周松柏

(四川省瀘州市水務(wù)局,646000,瀘州)

瀘州市長(zhǎng)江河道采砂管理的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”

周松柏

(四川省瀘州市水務(wù)局,646000,瀘州)

四川省瀘州市以《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》為依據(jù)，大膽探索創(chuàng)新，摸索出一套行之有效的管理辦法，實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由單兵作戰(zhàn)向齊抓共管轉(zhuǎn)變、由無(wú)序管理向規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變、由創(chuàng)收優(yōu)先向可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先轉(zhuǎn)變、由以行政手段為主向法治手段為主轉(zhuǎn)變。

長(zhǎng)江；河道；采砂；管理；四個(gè)轉(zhuǎn)變；瀘州

瀘州地處四川盆地東南、川滇黔渝四省（直轄市）接合部，長(zhǎng)江、沱江、赤水河在境內(nèi)交匯，境內(nèi)長(zhǎng)江干流136 km，是長(zhǎng)江上游重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障。2002年1月1日，《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）正式施行。條例頒布15年來(lái)，瀘州市嚴(yán)格按照條例規(guī)定，大膽創(chuàng)新實(shí)踐，探索出了一套行之有效的管理辦法，成效明顯，瀘州長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。

一、由單兵作戰(zhàn)向齊抓共管轉(zhuǎn)變

以成立打擊河道非法采砂工作領(lǐng)導(dǎo)小組為標(biāo)志，瀘州市采砂管理由單兵作戰(zhàn)向齊抓共管轉(zhuǎn)變。2002年以前，瀘州市長(zhǎng)江段采砂量少、采砂船小，與長(zhǎng)江下游相比，采砂管理壓力不大。《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》頒布后，瀘州市按照條例要求爭(zhēng)取到采砂管理權(quán)，但當(dāng)時(shí)的采砂管理因受采砂收費(fèi)利益驅(qū)動(dòng)而有意避開其他部門參與，對(duì)管理難度、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足。2006年11月2日，瀘州市長(zhǎng)江河道龍馬潭區(qū)特興鎮(zhèn)境內(nèi)發(fā)生一起重大采砂船沉船事故，7人落水3人失蹤，相關(guān)責(zé)任人受到查處。此次事故后，瀘州市進(jìn)行了深刻反思，認(rèn)識(shí)到采砂情況復(fù)雜，水上作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)很大，僅靠一個(gè)部門的力量無(wú)法管好，必須按照條例要求，由政府負(fù)責(zé)，水利主導(dǎo)，交通、海事、航道、公安等相關(guān)部門配合，共同參與管理。2006年12月，經(jīng)過(guò)充分討論，瀘州市政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂管理確保河道采砂安全的通知》（瀘市府函〔2006〕191號(hào)），進(jìn)一步明確了河道采砂管理實(shí)行地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和水務(wù)、海事、長(zhǎng)江瀘州航道、長(zhǎng)航公安等部門及其基層單位的職責(zé)。為強(qiáng)化管理，結(jié)合瀘州實(shí)際成立了全市打擊河道非法采砂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府牽頭，10個(gè)市級(jí)部門組成，共同參與河道采砂管理。從此，瀘州市河道采砂管理體制得以理順，河道采砂管理工作逐步走上齊抓共管軌道。

二、由無(wú)序管理向規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變

以河道砂石開采權(quán)公開拍賣為標(biāo)志，瀘州市河道采砂管理由無(wú)序管理向規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變。2003年，長(zhǎng)江上游河道采砂管理還處在起步階段，管理無(wú)序化，長(zhǎng)江河道采砂規(guī)劃也未將瀘州段納入，瀘州市按照《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的規(guī)定，邊干邊探索，逐步走上規(guī)范化管理軌道。

1.堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃，適度開采

開采年度汛末，結(jié)合防洪和航道整治規(guī)劃，組織技術(shù)人員對(duì)長(zhǎng)江（瀘州段）干流河道砂石資源進(jìn)行論證，實(shí)地勘測(cè)，綜合考慮上游來(lái)砂狀況等因素，合理確定每個(gè)點(diǎn)的采砂范圍和控制總量。

