吳昊岱

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210000）

地方政府相對(duì)集中行政審批改革研究
——以江蘇省南通市為例

吳昊岱

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210000）

在現(xiàn)代政府的職能履行中，行政審批是一種基本方式，如何定義、設(shè)置、實(shí)施行政審批，反映了政府職能履行的價(jià)值導(dǎo)向，也體現(xiàn)了政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式之中扮演的角色。在以簡(jiǎn)政放權(quán)為符號(hào)，打造服務(wù)型政府的新一輪行政管理體制改革中，行政審批制度改革再次成為關(guān)鍵內(nèi)容。其中，以相對(duì)集中行政審批為方案的改革探索，成為突破口。文章以江蘇省南通市相對(duì)集中行政審批改革為對(duì)象，探究南通改革模式的具體方法，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，捕捉改革的困難之處，為各地相對(duì)集中行政審批改革提供些許參考。

相對(duì)集中；行政審批；創(chuàng)新擴(kuò)散

行政審批的正當(dāng)性和施行管理的質(zhì)量，對(duì)法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)有著重要影響。楊解君認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)把握行政職能在不同時(shí)代的變遷，如果以不變的眼光看行政許可（審批）的設(shè)定的問(wèn)題，則必然會(huì)導(dǎo)致失誤。[1]《行政許可法》的頒布，在保護(hù)公共利益與規(guī)范行政權(quán)力上發(fā)揮了極大作用。但是，伴隨國(guó)家治理結(jié)構(gòu)與能力現(xiàn)代化的推進(jìn)和創(chuàng)新型國(guó)家的改革，行政審批制度也面臨持續(xù)規(guī)范、調(diào)整的任務(wù)。李總理指出：名目繁多、無(wú)處不在的審批‘當(dāng)關(guān)’、證明‘圍城’、公章‘旅行’、公文‘長(zhǎng)征’，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，耗費(fèi)的是時(shí)間和精力，增添的是煩惱和無(wú)奈；對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，浪費(fèi)的是人力和物力，貽誤的是市場(chǎng)機(jī)遇；對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，削弱的是公平和公正；擠壓的是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空間，尤其是抑制勞動(dòng)生產(chǎn)率提高；對(duì)黨和政府來(lái)說(shuō)，影響的是形象和威信，挫傷的是人心民意。[2]

2013年6月，國(guó)務(wù)院決定由中央編辦代替監(jiān)察部負(fù)責(zé)推進(jìn)行政審批制度改革，同時(shí)將審改辦（國(guó)務(wù)院行政審批改革辦公室）也設(shè)在中央編辦。2015年3月，中央編辦與國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（中央編辦發(fā)[2015]16號(hào)）指出，國(guó)家將在天津市所有區(qū)縣、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個(gè)省市開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)。中央推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的系列文件發(fā)布后，各地方政府以此為指導(dǎo)展開(kāi)探索?？v觀全國(guó)各試點(diǎn)城市，普遍做法有建立或改造政務(wù)服務(wù)中心（或行政許可中心），依托政府服務(wù)中心實(shí)行“兩集中、兩到位”，或是探索建設(shè)行政審批局。目前，以形成具有相對(duì)集中審批權(quán)的行政審批局的舉措力度最大。本文將要探討的江蘇省南通市改革模式，正是以新設(shè)行政審批局為依托，探索相對(duì)集中行政審批改革的一個(gè)樣本。

一、相對(duì)集中行政審批釋義與基本做法

（一）相對(duì)集中行政審批釋義

相對(duì)集中行政審批是當(dāng)下政府創(chuàng)新行政管理方式，依法履行審批職能的重要探索。由于行政生態(tài)環(huán)境的客觀差異性、解讀視角的主觀性、改革舉措的多樣性等因素，想要提煉出一個(gè)相對(duì)集中行政審批概念的標(biāo)準(zhǔn)界定，目前仍然艱難。按照事物發(fā)展的階段性特征（目前行政許可權(quán)的相對(duì)集中實(shí)施仍然處于探索階段），過(guò)早對(duì)一個(gè)仍處于發(fā)展階段的事物下定義不免言之過(guò)早。當(dāng)下不如以發(fā)展的眼光，從不同視角談?wù)勏鄬?duì)集中行政審批的理解，盡管有失全面，但對(duì)于經(jīng)驗(yàn)積累階段來(lái)說(shuō)，也頗有益處。

