陳斌彬

摘要：作為金融市場的特殊參與主體，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)具有極強的負外部性，容易引發(fā)市場道德風險、損及市場公平競爭秩序和加重納稅人的負擔。然而在傳統(tǒng)的“大而不倒”監(jiān)管理念下，SIFI的這種負外部性有增無減。緣此，美國新近出臺的金融監(jiān)管改革法案極力強化SIFI的監(jiān)管，建立了確保SIFI有序倒閉的處置機制，從而終結(jié)了“大而不倒”理念在監(jiān)管中的必然適用。這也是后危機時代美國追求金融體系安全和維護社會公眾利益平衡之結(jié)果。借鑒美國金融監(jiān)管的變革思路和制度安排，中國也應從SIFI的識別、監(jiān)管主體的確立、風險預防及危機處置機制等方面構(gòu)筑切合自身金融業(yè)發(fā)展實際的SIFI監(jiān)管法制，以徹底糾正對“大而不倒”的迷思，實現(xiàn)維護金融市場穩(wěn)定和保護公眾利益的雙贏。

關鍵詞：大而不倒；SIFI；系統(tǒng)性風險；道德風險

中圖分類號：D912.28 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2016）06-0168-07

人們很容易犯下這樣的錯誤：他們總以為自己足夠強大，根本不會倒下。但事實并非如此[1]?！跋到y(tǒng)重要性金融機構(gòu)”（Systemic Important Financial Institution， 以下簡稱SIFI）一詞最早見諸于國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）和金融穩(wěn)定理事會（FSB）于2009年11月聯(lián)合發(fā)布的《金融機構(gòu)、市場及工具的評估指引》這一研究報告中。而首次對之定義的為FSB。FSB將SIFI界定為一種“由于自身規(guī)模、復雜性、系統(tǒng)性關聯(lián)等原因，一旦無序倒閉將對更大范圍的金融體系和實體經(jīng)濟運行造成顯著破壞的金融機構(gòu)”①。雖然各國學者對SIFI的內(nèi)涵和外延莫衷一是，但該定義從“大而不倒”的角度突出和強調(diào)了SIFI的影響力及其嚴重的倒閉后果，較好地刻畫出SIFI的“系統(tǒng)重要性”特質(zhì)，是迄今被學界公認的最具權(quán)威性和代表性的定義[2]?？梢?，SIFI并非一類新生的金融機構(gòu)，而是人們對以往那些大型的、復雜的被冠之以“大而不倒”的金融機構(gòu)在后危機時代的一種新的稱謂，在本質(zhì)上是對傳統(tǒng)“大而不倒”金融機構(gòu)的繼受與發(fā)展[3]。故筆者以下以“大而不倒”為立論切入，將視角投向當今SIFI數(shù)量最多的美國，試圖探尋和歸納危機后其在破解“大而不倒”難題方面的思路與對策，從中總結(jié)出能為我所用的成熟經(jīng)驗，以助益今后中國更好地加強對SIFI的監(jiān)管。

