開，而正式的預(yù)算審批則從10月開始，因此有足夠的時間供議員與政府官員們進(jìn)行辯論與修改(Marc，2015)。

2.國家公共財政大會：中央行政機關(guān)內(nèi)部、中央與地政府之間、中央/地方/社保預(yù)算之間進(jìn)行信息溝通，確定全口徑預(yù)算總額控制上限

法國共有三種類型的預(yù)算法案：中央政府預(yù)算、地方政府預(yù)算和社會保障預(yù)算，三者之間互相獨立，但進(jìn)行國家戰(zhàn)略決策與政策分解，進(jìn)行預(yù)算總額控制、分配與管理時需要將三種預(yù)算法案的收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)結(jié)合起來進(jìn)行全盤考慮，以保證財政可持續(xù)。

在新績效預(yù)算改革過程中，2004年10月6日法國經(jīng)濟(jì)財政與工業(yè)部發(fā)布一則通知，向總理提議每年舉行一次“公共財政大會”，并在此大會上確定以上三種類型預(yù)算草案的收支總額。因此2006年1月11日法國總理宣布每年都必須舉行 “國家公共財政大會”(Conférence Nationale des Finances Publiques，CNFP)，主要目的是根據(jù)政府提供的具體信息與精確數(shù)據(jù)評估、討論并確定國家三種類型預(yù)算的全部公共支出總額。根據(jù)2006年5月5日實施的法國2006-515號法令規(guī)定，該大會每年必須召集中央政府、地方政府和社會保障預(yù)算三方面的負(fù)責(zé)人和管理者對法國所有層級的全口徑預(yù)算進(jìn)行討論，為預(yù)算支出總額控制和債務(wù)管理開辟了一個討論、管理和控制的通道。

每年參加此會的代表來自各個層級、不同性質(zhì)的權(quán)力機關(guān)和不同行業(yè)，人員眾多，既包括行政機關(guān)也包括立法機關(guān)，既包括中央層級也包括地方層級，既包括工會機構(gòu)負(fù)責(zé)人也包括社保機構(gòu)負(fù)責(zé)人，具體如下：

(1)行政機關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人，包括各部部長：經(jīng)濟(jì)與財政部部長、預(yù)算部部長、社保部部長、與地方政府管理事務(wù)相關(guān)部委的部長、與公務(wù)員管理相關(guān)部委的部長。

(2)立法機關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人，包括眾議院與參議院各委員會主席和議員代表：經(jīng)濟(jì)與社會委員會主席、財經(jīng)委員會主席、社會事務(wù)委員會主席、負(fù)責(zé)中央對地方轉(zhuǎn)移支付項目的特別報告人、三名眾議院代表、三名參議院代表、兩名一般事務(wù)委員會主席、兩名地區(qū)事務(wù)委員會主席、地方財經(jīng)委員會主席、非稅收入評估咨詢委員會主席。

(3)地方事務(wù)相關(guān)負(fù)責(zé)人，包括地方行政長官與地方事務(wù)聯(lián)合會主席：兩名市長、市長聯(lián)合會主席、地區(qū)事務(wù)(Région)聯(lián)合會主席。

(4)工會與各聯(lián)合會負(fù)責(zé)人：四家不同類型的國家工會的四位秘書長、公司行動聯(lián)合會主席、藝術(shù)工作聯(lián)合會主席、小公司聯(lián)合會主席。

(5)社保機構(gòu)負(fù)責(zé)人，包括六種不同類型社會保障機構(gòu)的主席和管理主任(含醫(yī)療、養(yǎng)老、家庭補助、失業(yè)、青年、貧困六種類型)，另外還包括由總理根據(jù)大會討論需要和根據(jù)被邀請對象的工作經(jīng)驗所邀請的數(shù)位參與人員。