黃小勇等從集中程度視角，提供了相對(duì)集中行政許可權(quán)存在的三種理解：1.空間場(chǎng)所集中，即以政務(wù)服務(wù)中心（行政服務(wù)中心）為依托，承擔(dān)審批事項(xiàng)的部門(mén)在政務(wù)中心設(shè)立窗口，集中起來(lái)辦理；2.職能部門(mén)內(nèi)集中，即把分散在部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的行政許可權(quán)集中在某一固定機(jī)構(gòu)；三是職能部門(mén)間集中，即把分散在不同部門(mén)的行政許可權(quán)集中在同一個(gè)部門(mén)。[3]也有學(xué)者從審批程序視角來(lái)探討相對(duì)集中問(wèn)題，認(rèn)為相對(duì)集中行政許可權(quán)的核心是許可權(quán)的集約化行使。從程序上看，許可（審批）可以劃分為受理、審核、決定等步驟，而決定是許可的核心。[4]所以，集中行政許可權(quán)可以是受理權(quán)、送達(dá)權(quán)等步驟上的權(quán)限集中，同樣也可以是決定權(quán)、審核權(quán)等實(shí)質(zhì)權(quán)限上的集中。政務(wù)服務(wù)中心的設(shè)置，基本就是做到了受理、送達(dá)的集中，而行政審批局基本上是把行政許可的實(shí)質(zhì)權(quán)限集中起來(lái)。需要注意的是，由于地方試點(diǎn)的差異，集中的類型和性質(zhì)不可一概而論。此外，當(dāng)然還可以從審批事項(xiàng)范圍的視角來(lái)看相對(duì)集中的問(wèn)題，審批事項(xiàng)分門(mén)別類，而諸如稅務(wù)、公安等垂直管理系統(tǒng)的審批權(quán)是否集中，顯然具有特殊性，暫不贅述。

從集中程度、審批程序、審批事項(xiàng)等不同角度來(lái)看待相對(duì)集中行政審批改革，就會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，這樣的差異是有必要的。不同視角的解讀將為更加全面地理解相對(duì)集中行政審批權(quán)，探索具有突破創(chuàng)新意味的新模式、新方法提供思考空間。

（二）相對(duì)集中行政審批的基本做法

以中央文件為指導(dǎo)，為解決行政審批過(guò)程中的諸多頑疾，在繼續(xù)清理、取消審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，各地方政府開(kāi)始積極探索審批改革的新模式、新方法。目前，基本做法如上文學(xué)者歸納的一樣，主要有政務(wù)服務(wù)中心（行政許可中心）建設(shè)，依托政務(wù)服務(wù)中心的“兩集中、兩到位”，以及新設(shè)行政審批局（或與政務(wù)服務(wù)中心合署辦公）。

政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，實(shí)際上是營(yíng)造一種空間場(chǎng)所上的集中。主要做法是具有審批事項(xiàng)的政府部門(mén)在政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立窗口，把審批事項(xiàng)集中起來(lái)進(jìn)入窗口辦理，市場(chǎng)主體與公民可在一個(gè)集中的“物理空間”內(nèi)完成與目標(biāo)審批部門(mén)的對(duì)接，避免了在各個(gè)部門(mén)之間的來(lái)回奔波。政務(wù)服務(wù)中心窗口只相當(dāng)于受理申請(qǐng)的“收發(fā)室”“傳達(dá)室”，并無(wú)實(shí)際審批權(quán)限。

按照張定安的理解，依托政務(wù)服務(wù)中心的“兩集中、兩到位”，即通過(guò)“部門(mén)行政審批服務(wù)職能向一個(gè)科室集中，部門(mén)行政審批服務(wù)科室向政務(wù)服務(wù)中心集中；部門(mén)行政審批項(xiàng)目進(jìn)駐中心落實(shí)到位，部門(mén)對(duì)窗口人員的授權(quán)到位”的方式，將原來(lái)分散于各部門(mén)的審批權(quán)力與職能整合在同一個(gè)物力場(chǎng)所（政務(wù)大廳），確保現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率和按時(shí)辦結(jié)率。從而形成一種整體性組織管理，業(yè)務(wù)運(yùn)作，無(wú)縫隙的對(duì)外服務(wù)的審批運(yùn)行格局，來(lái)提高審批效率。[5]

新設(shè)行政審批局，是將各部門(mén)的行政審批職能部分或全部轉(zhuǎn)移到行政審批局。在事項(xiàng)上，實(shí)現(xiàn)明確的劃分。在人員編制上，各試點(diǎn)城市的做法仍存差異，有的是編制全部劃轉(zhuǎn)，有的是保留在原部門(mén)。但是，新設(shè)行政審批局最重要的特點(diǎn)是，賦予行政審批局審批權(quán)力的主體地位。