2.堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，競(jìng)拍開采

瀘州市自2003年開始依據(jù)國(guó)家拍賣法、招標(biāo)投標(biāo)法等法律法規(guī)開展河道采砂開采權(quán)拍賣工作，委托有拍賣資質(zhì)的單位實(shí)施拍賣，邀請(qǐng)市紀(jì)委和財(cái)政、物價(jià)、公安等部門進(jìn)行全程監(jiān)督。第一批拍賣點(diǎn)只有5個(gè)，開采量約15萬(wàn)m3，拍賣開采期為5年，拍賣總金額98萬(wàn)元。在這次成功拍賣之后，當(dāng)年又組織了兩次拍賣，拍賣河道采砂開采權(quán)共19處，年度可開采砂石量108萬(wàn)m3，年征收砂石資源費(fèi)30余萬(wàn)元。此后的河道砂石開采權(quán)除了考慮地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)少量實(shí)施政府配置外，全部實(shí)行公開拍賣，拍賣金額也逐年增加。2011年達(dá)到最高峰，拍賣總金額8 090萬(wàn)元，僅江陽(yáng)區(qū)鯊魚嘴采砂點(diǎn)拍賣費(fèi)就超過(guò)5 000萬(wàn)元。以《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》為依據(jù)開展河道砂石開采權(quán)拍賣，避免了河道采砂的隨意性，解決了過(guò)去管理中的“人情砂”問(wèn)題，通過(guò)拍賣落實(shí)了業(yè)主的主體責(zé)任，規(guī)范了管理，從一定程度上實(shí)現(xiàn)了以拍促管。

3.堅(jiān)持源頭治亂，聯(lián)控嚴(yán)管

（1）嚴(yán)格控制采砂規(guī)模和強(qiáng)度

從2003年起，瀘州市長(zhǎng)江河道采砂許可正式進(jìn)入市、區(qū)（縣）政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一受理，并明確了水務(wù)、海事、航道部門在辦理采砂許可中相互監(jiān)督、共同協(xié)商的前置條件。抽砂船單船噸位均控制在300 t以上。會(huì)同海事、航道部門確定開采點(diǎn)的承載能力及水域通航條件，控制采船數(shù)量和開采強(qiáng)度。

（2）依托科技手段提升管理水平

由海事部門牽頭對(duì)采砂船舶實(shí)施分區(qū)域集中?？?，并與防洪信息系統(tǒng)連接，實(shí)行海事、防汛視頻監(jiān)控。水務(wù)與海事視頻監(jiān)控系統(tǒng)互聯(lián)，106個(gè)江段（點(diǎn)）實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控；采砂作業(yè)船只安裝GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，隨時(shí)掌握船舶的位置，減少非采期集中?？楷F(xiàn)場(chǎng)的看守人員數(shù)量。

（3）加強(qiáng)邊界合作消除管理“盲點(diǎn)”

瀘州市主動(dòng)與長(zhǎng)江、沱江交界處的四川宜賓市、自貢市和重慶江津區(qū)、永川區(qū)等建立了聯(lián)動(dòng)執(zhí)法合作關(guān)系，互通信息，定期通報(bào)，聯(lián)合行動(dòng)。與重慶毗鄰的合江縣水務(wù)局籌集資金10余萬(wàn)元購(gòu)置夜視攝像機(jī)、手提探照燈、手搖警報(bào)器等監(jiān)控取證設(shè)備，在易發(fā)非法采砂區(qū)域由20名男職工24小時(shí)輪流值守，嚴(yán)密監(jiān)控非法偷、盜采行為。

（4）部門聯(lián)動(dòng)增強(qiáng)管理能力

結(jié)合瀘州實(shí)際，2009年11月，市水務(wù)、海事、航道、長(zhǎng)航公安等涉砂部門共同簽署了長(zhǎng)江瀘州段水上執(zhí)法合作備忘錄，每月由打擊河道非法采砂工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織1次以上聯(lián)合巡查。巡查由領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位輪流牽頭組織，形成了管理合力。市、區(qū)（縣）水務(wù)執(zhí)法建立了互動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，遇緊急情況統(tǒng)一調(diào)配執(zhí)法，解決了執(zhí)法力量不足、無(wú)力執(zhí)法的問(wèn)題。市政府每年安排工作經(jīng)費(fèi)100萬(wàn)元，各區(qū)（縣）每年安排近50萬(wàn)元，專門用于巡查監(jiān)管工作。每周由區(qū)（縣）水務(wù)局開展2次以上的巡江檢查，市水務(wù)局在重點(diǎn)江段、敏感時(shí)段開展督促巡查。

三、由創(chuàng)收優(yōu)先向可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先轉(zhuǎn)變