此外，法國2006-515號法令還規(guī)定，在大會召開前，由總理牽頭組成一個“公共財政戰(zhàn)略咨詢委員會”(Conseil d’Orientation des Finances Publiques，COFP)， 該咨詢委員會由總理領(lǐng)導(dǎo)，主要成員包括經(jīng)濟(jì)與財政部副部長、預(yù)算部部長、社保部部長、與央地間政府關(guān)系管理事務(wù)相關(guān)部委部長、國會議員、地方議會議員代表及社會組織管理機構(gòu)代表，共同對法國財政現(xiàn)狀進(jìn)行分析，評估當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢，保證財政可持續(xù)，特別是必須對中央、地方與社保三類預(yù)算的收支規(guī)模進(jìn)行評估和預(yù)測，形成國家財政可持續(xù)和財政良治建議，為CNFP做好準(zhǔn)備。最后，在每年的國家公共預(yù)算草案和國家社會保障預(yù)算草案遞交議會之后，在“國家公共財政大會”召開之前，該咨詢委員會每年都必須向總理提交一份詳細(xì)的分析報告，供CNFP討論使用，并向全社會公開(Bouvier et al.，2010)。

至此，法國預(yù)算管理視角也轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂暧^戰(zhàn)略總體視角”，將所有類別的收支通盤評估、預(yù)測與考慮。若不將政府預(yù)算有關(guān)的所有行動者、所有類別與結(jié)構(gòu)的預(yù)算全部納入進(jìn)行總體評估和討論，而將各個部分作為獨立甚至對立方，對于預(yù)算決策與分配來說是非常危險的。因此政府不能只管理和控制組成財政預(yù)算體系的各個分支的支出，而必須進(jìn)一步推動財政收支的真正中期預(yù)算管理。

總而言之，法國預(yù)算改革過程中的溝通與決策方式開始圍繞“聯(lián)接”理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變：通過政府預(yù)算戰(zhàn)略方向辯論大會和國家公共財政大會兩種重要的參與制度，將政治、行政、法律與社會這四類權(quán)力主體聚集在一起，消除這四類決策者之間在預(yù)算準(zhǔn)備、決策、編制、執(zhí)行、績效評估各階段的隔膜，形成了一種“廣泛參與+公開辯論型”公共政策與預(yù)算決策模式。讓中央行政機關(guān)之間、中央和地方政府之間以及中央、地方和社保預(yù)算之間的所有負(fù)責(zé)人參與討論，通過充分深入的信息溝通，將預(yù)算管理與當(dāng)下社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密結(jié)合，在此基礎(chǔ)上形成理性的國家戰(zhàn)略與政策決策共識，并進(jìn)行科學(xué)的全口徑預(yù)算總額控制，以保證預(yù)算分配和管理的有效性以及財政可持續(xù)。

三、法國中期預(yù)算規(guī)劃改革具體內(nèi)容

中期預(yù)算規(guī)劃(Programmation Budgétaire Pluriannuelle，PBP)就是為了從全局出發(fā)，在一個跨度時間段內(nèi)評估并預(yù)測政府整體預(yù)算狀況，對各類公共賬戶(包括中央政府公共賬戶、地方政府公共賬戶與社會保障賬戶)進(jìn)行整體平衡評估與預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上以結(jié)果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算模式進(jìn)行更優(yōu)政策選擇、資金分配和管理。該制度實際上是政策過程與預(yù)算管理之間的銜接者，使得議會能科學(xué)決策而政府能更加理性地分配和管理公共資金，同時保持國家財政可持續(xù)。

因此，在前文提到的預(yù)算和政策制度基礎(chǔ)建設(shè)及信息溝通方式改革的推進(jìn)下，在“政策導(dǎo)向型”預(yù)算理念和“廣泛參與+公開辯論型”政府決策模式的影響下，法國新LOLF的兩位創(chuàng)始人與推動者，參議員蘭伯特(Alain Lambert)與眾議員米戈(Didier Migaud)在其對法國政府作出的關(guān)于實施新LOLF的報告中，就提出并強調(diào)了法國必須實施中期預(yù)算規(guī)劃，隨后時任國家主席薩科齊于2007年12月12日正式批準(zhǔn)實行該制度，并確定了其實施程序與具體內(nèi)容。

(一)參與中期預(yù)算規(guī)劃編制的主要機構(gòu)

