任田 張媚

與貧困和疾病有關(guān)的健康扶貧政策分析

任田 張媚

文章通過回顧國內(nèi)外文獻(xiàn),分析了疾病和貧困問題對個體幸福感的影響以及貧困產(chǎn)生的原因、健康扶貧政策相關(guān)研究等,并在分析現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上提出可行的改革措施及建議,包括公共政策制定時應(yīng)考慮到貧困和疾病人群的個體幸福感;明確政府治理健康問題所致貧困的責(zé)任;構(gòu)建多層次治理體系以提高國民素質(zhì);給予貧困群體受教育機會;建立健全農(nóng)村最低生活保障制度.

貧困;疾病;健康扶貧;公共政策

貧困問題困擾著當(dāng)今世界的發(fā)展,被聯(lián)合國列為社會發(fā)展問題三大主題之首[1],而疾病是引發(fā)貧困的第二大成因[2].因病致貧、因病返貧以及貧病交加給貧困人群的心身帶來沉重打擊,影響到他們追求幸福的權(quán)利以及社會的和諧與穩(wěn)定[3].因此,解決貧困問題,改善貧困人群的健康狀況,提高他們的幸福感是政府義不容辭的責(zé)任.

1 疾病對個體幸福感的影響

身體健康問題是如何影響幸福感的,可能存在兩種路徑:一是疾病產(chǎn)生的生理痛苦直接影響個體的幸福感;二是生理疾病使個體產(chǎn)生心理壓力從而影響幸福感.有研究[4]發(fā)現(xiàn),由于對疾病的擔(dān)心和不確定,40%以上的癌癥患者都伴隨中等程度以上的焦慮、抑郁等.生理痛苦和心理壓力間還可能發(fā)生交互從而形成惡性循環(huán),最終共同影響個體的幸福感[5-6].聯(lián)合國發(fā)展署(United Nations Development Agency, UNDP)的《人類發(fā)展報告(1990)》指出,人類的福祉是發(fā)展的真正目的,經(jīng)濟增長只是發(fā)展的手段;人類發(fā)展所要擴展的三大最關(guān)鍵的選擇是:長壽且健康的生活、獲得教育,以及獲得確保體面生活所必需的資料.因此,衡量人群幸福指標(biāo)通常包括GDP為代表的收入類指標(biāo)、綜合福利指數(shù)或函數(shù)、人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index,HDI)等.但對于個人而言,健康是人類最基本的需要.既往研究[7-9]認(rèn)為,身體健康與否對幸福感有顯著影響,更差的身體狀況與更低的幸福感相聯(lián)系.當(dāng)身體健康狀況較差時,身體疾病造成的生理痛苦與心理壓力往往成為人類追求幸福的重要阻礙因素.研究[10]表明,身體健康狀況是幸福感最重要的影響因素之一,其對幸福感的影響甚至比收入還要大.