以采砂業(yè)主清場(chǎng)撤離為標(biāo)志，瀘州市河道采砂管理由創(chuàng)收優(yōu)先向可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先轉(zhuǎn)變。

1.河道采砂規(guī)劃明確砂石禁采期

經(jīng)過(guò)幾年的快速發(fā)展，瀘州市長(zhǎng)江河道采砂規(guī)模迅速擴(kuò)大，到2015年，砂石年開采量達(dá)到700萬(wàn)m3，挖石船由最早的4艘增加至16艘，抽砂船由46艘增加至53艘，采砂企業(yè)、砂石加工、砂碼頭作業(yè)等直接從業(yè)人員約3 000人，砂石抽采、運(yùn)輸?shù)拇昂蛯Ｓ么a頭、加工設(shè)施設(shè)備等固定資產(chǎn)投入約3億余元，采砂監(jiān)管壓力猛增。過(guò)去的長(zhǎng)江河道采砂主要以增收為目的，管理工作為創(chuàng)收開綠燈。為落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠化發(fā)展”理念，根據(jù)《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的要求，2015年，水利部批準(zhǔn)實(shí)施《長(zhǎng)江上游干流宜賓以下河道采砂規(guī)劃（2015—2019年）》，按照規(guī)劃要求，瀘州市境內(nèi)長(zhǎng)江段從2015年6月起全面禁采河道砂石。對(duì)這一影響極大的禁令，瀘州市政府高度重視，頂著業(yè)主失崗、基建缺砂等多種壓力，精心部署，統(tǒng)一施策，全面落實(shí)禁采規(guī)定，組織長(zhǎng)江河道采砂業(yè)主清場(chǎng)撤離。

2.積極采取措施組織采砂業(yè)主清場(chǎng)撤離

經(jīng)過(guò)深入細(xì)致的工作，瀘州市如期完成了清場(chǎng)撤離任務(wù)，未出現(xiàn)安全事故，未發(fā)生規(guī)模性的上訪，長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過(guò)渡，瀘州段河道進(jìn)入全面禁采的新階段。

（1）建堅(jiān)強(qiáng)有力的工作機(jī)構(gòu)

成立了分管市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分工副秘書長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，水務(wù)、長(zhǎng)航公安、海事、航務(wù)、財(cái)政、安監(jiān)、環(huán)保、公安等部門為成員的禁采工作領(lǐng)導(dǎo)組，牽頭統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)和督促落實(shí)禁采工作。市政府常務(wù)會(huì)專門聽取匯報(bào)，對(duì)禁采中的重大問(wèn)題進(jìn)行深入研究、決策和落實(shí)，對(duì)打好總體戰(zhàn)提供了有力的組織保障。

（2）做深入細(xì)致的思想工作

落實(shí)了“三會(huì)一通告”措施，即召開業(yè)主座談會(huì)、部門聯(lián)席會(huì)、區(qū)（縣）協(xié)調(diào)會(huì)，干部包干做工作。政府發(fā)布禁采通告，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，維護(hù)禁令的權(quán)威。

按照相關(guān)法律規(guī)定給予采砂企業(yè)一個(gè)開采期的禁采過(guò)渡期，使企業(yè)損失降到最低限度；對(duì)未到期且依法取得開采權(quán)的7個(gè)采砂點(diǎn)，市財(cái)政按繳納拍賣費(fèi)的比例退還企業(yè)專項(xiàng)資金1 486.67萬(wàn)元，化解了撤離矛盾。

（3）創(chuàng)切實(shí)可行的清場(chǎng)辦法

建立“三書一金制度”，即由市水務(wù)、海事、長(zhǎng)航公安、航道等涉水部門聯(lián)合下發(fā)清場(chǎng)撤離通知書，由水務(wù)等部門與采砂業(yè)主簽訂清場(chǎng)撤離安全生產(chǎn)責(zé)任書，由采砂業(yè)主寫無(wú)條件撤場(chǎng)承諾書，確保按期清場(chǎng)撤離。同時(shí)，按照《四川省企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金暫行辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，設(shè)立專戶繳存風(fēng)險(xiǎn)金2 350萬(wàn)元，待清場(chǎng)徹底、無(wú)安全事故、驗(yàn)收合格后方可退還風(fēng)險(xiǎn)金。