1.總理辦公室

主要負(fù)責(zé)下達(dá)編制命令并對財政部與各部門之間的溝通進(jìn)行頂層協(xié)調(diào)。

2.財政部預(yù)算辦公室

在中期預(yù)算規(guī)劃編制過程中，有兩個作為權(quán)力中心的重要戰(zhàn)略部門：一是國家預(yù)算辦公室(La Direction du Budget)；二是國庫。二者既是合作者也是競爭者，負(fù)責(zé)處理全部和政府行為相關(guān)的信息與數(shù)據(jù)。前者承擔(dān)著重要的角色，因為該部門既要保持國家預(yù)算的整體平衡，還要處理各部門博弈中的各種矛盾。在預(yù)算草案編制過程中：首先，該部門必須進(jìn)行詳細(xì)的回顧性分析并得到準(zhǔn)確結(jié)論，在此基礎(chǔ)上對之前確定的各個績效目標(biāo)和指標(biāo)提出問題并進(jìn)行改善，以改進(jìn)未來一年預(yù)算草案的編制；其次，必須準(zhǔn)確預(yù)測政府未來一年的收支，并在中期預(yù)算框架中考慮如何逐步逐年降低支出，以遵守歐盟穩(wěn)定與增長公約；最后，必須編制國家中期預(yù)算規(guī)劃。以上任務(wù)要求非常準(zhǔn)確、精細(xì)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)預(yù)測和預(yù)算編制技術(shù)，若估計不準(zhǔn)確或錯誤，意味著在此基礎(chǔ)上編制出來的年度預(yù)算草案和中期預(yù)算規(guī)劃也不準(zhǔn)確，例如若經(jīng)濟(jì)增速估算和預(yù)測錯誤，則會影響預(yù)算草案和規(guī)劃中對于財政收支總額走勢的準(zhǔn)確判斷，從而嚴(yán)重影響國家戰(zhàn)略、政策和預(yù)算決策。

3.國庫管理辦公室

作為重要戰(zhàn)略部門之一的國庫管理辦公室也是年度預(yù)算和中期預(yù)算規(guī)劃編制中的重要參與者，主要負(fù)責(zé)對預(yù)算收支進(jìn)行中長期預(yù)測、計算國家債務(wù)及特殊項目賬戶。中期預(yù)算規(guī)劃利用經(jīng)濟(jì)模型預(yù)測宏觀經(jīng)濟(jì)走勢、經(jīng)濟(jì)增長率、利率變化幅度、價格變化幅度等，即試圖預(yù)測一個非?？赡艹霈F(xiàn)的國家未來經(jīng)濟(jì)和財政形勢圖景。因此，政府必須將未來一年的預(yù)算草案置于中期預(yù)算規(guī)劃的邏輯之下來進(jìn)行編制，在此基礎(chǔ)上確定未來一年的預(yù)算收入規(guī)模及其增減幅度，并在這些全面且準(zhǔn)確的核心預(yù)算信息基礎(chǔ)上，再和中央各部門負(fù)責(zé)人、地方官員及社保預(yù)算負(fù)責(zé)人、工會負(fù)責(zé)人等共同商討來決定如何進(jìn)行支出總額控制和預(yù)算分配管理。

4.跨部門項目審計委員會

跨部門項目審計委員會(Le Comité Interministériel d’Audit des Programmes，CIAP)于2002年10月1日成立，共有15位委員，由中央獨立監(jiān)察員與各部門的獨立監(jiān)督員組成，主要由一位財經(jīng)監(jiān)察員領(lǐng)導(dǎo)，其主要職能是確保年度預(yù)算草案中預(yù)算的附件信息及年度績效報告草案合法準(zhǔn)確，并針對這些信息出具一份審計報告，對有問題的部門單獨發(fā)出一份審計整改通知，同時將通知轉(zhuǎn)達(dá)至眾議院和參議院的財經(jīng)委員會及審計法院。此外，在預(yù)算法案執(zhí)行完畢后，該委員會還將對其審計過的預(yù)算項目發(fā)布審計報告，主要包括對項目執(zhí)行情況的審計評估與建議(Bouvier et al.，2010)。