二、南通市相對(duì)集中行政審批改革的探索

改革不是要取消行政管理成本最低、效果最直接的行政審批，而是要促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，政府管制方式轉(zhuǎn)變。[6]為響應(yīng)中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)的工作，江蘇省委省政府選取南通市為改革試點(diǎn)單位之一，探索相對(duì)集中行政審批的實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新行政審批模式。目前，南通市結(jié)合自身實(shí)際情況，經(jīng)過(guò)整體謀劃、方案設(shè)計(jì)、研討論證、逐層報(bào)批等程序，掛牌成立南通市行政審批局（全國(guó)首個(gè)地級(jí)市行政審批局），探索實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中行政審批新模式，積累了不少經(jīng)驗(yàn)：

（一）重構(gòu)組織框架

行政審批局的設(shè)立意味著審批權(quán)力主體的重新定位，勢(shì)必帶來(lái)組織框架的調(diào)整。南通市構(gòu)建了“一個(gè)主體”和“六大支撐體系”的組織架構(gòu)?！耙粋€(gè)主體”指新組建行政審批局，與原政務(wù)中心（改革后更名為政務(wù)服務(wù)中心）合署辦公。也就是說(shuō)，將市級(jí)部門(mén)和單位明確納入相對(duì)集中審批權(quán)試點(diǎn)領(lǐng)域的行政審批職責(zé)，劃轉(zhuǎn)至行政審批局；其他納入市政務(wù)中心管理的行政審批職責(zé)，全部進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)行集中審批。在合署辦公的基礎(chǔ)上，相對(duì)集中審批的領(lǐng)域與其他未納入改革領(lǐng)域的審批事項(xiàng)既在物理空間上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，又在操作方式、審批權(quán)責(zé)主體上實(shí)現(xiàn)了區(qū)分。

在南通市轄范圍內(nèi)，設(shè)立行政審批局的方式按層級(jí)依次推開(kāi)。縱向?qū)用?，市轄各縣（市、區(qū)）分別整合組建行政審批局，作為同級(jí)政府工作部門(mén)；經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)及縣（市、區(qū)）的開(kāi)發(fā)區(qū)分別整合組建行政審批局，作為園區(qū)管委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，依法履行相關(guān)行政審批職責(zé)。橫向?qū)用?，配套建設(shè)“六大支撐體系”，力求實(shí)現(xiàn)職能科學(xué)的部門(mén)職責(zé)、集約便民的審批服務(wù)、科學(xué)有效的全程監(jiān)管、功能完善的信息網(wǎng)絡(luò)、權(quán)威高效的綜合執(zhí)法、縱橫協(xié)調(diào)的工作運(yùn)行，形成“審批—監(jiān)管—服務(wù)”完整優(yōu)化的履職鏈條。從集中程度上看，設(shè)立各級(jí)行政審批局作為行使相對(duì)集中行政審批權(quán)的主體，改革力度與決心可見(jiàn)一斑。

（二）厘定集中范圍

相對(duì)集中行使審批改革旨在創(chuàng)新審批方式、簡(jiǎn)化審批流程、縮短審批時(shí)限、優(yōu)化審批服務(wù)，在劃定相對(duì)集中的領(lǐng)域和事項(xiàng)范圍時(shí)，亦不可脫離改革的主旨，需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)置。這既是相對(duì)集中行政審批內(nèi)涵的要求，也可避免絕對(duì)集中帶來(lái)權(quán)力尋租的空間。南通市本級(jí)在詳細(xì)梳理行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，首先抓住了市場(chǎng)準(zhǔn)入、建設(shè)項(xiàng)目?jī)纱箢I(lǐng)域作為相對(duì)集中行政審批的核心范圍，實(shí)施改革。由于這兩大領(lǐng)域在所有審批事項(xiàng)中涉及的部門(mén)多、市場(chǎng)主體多、流程較為復(fù)雜，完成對(duì)其相關(guān)事項(xiàng)的集中審批和流程再造，能為其他領(lǐng)域事項(xiàng)的相對(duì)集中審批提供經(jīng)驗(yàn)。