2 疾病還是貧困產(chǎn)生的重要原因

貧困是一種包括社會、經(jīng)濟、文化、政治和心理等方面的復(fù)雜現(xiàn)象[11].有學(xué)者[12]認(rèn)為,貧困是指缺乏維持個人或家庭最低生活水準(zhǔn)的能力.其實貧困并非想象的那么簡單,我們多將貧困的原因歸結(jié)到個人本身,如農(nóng)民素質(zhì)低、愚昧、自然環(huán)境條件差等,其實在一定程度上,貧困源于缺少權(quán)利.基于權(quán)利貧困視角分析我國貧困問題,可以認(rèn)為我國貧困問題產(chǎn)生的根本原因歸納起來在于:一些弱勢群體由于能力薄弱、制度缺陷、政策傾斜等原因?qū)е履承┥鐣?quán)利缺失,使得他們在資源分配、就業(yè)機會、社會保障等方面無法獲得平等的機會和權(quán)利,從而喪失了維持基本生活水平的能力,最終陷入貧困.其中,疾病導(dǎo)致的健康權(quán)利的缺失是貧困產(chǎn)生的重要原因.疾病對于家庭來說是一種災(zāi)難,因病致貧、因貧患病、貧病交加,形成惡性循環(huán)[13].Jalan等[14]對中國農(nóng)村的研究發(fā)現(xiàn),家庭成員的健康不佳是導(dǎo)致一個家庭長期貧困的重要決定因素.Namyan等[15]指出,疾病容易降低家庭收入、增加治療費用,并使得原本有收入的成員變成家庭負(fù)擔(dān),因此疾病普遍成為家庭陷入貧困的根源.Sen[16]發(fā)現(xiàn)疾病是與暫時貧困相聯(lián)系的一個重要因素,而Dercon[17]對埃塞俄比亞的研究同樣發(fā)現(xiàn)貧窮者不同程度地遭受健康沖擊.DavidLawson[18]對烏干達(dá)的研究發(fā)現(xiàn),健康不佳與家庭陷入貧困有很大聯(lián)系.家庭結(jié)構(gòu)的差異與個人情況的差異是任何時候都存在的,從而意味著因上述情況而導(dǎo)致的貧困現(xiàn)象不可避免,政府在實施緩貧與濟貧政策時,不僅需要考慮以家庭為單位,且應(yīng)考慮個人因素.

3 健康扶貧政策干預(yù)

疾病與貧困往往是相伴而生的,"因病致貧、因貧患病"形象地描述了疾病與貧困錯綜復(fù)雜、相互影響的作用過程.對于貧困的原因,中外學(xué)者長期以來從理論上不斷探索,認(rèn)為致貧原因既有自然、歷史方面的原因,也有政策、制度安排方面的因素,而在諸多致貧因素中,疾病則是一個最主要的方面.疾病主要從收入和消費這兩方面影響一個家庭的經(jīng)濟狀況.首先,在收入方面,一個家庭中有成員患病會使該家庭實際就業(yè)的人數(shù)減少,從而降低家庭人均收入水平.其次,在消費方面,患病的家庭成員會增加整個家庭的醫(yī)藥費支出,尤其是有患重大疾病及患長期慢性病成員的貧困家庭不得不壓縮各項支出,以應(yīng)對高額的醫(yī)藥費用,這必然會降低整個家庭的生活質(zhì)量.即使這樣,醫(yī)藥費對于有些貧困家庭來說也會超出其支付能力,這時他們會選擇放棄治療,這對于仍處于勞動年齡的患病成員來說,有病不治將長期影響他們的就業(yè),使整個家庭持續(xù)陷于貧困,而對于超過勞動年齡的老年人來說,不采取治療則必須忍受疾病帶來的痛苦[3].

健康公平被視為公平性的重要組成部分,人人應(yīng)該享有健康.世界衛(wèi)生組織的《組織法》中明確規(guī)定:"健康是人類的一項基本權(quán)利,各國政府應(yīng)對其人民的健康負(fù)責(zé).而政府對其人民的健康負(fù)有責(zé)任,只有通過提供適當(dāng)?shù)男l(wèi)生保健和社會措施才能履行其職責(zé)"[19].為改善貧困人群的健康服務(wù)需要,目前國際上最常采用的有兩種措施--醫(yī)療救助和重點疾病干預(yù)[20].而要長期解決我國的貧困人群問題,還需根據(jù)具體國情從機制和制度上著手,經(jīng)過系統(tǒng)規(guī)劃,從源頭上實施精準(zhǔn)健康扶貧政策,改善貧困人群經(jīng)濟地位,提高他們的生活水平,以增加其幸福感,最終將貧困人群的醫(yī)療救助納入整個社會保障體系中.為此,可采取如下思路:①構(gòu)建多層次的"因病致貧、返貧"治理體系,即將"建庫立卡"作為重點,進(jìn)行分類瞄準(zhǔn)和管理 ;②將醫(yī)療救助制度作為基礎(chǔ),即以新農(nóng)合制度為主干,醫(yī)療大病保險和疾病應(yīng)急救助作為應(yīng)對因病致貧風(fēng)險的政策選擇和補充,而商業(yè)健康保險和慈善救助作為再補充,并實現(xiàn)有效銜接;③將社會工作引入治理體系,建立"緩醫(yī)難"機制 ;④確立農(nóng)村分級診療模式,發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作用[21],在緩解城鄉(xiāng)貧困人群"看病難、看病貴"方面守好最后防線,起到"兜底"的作用,從政策體制上真正解決貧困問題.