(二)中期預(yù)算規(guī)劃編制時序與程序

法國預(yù)算草案的編制一共分為四個步驟，由總理主導(dǎo)，財政部主要負(fù)責(zé)：(1)在中期預(yù)算規(guī)劃框架下進(jìn)行戰(zhàn)略、政策、總額控制及預(yù)算分配決策；(2)通過與各部委進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，共同定義34個預(yù)算“任務(wù)”并詳細(xì)分析提出該任務(wù)的原因、愿景與目標(biāo)；(3)通過協(xié)調(diào)合作解決該過程中的沖突；(4)根據(jù)戰(zhàn)略、政策決策編制好預(yù)算草案，在進(jìn)行議會審批前先交給憲法委員會進(jìn)行審議。

編制與溝通階段非常關(guān)鍵，為每年的預(yù)算草案編制打下思考、協(xié)調(diào)和互相建議的良好基礎(chǔ)。法國每年在第N-1年12月開始編制第N+1年1—12月的年度預(yù)算草案，在9個月的編制過程中：首先，財政部預(yù)算辦公室與各部委會對預(yù)算戰(zhàn)略方向與政策進(jìn)行意見收集與交換，于第N年1月底將結(jié)果統(tǒng)一交給預(yù)算辦公室；隨后，春季召開會議分析和決定中期預(yù)算規(guī)劃，討論如何進(jìn)行未來三年內(nèi)的支出總額控制與預(yù)算制度改革；在此基礎(chǔ)上，5月中旬時總理給各部委發(fā)布《預(yù)算規(guī)劃通知》，此《通知》中已確定第N至N+2年的中期預(yù)算規(guī)劃，內(nèi)容中會指出相關(guān)支出部門及其項目負(fù)責(zé)人必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。例如，如果編制2011年1-12月預(yù)算草案，此規(guī)劃會設(shè)立三年期支出限額目標(biāo)，并要求政府在2011—2013年三年間必須降低10%的一般運轉(zhuǎn)支出。此外，為了達(dá)到2年節(jié)約50億歐元的財政目標(biāo)，總理還會要求各部委削減相應(yīng)的稅收支出與社保支出(Le Premier Ministre，2010))。

表3 法國年度預(yù)算編制時序與程序

資料來源：法國財政部公共績效網(wǎng)：http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/。

新績效預(yù)算改革正式實施一年后，在法國新LOLF之父蘭伯特與米戈兩位議員的力推下，法國中期預(yù)算規(guī)劃于2007年正式出臺，由時任法國總統(tǒng)薩科齊在2007年12月12日在公共政策現(xiàn)代化委員會第一次會議上提出：“法國將實施2009—2011年的中期預(yù)算規(guī)劃，該規(guī)劃應(yīng)與國家公共財政和公共政策的發(fā)展路徑相匹配，并且需要從根本上改革國家公務(wù)員行政體系?！?Bouvier et al.，2010)重要的是，中期預(yù)算規(guī)劃制度同時被載入新《支出規(guī)劃法案》。因此，自2009年開始，每年編制與審議年度預(yù)算草案的同時，必須編制國家中期預(yù)算規(guī)劃并同時上交議會進(jìn)行審議，具體編制程序如表4。

法國中期預(yù)算規(guī)劃對三年期內(nèi)的支出總額在“任務(wù)”層面進(jìn)行控制，也即在國家戰(zhàn)略政策層面進(jìn)行總額控制與分配，從預(yù)算分配理念和管理路徑上重塑了從政策到預(yù)算的邏輯鏈條，將政策邏輯“國家戰(zhàn)略目標(biāo)—分解成具體政策—進(jìn)行績效評估—反饋”與預(yù)算邏輯“根據(jù)國家戰(zhàn)略進(jìn)行總額控制—根據(jù)具體政策進(jìn)行預(yù)算分配—根據(jù)績效指標(biāo)進(jìn)行績效考核—反饋”緊密結(jié)合起來，更好地實現(xiàn)了政策過程與預(yù)算過程的連接，形成了真正意義上的“預(yù)算分配‘政策導(dǎo)向型’+績效目標(biāo)‘結(jié)果導(dǎo)向型’”的新預(yù)算模式。