南通市下轄其他縣（市、區(qū)）、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的集中范圍各有不同。其中，崇川區(qū)、港閘區(qū)與南通市本級(jí)實(shí)行整體聯(lián)動(dòng)，集中范圍與市本級(jí)相同；海安縣、如皋市、海門(mén)市結(jié)合自身情況，可選擇重點(diǎn)領(lǐng)域先行先試，也可一次集中到位；設(shè)在縣（市、區(qū)）的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)將所有的行政審批權(quán)集中到一個(gè)部門(mén)，實(shí)行統(tǒng)一審批。南通市本級(jí)與轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在集中范圍的厘定上并不同步?？梢?jiàn)，政府層級(jí)不同，面對(duì)的行政審批環(huán)境存在明顯差異，這也是改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、模式能否拓展的問(wèn)題之一。

（三）再造業(yè)務(wù)流程

審批流程的再造既是匹配全新組織架構(gòu)的需要，也是提高行政審批效率和服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。南通市結(jié)合實(shí)際需要，在符合法律法規(guī)的前提下，積極創(chuàng)新審批流程：

1.審批流程圖再設(shè)計(jì)。簡(jiǎn)單明晰的審批流程圖，能夠明晰運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯關(guān)系，概括呈現(xiàn)審批具體流程，清楚界定相關(guān)處室和申請(qǐng)人的職責(zé)。南通市行政審批局將重繪審批流程圖作為突破口，花費(fèi)極大精力在不斷推演和試運(yùn)行中設(shè)計(jì)和優(yōu)化審批流程。按照預(yù)先厘定的集中范圍，將主體業(yè)務(wù)劃分為市場(chǎng)準(zhǔn)入和建設(shè)項(xiàng)目?jī)纱箢I(lǐng)域，對(duì)二者的審批流程圖進(jìn)行再設(shè)計(jì)。

市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，行政審批局繪制了企業(yè)注冊(cè)登記審批一般流程圖（詳見(jiàn)圖1），并做好宣傳放大版本，放置在顯眼位置，實(shí)現(xiàn)了流程公開(kāi)，既有利于申請(qǐng)人了解審批的整體流程，還有利于對(duì)審批機(jī)關(guān)的審批進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督。從圖中看，業(yè)務(wù)流程被分為“咨詢指導(dǎo)、統(tǒng)一收件、分類流轉(zhuǎn)、證照聯(lián)辦、一窗發(fā)證”五個(gè)步驟，清晰地呈現(xiàn)了市場(chǎng)準(zhǔn)入審批的一般程序，明確了審批過(guò)程中的權(quán)責(zé)主體，將企業(yè)和行政審批機(jī)關(guān)各自的義務(wù)進(jìn)行了明確劃分。直觀感受是：申請(qǐng)人只負(fù)責(zé)提交完備的申請(qǐng)材料以及領(lǐng)取證照兩個(gè)步驟，其他審批環(huán)節(jié)都由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部消化。市場(chǎng)主體的“一提一領(lǐng)”，需要其參與的審批流程與時(shí)限極大壓縮。

圖1 南通市行政審批局企業(yè)注冊(cè)登記審批一般流程圖①來(lái)源于南通市行政審批局內(nèi)部宣傳窗口展示，按照原圖呈現(xiàn)，未作增減

圖2 南通市行政審批局核準(zhǔn)類建設(shè)項(xiàng)目審批一般流程圖①來(lái)源于南通市行政審批局內(nèi)部宣傳窗口展示，按照原圖呈現(xiàn)，未作增減

建筑項(xiàng)目審批方面，行政審批局繪制了核準(zhǔn)類建設(shè)項(xiàng)目審批一般流程圖（詳見(jiàn)圖2），精簡(jiǎn)之后的審批流程分為“評(píng)價(jià)審查、立項(xiàng)審批、方案審批、設(shè)計(jì)審查、施工許可，竣工驗(yàn)收備案”六項(xiàng)。參與主體被劃分為三個(gè)層次，審批各階段投資主體、行政機(jī)關(guān)、第三方服務(wù)主體的權(quán)責(zé)得到了清晰地呈現(xiàn)，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)之間的業(yè)務(wù)交接也有明晰厘定。對(duì)比投資主體行為與行政審批機(jī)關(guān)行為，面向投資主體的服務(wù)界面大大優(yōu)化了，只需委托相關(guān)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行材料編制和方案設(shè)計(jì)，與市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域一樣，也實(shí)現(xiàn)了審批程序的內(nèi)化，服務(wù)方式的轉(zhuǎn)化，在給公眾提供專業(yè)服務(wù)的同時(shí)，也使其得到享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)的獲得感。