4 建議

4.1 公共政策制定時應(yīng)考慮到貧困和疾病人群的幸福感

黨的十八屆五中全會作出了"推進(jìn)健康中國建設(shè)"的決策部署,把推進(jìn)健康中國建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略.實施健康扶貧工程是"十三五"時期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧的一項重要超常規(guī)舉措,擬于2020年實現(xiàn)中國扶貧開發(fā)綱要提出的"農(nóng)村貧困人口基本醫(yī)療有保障,貧困地區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)主要指標(biāo)接近全國平均水平"的目標(biāo).因此,出現(xiàn)了貧困理論和反貧困政策.事實上,貧困的成因是多方面的,因此,消除貧困的努力也應(yīng)該是多重的,所應(yīng)采取的方法可以也必須是多樣化的,尤其是像中國這樣一個幅員遼闊,自然、社會、經(jīng)濟、政治條件差異很大的國家[22].因此,制定公共政策時應(yīng)考慮到個體的幸福感,以更好地滿足其物質(zhì)及精神需求.幸福不僅僅在滿足有形物質(zhì)和生理需求方面極其重要,而且包含了無形的、非物質(zhì)的內(nèi)容,如服務(wù)、知識和人力資本的生產(chǎn)等[23].提升貧困和疾病人群的幸福感,則應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出公共政策的導(dǎo)向功能、調(diào)控功能和分配功能,統(tǒng)一觀念,緩解矛盾糾紛,兼顧公平與效益,體現(xiàn)政府對貧困、疾病人群的關(guān)心,以提升他們的幸福感.

4.2 明確政府治理健康問題所致貧困的責(zé)任

2015 年《政府工作報告》中又再次強調(diào):"加強重特大疾病醫(yī)療防控及救助,讓遇到急難特困的群眾及時受助.大病保險試點擴大到所有省份,使全民醫(yī)保覆蓋面超過95%"[24].面對日益復(fù)雜的健康貧困治理難題,社會各界逐漸提高多層次的訴求和參政的傾向, 政府必須改變以往獨自一個主體開展社會管理、提供公共服務(wù)[25],加強扁平化平臺的構(gòu)建,讓社會多元主體充分參與,形成共同的社會治理局勢.

我國2009 年出臺的《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》第十條指出"建立政府主導(dǎo)的多元衛(wèi)生投入機制",這意味著政府投入在衛(wèi)生籌資責(zé)任上的回歸.政府不僅要有高瞻遠(yuǎn)矚的視域,基于頂層設(shè)計,充分聽取社會各界的建議,還要結(jié)合我國實際,貫徹落實公平正義的理念和實現(xiàn)原則,實現(xiàn)過程正義與結(jié)果正義,保證各個層次醫(yī)療服務(wù)需求都能夠得到滿足,特別是社會困難群體的訴求,這樣才能保證重大疾病患者能得到及時、有效的醫(yī)療服務(wù).衛(wèi)生公平程度不高,催生健康貧困.消除健康問題所致貧困,必須構(gòu)建公平的衛(wèi)生體制,主要包括突出政府公共籌資功能與監(jiān)管功能;構(gòu)建覆蓋全民一體化的衛(wèi)生體系;加強公共衛(wèi)生與預(yù)防保健、基層醫(yī)療設(shè)施建設(shè);引入第三方支付方式;加強廉價醫(yī)院建設(shè)等等[26].