表4 法國中期預(yù)算規(guī)劃編制時序與程序(以2014—2016年規(guī)劃為例)

資料來源：Bouvier et al.，2010。

(三)中期預(yù)算規(guī)劃具體內(nèi)容

完整的法國中期預(yù)算規(guī)劃由以下四個部分組成：

1.宏觀經(jīng)濟(jì)與財政戰(zhàn)略總體形勢的報告：這份長達(dá)200頁的《國家經(jīng)濟(jì)、社會與財政發(fā)展趨勢報告》(République Fran?aise，2016a)，詳細(xì)總結(jié)評估了法國國家經(jīng)濟(jì)與政治戰(zhàn)略方向與面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實狀況。從國際經(jīng)濟(jì)形式、國內(nèi)公司發(fā)展、家庭發(fā)展、外貿(mào)出口、就業(yè)前景、薪金與通脹趨勢等方面分析法國的現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，同時從公共財政的角度具體探討國家財政戰(zhàn)略、收入結(jié)構(gòu)、行政支出、中央政府、公務(wù)單位、地方政府、社保機構(gòu)和政府債務(wù)方面存在的問題與出路。

2.深入詳實的政府收入評估報告：這份長達(dá)205頁的《法國政府收入現(xiàn)狀評估與趨勢分析報告》(République Fran?aise，2016b)完整詳細(xì)地分析了法國一般公共預(yù)算收入，并將稅收收入中所有稅種現(xiàn)狀與問題進(jìn)行了逐一分析，此外，還評估了非稅收入中的各項收入情況及其存在的問題，最后對稅收征收監(jiān)管工作也進(jìn)行了評述。

3.精確完整的政府支出分析報告：這份長達(dá)242頁的《法國政府支出現(xiàn)狀評估報告》(République Fran?aise，2016c)準(zhǔn)確詳細(xì)地分析了法國去年的預(yù)算支出情況與存在的問題，重點討論了關(guān)鍵數(shù)字和關(guān)鍵支出領(lǐng)域，并對未來的支出趨勢進(jìn)行了預(yù)測。

4.總額控制下的“政策導(dǎo)向型”中期預(yù)算規(guī)劃：

法國中期預(yù)算規(guī)劃實際上也是以法案形式進(jìn)行組織的，整體構(gòu)架分為兩大章共30個條款，長達(dá)130頁，第一章分為四小節(jié)共21個條款，第二章分為五小節(jié)共9個條款，每個條款規(guī)定了政府需要在該條款下進(jìn)行詳細(xì)陳述的內(nèi)容。

第一章主要規(guī)定政府必須對國家公共財政中期戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行陳述和分析，包括確定國家一般公共財政目標(biāo)、確定未來三年期間的公共支出發(fā)展趨勢、細(xì)化政府未來的三年期預(yù)算、預(yù)測國家公共收入發(fā)展趨勢并評估稅收征管發(fā)展的可能性和問題；第二章主要由中期預(yù)算規(guī)劃法案的常規(guī)性條款組成，主要是回顧與評估所有行政機關(guān)、公務(wù)機構(gòu)與社會保障管理機構(gòu)的行政支出與社保福利支出，深入具體討論是否有進(jìn)一步進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)算總額控制的可能性，以及是否存在浪費和無效現(xiàn)象(Républiques Fran?aise，2014)。