2.優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)鏈條。相對(duì)集中行政審批的功能之一是實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口受理辦結(jié)”，免去申請(qǐng)人向不同部門(mén)窗口遞交材料的環(huán)節(jié)，為申請(qǐng)人提供了友好的服務(wù)界面。南通市行政審批局提出“進(jìn)一個(gè)門(mén)，找一個(gè)人，辦一件事”的審批服務(wù)方式，這對(duì)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化提出了更高的要求。受理窗口實(shí)行“綜合收件、一口告知、統(tǒng)一發(fā)證”，審批業(yè)務(wù)處室根據(jù)職責(zé)分工，開(kāi)展組團(tuán)式審批、流水線作業(yè)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘察、集體討論、專家論證、聽(tīng)證或公告等負(fù)責(zé)扎口管理。同時(shí)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+審批”服務(wù)新模式，加快建設(shè)集網(wǎng)上辦事、協(xié)同審批、信息共享、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管、中介服務(wù)為一體的行政審批網(wǎng)上服務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)、公共服務(wù)、公眾參與的全方位拓展。

3.容缺預(yù)審。過(guò)往的行政審批，一般需要材料、文本齊全才能進(jìn)入受理和審批流程。但某些所需材料較多、流程復(fù)雜的審批項(xiàng)目，難在首次遞交材料時(shí)做到完整無(wú)缺。如果在初次受理時(shí)過(guò)于強(qiáng)調(diào)材料的完整性，則容易給當(dāng)事人增加更多的時(shí)間成本，產(chǎn)生延滯。對(duì)此，南通市行政審批局探索實(shí)行“容缺預(yù)審”方式緩解這一問(wèn)題。具體做法是：某些審批時(shí)限較長(zhǎng)的事項(xiàng)，允許當(dāng)事人在初次提交申請(qǐng)時(shí)缺少相關(guān)要件，正常進(jìn)入審批流程；但同時(shí)要求申請(qǐng)人盡快補(bǔ)齊所缺材料。如果能按時(shí)補(bǔ)齊，則不會(huì)耽誤整體審批進(jìn)程；如果逾期未補(bǔ)，亦可在某環(huán)節(jié)上暫停審批，對(duì)當(dāng)事人存在合理的約束力。這一變通做法既未違反相關(guān)法律規(guī)定，又能很好地縮短審批流程與時(shí)限，為申請(qǐng)人提供了人性化的審批服務(wù)。

從更積極的意義上看，這也是對(duì)市場(chǎng)主體和公民誠(chéng)信精神的培養(yǎng)。公務(wù)員不僅僅是要對(duì)“顧客”的要求做出回應(yīng)，而且要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關(guān)系。[7]行政審批機(jī)構(gòu)不是機(jī)械地按照相關(guān)法律規(guī)定來(lái)要求申請(qǐng)人一次性交齊材料，而是從申請(qǐng)人的角度出發(fā)為其降低時(shí)間成本，這其中體現(xiàn)著對(duì)申請(qǐng)人的信任；另一方面，申請(qǐng)人也會(huì)積極履行自己的義務(wù)，配合審批機(jī)構(gòu)的工作開(kāi)展。這樣一種良性互動(dòng)正是改革所要達(dá)到的目的之一，也是切實(shí)推進(jìn)審批職能履行方式的優(yōu)化創(chuàng)新，構(gòu)建服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。

（四）調(diào)整人員管理

組織架構(gòu)的變化，需要人員的重新配備和劃轉(zhuǎn)變動(dòng)。如何對(duì)人員進(jìn)行合理的安排，關(guān)系到新部門(mén)的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)，如何使審批人員適應(yīng)和勝任新的審批工作，也是影響改革成效的因素之一。圍繞行政審批局成立以后的人員劃轉(zhuǎn)和管理問(wèn)題，南通市探索出了這樣的解決方案：按照“政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過(guò)硬、富有激情”的標(biāo)準(zhǔn)，從首批確定試點(diǎn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和建設(shè)項(xiàng)目審批所涉及的相關(guān)部門(mén)中挑選人員，組成市行政審批局首批工作人員。挑選到市行政審批局的審批人員編制仍在原部門(mén)，實(shí)行雙向兼職，工作崗位、日常管理和績(jī)效考核由市行政審批局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，派出部門(mén)不再安排與行政審批無(wú)關(guān)的工作。同時(shí)，根據(jù)工作需要，在市級(jí)部門(mén)中分期分批選拔優(yōu)秀年輕干部到市行政審批局掛職鍛煉。