四、由以行政手段為主向法治手段為主轉(zhuǎn)變

以非法采砂入刑為標(biāo)志，瀘州市長(zhǎng)江河道采砂管理由以行政手段為主向法治手段為主轉(zhuǎn)變。過(guò)去的長(zhǎng)江河道采砂管理，雖有《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》為依據(jù)，但執(zhí)行中遇到許多障礙。對(duì)不法分子主要采取的是行政手段，以罰款為主，但在巨大的利益面前，不法分子我行我素，對(duì)采砂管理不予配合。

2016年8月16日，瀘州市龍馬潭區(qū)人民法院下達(dá)刑事判決書，以非法采礦罪判處瀘州市江陽(yáng)區(qū)方山鎮(zhèn)居民張昕有期徒刑一年，并處罰金5萬(wàn)元。該案中的張昕成為瀘州市因非法采砂被判刑的第一人。當(dāng)年，瀘州市相關(guān)部門密切配合，通力協(xié)作，按照《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的規(guī)定，采取“放線”、蹲守、突襲等方式嚴(yán)防嚴(yán)打，堅(jiān)決遏制非法采砂行為，對(duì)犯罪分子形成巨大威懾。近一年，全市共查處長(zhǎng)江江陽(yáng)區(qū)方山鎮(zhèn)賈壩子河灘、龍馬潭區(qū)芙蓉壩長(zhǎng)江內(nèi)壕、長(zhǎng)江合江縣白米鄉(xiāng)河灘等6起非法采砂案（其中1起已立案調(diào)查，1起已進(jìn)入移送起訴階段），6人被判有期徒刑，累計(jì)處罰金34萬(wàn)元，3艘非法采砂船被切割銷毀。嚴(yán)懲嚴(yán)打?qū)θ泻拥啦缮肮芾懋a(chǎn)生了巨大作用。

經(jīng)近兩年的實(shí)踐，瀘州市長(zhǎng)江河道砂石禁采工作基本做到 “禁得下、控得住、未反彈、無(wú)集訪、零事故”的目標(biāo)要求。目前，隨著禁采工作的延續(xù)，存量減少，砂石價(jià)格攀升，該市河道砂石禁采監(jiān)管工作面臨著越來(lái)越大的壓力，瀘州市及時(shí)調(diào)整工作思路，站在共抓生態(tài)環(huán)境大保護(hù)和講政治的高度，利用落實(shí)“河長(zhǎng)制”的契機(jī)，管隨事變，著重抓好三方面工作。一是嚴(yán)防借河道清淤之名非法采砂。進(jìn)一步規(guī)范清淤工作，由政府嚴(yán)格把關(guān)，防止禁采秩序受到人為干擾破壞。二是嚴(yán)防趁臨界監(jiān)管之虛非法采砂。繼續(xù)與下游重慶江津、上游宜賓對(duì)接、溝通，信息共享，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，跨界打擊，解決邊界水域監(jiān)管難點(diǎn)。三是嚴(yán)防借堆場(chǎng)撤遷之機(jī)非法采砂。瀘州市已把2017年作為全市河道管理范圍內(nèi)砂石堆場(chǎng)（含加工場(chǎng)）規(guī)范整治年，擬利用1年時(shí)間全面取締河道管理范圍內(nèi)的非法堆場(chǎng)，把堆場(chǎng)撤遷中的挖砂采石作為監(jiān)管重點(diǎn)，對(duì)撤遷作出明確規(guī)范，防止業(yè)主借原堆場(chǎng)掘地非法采砂，努力維持來(lái)之不易的禁采成果。

[1]蔡其華.依法管理長(zhǎng)江砂石資源推動(dòng)治江事業(yè)科學(xué)發(fā)展[J].中國(guó)水利，2012（10）.

[2]王治.關(guān)于破解河道采砂管理難題的思考[J].中國(guó)水利，2014（12）.

責(zé)任編輯 張金慧

Promotion of Four Transfers in sand excavation management along Yangtze River course in Luzhou City

Zhou Songbai

In accordance with Management Regulations of Sand Excavation in Yangtze River Course,a series of effective managerial measures has been applied in Luzhou City of Sichuan Prvince in a creative and innovative manner.Implementation of"FourTransfers"ishighlighted,i.e.from singletojointefforts;from chaosto standardized management;from concentrating on profit to sustainable development;from keen on administrative approach to lawful tools.

Yangtze River;river course;sand excavation;management;Four Transfers;Luzhou

TV879

：B

：1000-1123（2017）10-0012-03

2017-03-14

周松柏，農(nóng)水辦主任。