4.3 構(gòu)建多層次治理體系以提高國民素質(zhì)

杜克琳在《貧困人群醫(yī)療救助理論、案例及其操作指南》中提出:可持續(xù)發(fā)展強調(diào)以人的全面發(fā)展為中心,把滿足人全面發(fā)展的需要放到首位.人的全面發(fā)展包括人在生理、心理和社會適應(yīng)等方面的發(fā)展.人口的發(fā)展不僅僅是數(shù)量方面,更重要的是在質(zhì)量方面,社會生產(chǎn)力的發(fā)展已由依靠勞動者數(shù)量的增加轉(zhuǎn)變到依靠勞動者素質(zhì)的提高.未來各國可持續(xù)發(fā)展的決定因素,歸根結(jié)底是國民綜合素質(zhì)的提高,而國民綜合素質(zhì)由人的體力素質(zhì)、智力素質(zhì)、文化素質(zhì)、道德素質(zhì)等方面構(gòu)成[27].要提高國民綜合素質(zhì),首要的就是要改變貧困、疾病的現(xiàn)狀.政府加強構(gòu)建多層次的"因病致貧、返貧"治理體系,包括構(gòu)建強有力的醫(yī)療救助制度;完善和落實新農(nóng)合制度,把醫(yī)療大病保險和疾病應(yīng)急救助進(jìn)行制度補充;發(fā)展商業(yè)健康保險和慈善救助,實現(xiàn)有效對接的治理體系;以"建庫立卡"為重點,進(jìn)行分類和管理 ;確立農(nóng)村分級診療模式,發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作用,這些對于緩解我國"看病貴、看病難"的問題,從根本上提高國民綜合素質(zhì)有著重要意義[28].

4.4 給予貧困群體受教育機會

貧困群體最稀缺的資源是知識資源,最稀缺的資本是人力資本,最缺乏的機會是獲得教育的機會,最缺乏的能力是知識能力.因此,對貧困群體給予受教育機會,并努力提高其掌握知識和技能的水平,才是給予貧困群體最大的幫助.

4.5 建立健全農(nóng)村最低生活保障制度

當(dāng)農(nóng)民不能維持最低生活水平時,一般由國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足生活需要的物質(zhì)援助的社會保障.但是現(xiàn)行農(nóng)村最低生活保障制度存在標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面窄等問題,而貧困嚴(yán)重的西部農(nóng)村地區(qū)由于財政困難沒有可持續(xù)發(fā)展最低生活保障制的能力.實際上,我國西部地區(qū)農(nóng)村最低社會保障水平過低,最低生活保障金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足貧困人口的需要,對改善他們的生活水平發(fā)揮的作用有限.目前,政府應(yīng)加大對農(nóng)村最低生活保障的投入,建立廣覆蓋、水平較高的最低生活標(biāo)準(zhǔn),將農(nóng)村貧困人口納入到最低生活保障制度范圍[29].

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Analysis on health poverty alleviation policies related to poverty and disease

Ren Tian, Zhang Mei.
School of Management, Chengdu University of TCM, Chengdu City 610075, China

Zhang Mei, Email: tozhangmei@163.com

By reviewing domestic and foreign literatures, the authors of the paper analyze the affects of disease and poverty on individual happiness, the causes of poverty, and the researches related to health poverty alleviation policies and put forward feasible reform measures and suggestions based on the analysis of existing problems. During the formulation of public policies, the individual happiness of poor and ill people should be considered; the liability for poverty caused by government governance-related health problems should be defined; a multi-level governance system should be set up to improve the national quality; the opportunity of education should be given to poor group; a minimum living security system should be established and improved for rural areas.

Poverty; Disease; Health poverty alleviation; Public policy

10.3969/j.issn.2095-7432.2017.06.009

610075 成都中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院

張媚,Email: tozhangmei@163.com

2017-07-09)