人員編制保留原單位，實(shí)行雙向兼職，能夠保持其與原單位的業(yè)務(wù)聯(lián)系，有利于其業(yè)務(wù)能力的提高。但是反過(guò)來(lái)說(shuō)，可也能是改革仍然不到位，存在部門(mén)阻滯導(dǎo)致的結(jié)果。同樣，審批人員能否具備雙向兼職、多項(xiàng)業(yè)務(wù)貫通的能力與素質(zhì)，其匹配的權(quán)責(zé)是否得當(dāng)，仍需因地制宜的實(shí)踐探索。任何的試點(diǎn)樣本都具有特殊性，這一點(diǎn)仍需時(shí)刻把握。

三、南通市相對(duì)集中行政審批改革的總結(jié)歸納

（一）明確審批主體定位與職責(zé)，是改革行政審批傳統(tǒng)模式的基礎(chǔ)

過(guò)往的行政審批飽受詬病，與審批主體多且權(quán)責(zé)不明確有很大關(guān)系。政務(wù)服務(wù)中心的“物理集中”并未改變審批權(quán)力主體分散于各部門(mén)的傳統(tǒng)審批格局，“兩集中，兩到位”的模式在很大程度上緩解了這一問(wèn)題，審批窗口職能更加豐富，窗口人員也被授予更多權(quán)限，但仍未突破編制管理等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題。新設(shè)行政審批局的方式，實(shí)現(xiàn)了原屬各部門(mén)的審批職能部分或全部劃轉(zhuǎn)，職能的劃轉(zhuǎn)意味著權(quán)能與責(zé)任的轉(zhuǎn)移。對(duì)于行政審批而言，這樣做的好處在于：由于所有行政審批事項(xiàng)都劃歸一個(gè)部門(mén)辦理，利于打破原屬部門(mén)之間的隔閡，即使在不修改法律法規(guī)的前提下，也可以將相近、相同、相似的事項(xiàng)在行政審批局合并辦理；對(duì)于行政審批局來(lái)說(shuō)，由于內(nèi)部信息共享，高效協(xié)作，亦可最大程度地實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”的目標(biāo)，提質(zhì)增效；對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，集中在同一物理空間內(nèi)的審批主體，更方便其表達(dá)需求，同時(shí)回應(yīng)審批質(zhì)量與效果。也就是說(shuō)，行政審批局，一方面明確厘定了審批主體身處的“方位”，使其職能的行使更加有理有據(jù)；另一方面，按照“職責(zé)對(duì)應(yīng)”的邏輯關(guān)系，職能的確定意味著承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)于規(guī)范和簡(jiǎn)化行政審批權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督，皆有益處。

（二）梳理審批事項(xiàng)，厘定集中范圍，再造業(yè)務(wù)流程，是探索相對(duì)集中行政審批權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

相對(duì)集中行政審批不能停留在探索“審批事項(xiàng)物理上的集中”層面上，而應(yīng)當(dāng)提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。南通模式的主要經(jīng)驗(yàn)就在于：先是細(xì)心梳理審批事項(xiàng)，在此基礎(chǔ)上因地制宜厘定集中，重點(diǎn)抓投資建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入兩大領(lǐng)域，隨后按照集中范圍內(nèi)的審批事項(xiàng)特性，再造業(yè)務(wù)流程，包括繪制業(yè)務(wù)流程圖、優(yōu)化內(nèi)部鏈條、推行“容缺預(yù)審”。其中，繪制業(yè)務(wù)流程圖應(yīng)當(dāng)說(shuō)是核心環(huán)節(jié)。精設(shè)的審批業(yè)務(wù)流程直接面向公眾，是行政審批局實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)方式的抽象概括。南通市花費(fèi)了大量心血對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行邏輯推演，才刪繁就簡(jiǎn)，呈現(xiàn)出這樣一套審批流程。簡(jiǎn)化的對(duì)外服務(wù)程序，需要輔之以強(qiáng)大的內(nèi)部業(yè)務(wù)鏈條來(lái)銜接，行政審批局的基本功能與意義就在于此。南通市行政審批局很好地貫徹了這一理念，將市場(chǎng)行為主體與投資行為主體參與的程序限制到最小程度，內(nèi)部科室之間主動(dòng)消化流轉(zhuǎn)、銜接問(wèn)題，最大程度上實(shí)現(xiàn)了效率與質(zhì)量的統(tǒng)一。