表5 法國中期預(yù)算規(guī)劃法案的公共支出總額控制(2014-2017年) 單位：占GDP的百分比

資料來源：Républiques Fran?aise，2014。

表6 法國中期預(yù)算規(guī)劃法案：根據(jù)國家重大戰(zhàn)略對“任務(wù)”進(jìn)行預(yù)算分配規(guī)劃 單位：億歐元

資料來源：Républiques Fran?aise，2014。

前三份報告使得法國“政策導(dǎo)向型”中期預(yù)算規(guī)劃的真正實施成為可能，是后者實現(xiàn)的信息與制度基礎(chǔ)。若沒有公開、透明、真實、完整、精確的經(jīng)濟(jì)和預(yù)算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，若不能詳細(xì)、準(zhǔn)確、深入地對國家宏觀經(jīng)濟(jì)、社會和財政形勢進(jìn)行分析，若未能邀請所有政府層級和部門負(fù)責(zé)人及關(guān)鍵領(lǐng)域的負(fù)責(zé)人對政府收入和支出各個部分進(jìn)行庖丁解牛式的評估和充分討論，則不可能在中期預(yù)算規(guī)劃中對34個對應(yīng)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的預(yù)算“任務(wù)”進(jìn)行理性的總額控制和準(zhǔn)確的預(yù)算資金分配；同時，當(dāng)年度預(yù)算在中期預(yù)算規(guī)劃的框架下執(zhí)行完畢，通過執(zhí)行后第二年的進(jìn)一步分析、評估、討論和預(yù)測，政府才可能真正了解預(yù)算收入與支出過程中的關(guān)鍵問題以及自身是否有效實現(xiàn)了政策目標(biāo)并達(dá)到了績效指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上對年度預(yù)算中的資金分配方式進(jìn)行改進(jìn)，同時對中期預(yù)算規(guī)劃進(jìn)行滾動式修正，從而才能真正對民眾負(fù)責(zé)。因此，法國能夠從真正意義上實現(xiàn)“政策導(dǎo)向型”模式的中期預(yù)算規(guī)劃和年度預(yù)算，以上四個部分缺一不可，互為基礎(chǔ)，并形成良性循環(huán)，實現(xiàn)負(fù)責(zé)政府，推動國家良治。

四、總結(jié)與討論

法國實施新績效預(yù)算和中期預(yù)算規(guī)劃制度以來，效果非常明顯。以“在總額控制下共同討論和制定國家整體戰(zhàn)略規(guī)劃—分解具體政策計劃—進(jìn)行預(yù)算分配與管理—進(jìn)行績效結(jié)果評價”這一邏輯鏈條為核心的“政策導(dǎo)向型”預(yù)算理念已逐步深入至每一位政治家、議員、行政人員及預(yù)算管理者的心理與行為模式中，同時也廣泛且深刻地影響著每一位社會成員。國家戰(zhàn)略規(guī)劃得以實現(xiàn)，預(yù)算分配依據(jù)與管理過程得以更加理性化，結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價更注重公共服務(wù)使用者與納稅人對預(yù)算資金使用的真實感受與反應(yīng)，議員和公民能更準(zhǔn)確地讀懂預(yù)算，進(jìn)而促使政府成為負(fù)責(zé)任的政府。

我國現(xiàn)在處于非常關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，財政可持續(xù)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，地方政府債務(wù)問題存在風(fēng)險隱患，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與財政規(guī)劃銜接不夠(國務(wù)院，2015)，因此國家正在省一級政府大力推行中期財政規(guī)劃改革，以期解決上述問題，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。但試點至目前為止，尚未有政府編制出一份較為完善的中期財政規(guī)劃并將其公布，究其原因，政治家、行政人員尚未建立起完整的“政策—預(yù)算”理念與邏輯，尚未形成納稅人意識社會，尚未形成邀請各界人士充分討論來確定宏觀戰(zhàn)略與具體政策的氛圍，尚未專門詳細(xì)分析國家或區(qū)域中期宏觀經(jīng)濟(jì)形勢及各級地方政府債務(wù)具體數(shù)額，尚未在進(jìn)行預(yù)算草案編制時深入說明為何如此分配預(yù)算資金，也尚未建立起來完整透明的預(yù)算數(shù)據(jù)庫及國家資產(chǎn)負(fù)債表，而以上皆是中期預(yù)算規(guī)劃改革所必須具備的基礎(chǔ)制度，因此可以借鑒法國改革路徑，先完善前提條件，趁績效預(yù)算改革的契機傳播理念，再進(jìn)行試點改革和制度擴(kuò)散。

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D63

A

1674-2486(2016)06-0087-21

*黃嚴(yán)，中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，講師。感謝匿名評審人的意見。