（三）行政審批局權(quán)能與責(zé)任的疑慮

從改革的策略上看，新設(shè)行政審批局的舉措屬于增量改革的范疇，有打破原屬部門(mén)間藩籬，化解部門(mén)利益糾葛的優(yōu)勢(shì)。但反過(guò)來(lái)看，行政審批局本身是否被賦予了過(guò)大的權(quán)能與責(zé)任，進(jìn)一步說(shuō)，是否能夠承擔(dān)得起這樣的權(quán)能和責(zé)任，仍然值得深入探討。按照南通市的情況，行政審批局既是審批行為的具體實(shí)施部門(mén)，也是審批結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)者，同時(shí)還在一定程度上擔(dān)負(fù)著監(jiān)管責(zé)任，能否實(shí)現(xiàn)首尾兼顧，仍需要更多的實(shí)踐操作來(lái)加以檢驗(yàn)；人員管理上存在的編制問(wèn)題關(guān)涉各方利益，“雙向兼職”的業(yè)務(wù)員是否具備綜合能力與素質(zhì)，是否承接得住行政審批局與原部門(mén)之間的業(yè)務(wù)銜接矛盾，都是影響行政審批局真正發(fā)揮權(quán)能的因素。

從外部來(lái)看，在府際之間，南通市相對(duì)集中行政審批這一模板能否獲得正式認(rèn)同，凝結(jié)成具備一定擴(kuò)散性的經(jīng)驗(yàn)，亟需解決權(quán)威性、同步性問(wèn)題。目前來(lái)看，多數(shù)試點(diǎn)城市的改革舉措與經(jīng)驗(yàn)，是否得到上級(jí)政府與其他地方政府的認(rèn)可與支持還存在爭(zhēng)議。比如，雖然目前南通市沒(méi)有出現(xiàn)轄域內(nèi)相關(guān)企業(yè)在獲得行政審批局蓋章的營(yíng)業(yè)執(zhí)照去異地投資、成立公司不被認(rèn)可的案例，但是由行政審批局加蓋的公章是否具有普遍效力、效力多大，仍存疑問(wèn)，這就對(duì)改革的整體性、協(xié)調(diào)性提出了更高的要求。抽象來(lái)看，這仍然是一個(gè)改革的普遍性與特殊性的問(wèn)題。

四、從南通市相對(duì)集中行政審批改革中看到的困難

（一）如何疏通信息壁壘，打造行政審批網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一平臺(tái)

南通市在對(duì)行政審批的梳理過(guò)程當(dāng)中，一個(gè)棘手的問(wèn)題就是如何解決審批類別、事項(xiàng)、權(quán)力名稱的多樣、重復(fù)，即如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。解決這一問(wèn)題，也是為未來(lái)行政審批服務(wù)信息化平臺(tái)的構(gòu)建去除障礙，顯然目前在這一方面還需要努力探索和完善。因而地方政府普遍寄期望于在省級(jí)政府層面出臺(tái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的跟進(jìn)。

在政府部門(mén)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一的信息交流，實(shí)現(xiàn)資源的共享共用，可以加強(qiáng)部門(mén)內(nèi)、部門(mén)間合作，實(shí)現(xiàn)協(xié)同辦公，能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，降低重復(fù)采集與存放的資金、時(shí)間成本，這也是提升行政審批效率的需要。郭曉光認(rèn)為，成立行政審批局雖然在體制上打破了部門(mén)疆界，但由于多數(shù)部門(mén)都仍使用國(guó)家部委或省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)一建設(shè)的審批專網(wǎng)，且只有在專網(wǎng)上操作才能發(fā)放申請(qǐng)人所需要的證書(shū)，這就造成了實(shí)際的限制。這樣一來(lái)，行政審批局實(shí)際上又被這些專網(wǎng)分割成了條塊的部門(mén)，審批信息得不到及時(shí)共享，行政審批局的機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮。[8]

（二）如何填補(bǔ)引領(lǐng)、配合改革推進(jìn)的法律法規(guī)的空缺

南通市實(shí)行審批的“雙章管理”，即在審批事項(xiàng)辦結(jié)文件與頒發(fā)執(zhí)照上同時(shí)加蓋行政審批局與原審批職能部門(mén)的公章，確保其法律效力。但從法律上來(lái)說(shuō)，既然設(shè)立了行政審批局，那么部門(mén)的審批權(quán)已被剝離，部門(mén)所蓋章也相應(yīng)失去效力。但現(xiàn)實(shí)的情況可能恰恰相反，部門(mén)公章多被社會(huì)認(rèn)可具有法律效力，行政審批局公章的效力還存在疑問(wèn)。

改革的深入需要法律法規(guī)的引領(lǐng)與適時(shí)跟進(jìn)，這也是建設(shè)法治政府的基石。一方面，“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本法治精神在政府改革之中不可違背。另一方面，改革本身也需要法律法規(guī)來(lái)確保自身合法性。從合法性角度看，行政審批改革理當(dāng)遵循《行政許可法》法定程序方能實(shí)現(xiàn)合法性。也就是說(shuō)，試點(diǎn)城市改革的具體做法是否符合《行政許可法》等上位法的規(guī)則與程序，是否得到合法性承認(rèn)，不僅是試點(diǎn)城市的疑問(wèn)，也是對(duì)改革方式方法以及成效能否復(fù)制、擴(kuò)展的疑問(wèn)。

（三）如何看待、借鑒試點(diǎn)城市的創(chuàng)新擴(kuò)散

改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府創(chuàng)新是改革進(jìn)程中一道獨(dú)特的風(fēng)景線。但伴隨實(shí)踐的深入展開(kāi)，地方創(chuàng)新難以推廣、擴(kuò)散的問(wèn)題時(shí)?？M繞。由于地域差異、政府層級(jí)等因素，各地政府創(chuàng)新方式與能力很不一樣，對(duì)于地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散適用性的探討也顯得尤為必要。有學(xué)者從政策工具角度，對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的適用性作了很好的討論，值得深入思考（詳見(jiàn)表1）：

表1 地方政府工具創(chuàng)新擴(kuò)散的適用范圍與識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)①轉(zhuǎn)引自郁建興,黃飚.地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的適用性[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2015,（01）:171-181.

郁建興等認(rèn)為，并不是所有的創(chuàng)新都適合擴(kuò)散，創(chuàng)新擴(kuò)散的適用性是討論創(chuàng)新擴(kuò)散的前提與基礎(chǔ)。[9]這可以說(shuō)是對(duì)于創(chuàng)新擴(kuò)散的原則性認(rèn)識(shí)?；氐叫姓徟母锷?，各地市在行政層級(jí)、轄區(qū)范圍、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城建水平等方面差異明顯，所面對(duì)的行政審批環(huán)境也大不相同。這也是各地在探索相對(duì)集中行政審批的內(nèi)容、范圍與實(shí)現(xiàn)形式上做法存在差別的原因。在較低層次上，圍繞“行政許可權(quán)的相對(duì)集中實(shí)施”這一主題，各地行政審批新的政策工具如何實(shí)現(xiàn)求同存異，對(duì)癥下藥，仍需不懈探索；在較高層次上，提煉某種具有一定擴(kuò)散適用性的工具，難度更大，對(duì)實(shí)踐的要求更高。

[1]楊解君.行政許可研究[M].人民出版社，2001:158.

[2]李克強(qiáng).簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)深化行政體制改革切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能——在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上的講話[J].中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理,2015（06）:6-13.

[3]黃小勇,閆晶,張愛(ài)軍.推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的思考[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011（03）:32-35+66.

[4]王敬波.相對(duì)集中行政許可權(quán):行政權(quán)力橫向配置的試驗(yàn)場(chǎng)[J].政法論壇,2013（01）:170-176.

[5]張定安.全面推進(jìn)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的對(duì)策建議[J].中國(guó)行政管理,2014（08）:16-21.

[6]艾琳，王剛.行政審批制度改革探究[M].人民出版社，2015:62.

[7]珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)而不是掌舵[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社.2004:8.

[8]郭曉光.成立相對(duì)集中審批權(quán)的行政審批局之思考[J].中國(guó)行政管理,2014（8）:31-32.

[9]郁建興,黃飚.地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的適用性[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較[J],2015（01）:171-181.

Study on the Local Government’s Relative Concentration of Administration Approval Reform——a Case Study on Nantong,Jiangsu Province

Wu Haodai
(Nanjing University School of Government,Jiangsu Nanjing,210000)

Administration approval is a fundamental approach of modern government in performing its functions. How to define,set up and implement the administration approvals not only reflects the value orientation of government's functional performance,but also reflects the role which government plays in the economic and social development models.In a new round of administration reform process which puts"Stream lining government and delegating authorities","building a service-oriented government"as a sign,the administration approval system reform becomes the key element once again.Among them,the reform exploration which makes relative concentration of administration approval as a plan becomes a breakthrough.In this paper,we take Nantong,Jiangsu province as an object of relative concentration of administration approval reform to explore and sum up lessons of the specific methods of Nantong reform model.At the same time,we try to capture the difficulties of the reform and provide some reference for other local governments in the reform of relative concentration of administration approval.

relative concentration;administration approval;innovation diffusion

D63-31

A

1008-780X（2016）04-0048-07

2016-06-21

吳昊岱（1990-），男，漢族，南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生。研究方向：公共行政理論、公共政策、政府組織與管理。