一、“大而不倒”：SIFI的特征及其弊端

“大而不倒”由“Too big to fail”直譯過來，意指當某一行業(yè)中的大型或重要性機構(gòu)經(jīng)營陷入困境、瀕臨破產(chǎn)時，政府為防止其倒閉產(chǎn)生嚴重的社會影響而對其援手相助的一種危機監(jiān)管理念或制度。具體到金融業(yè)領域，該制度濫觴于1984年美國政府對當時全美第七大銀行伊利諾伊大陸銀行的救助在此救助事件中，美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司向大陸銀行提供了20億美元的次級貸款，并承諾對所有存款人及普通債權(quán)人提供特別保護，動用35億美元資金購買銀行45億美元的壞賬，使大陸銀行很快起死回生，有效地阻止了其破產(chǎn)倒閉可能給其他2 200家關系銀行造成的沖擊。此救助使“大而不倒”開始為美國金融監(jiān)管當局所踐行，并迅速演化為當時全美金融監(jiān)管領域的“公理”性法則如1991年美國出臺了《聯(lián)邦存款保險公司促進法》（FDICIA），該法案通過“系統(tǒng)性風險”例外條款規(guī)定允許FDIC等監(jiān)管機構(gòu)對大銀行進行救助，標志著“大而不倒”救助原則在法律上的正式確立。因為“在一家銀行倒下去會拖累一大片其他銀行的年代，人們普遍信奉防止銀行連鎖倒閉的最好辦法就是阻止第一家銀行倒下去”[4]。所以在金融業(yè)景氣下滑，特別是大型金融機構(gòu)經(jīng)營失敗而瀕臨破產(chǎn)時，確保其“大而不倒”自然成為當時美國政府維護本國金融穩(wěn)定的不二法則。然而，本輪金融危機的慘痛教訓表明，恰恰就是政府的這種“大而不倒”理念使SIFI成為系統(tǒng)性風險的重要來源。因為人們發(fā)現(xiàn)，那些過去屢屢獲得政府救助并以“大而不倒”自居的SIFI在危機中依然我行我素：不僅疏于內(nèi)部風險的管控，而且還經(jīng)常通過各種高杠桿投資將風險外溢，使危機“火上澆油”，愈演愈烈[5]。為此，美國民眾對政府危機后再次大手筆援救金融機構(gòu)的“慷慨”做法表示了極大的質(zhì)疑與批評。甚至有學者直諫政府，壞銀行就應該淘汰，不管其大小，因為援助一家現(xiàn)在的壞銀行無異于阻止建立一家未來的好銀行[6]。被譽為“全球央行”的FSB也開始密切關注SIFI“大而不倒”的短視效應和長期潛在的負作用。在2012年G20墨西哥峰會上，F(xiàn)SB發(fā)布了題為《關于加強金融穩(wěn)定的實施進度總結(jié)》的工作報告，并以“結(jié)束‘大而不倒”為題專節(jié)討論了加強對SIFI監(jiān)管的必要性和如何降低“大而不倒”的負效應問題See FSB. Overview of Progress in the Implementation of the G20 Recommendations for Strengthening Financial Stability.June 19， 2012.。與此同時，包括巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）、國際證券監(jiān)管委員會組織（IOSCO）以及國際保險監(jiān)督官協(xié)會（IAIS）等在內(nèi)的多個國際金融監(jiān)管組織也紛紛在其所負責的銀行、證券和保險等領域出臺相應的SIFI識別指引與監(jiān)管文件，積極參與到金融穩(wěn)定理事會所主導的SIFI全球治理框架中，以尋求如何更好地緩解本行業(yè)中SIFI“大而不倒”所帶來的負效應，防范系統(tǒng)性風險的形成與積聚如BCBS于2011年11月發(fā)布了《全球系統(tǒng)重要性銀行：評估方法和額外損失吸收能力要求》，IAIS于2012年10月發(fā)布了《全球系統(tǒng)重要性保險人：建議的政策措施》，IOSCO于2013年1月發(fā)布了《全球系統(tǒng)重要性證券機構(gòu)：建議的評估措施》。那么，究竟SIFI“大而不倒”會帶來哪些令人不易察覺的負效應？對這個問題的回答有必要先從SIFI的特征談起。

顧名思義，SIFI最本質(zhì)的特征就是“系統(tǒng)重要性”。這種“系統(tǒng)重要性”有兩方面的表現(xiàn)：一是規(guī)模大，承載著金融市場的核心功能，這種核心的功能往往與一國的貨幣政策中介、支付中介、信用中介等密切相關；二是影響大，易引發(fā)系統(tǒng)性風險。SIFI有著眾多的來自四面八方的交易對手，故一旦陷入經(jīng)營危機或無序倒閉，很容易通過交易對手將風險大范圍地傳導、擴散至整個金融體系，形成系統(tǒng)性風險。

以上分析表明，正是緣于“系統(tǒng)重要性”的存在，才使得SIFI的破產(chǎn)倒閉會帶來多米諾骨牌效應，引發(fā)金融體系的系統(tǒng)性風險與危機。而正是出自于對這種金融體系動蕩的擔憂，各國政府才在歷次危機中不遺余力地救助瀕臨破產(chǎn)的SIFI，從而賦予其“大而不倒”的優(yōu)勢地位。就此而言，SIFI的“系統(tǒng)重要性”與“大而不倒”特征乃為一個硬幣的兩面，并無實質(zhì)之差別。是故，SIFI在各國引發(fā)的問題就是“大而不倒”問題[7]。而這個問題的實質(zhì)，便是政府在“大而不倒”下長期救助SIFI累積形成的弊端與負效應。

2008年金融危機的爆發(fā)使這些弊端與負效應暴露無遺，主要表現(xiàn)在：第一，激發(fā)道德風險。首先，就SIFI本身而言，“大而不倒”致其對政府的危難救助始終抱有明確預期，故而會有恃無恐地通過冒險經(jīng)營來提高盈利水平，甚至在資不抵債之際向其高管人員派發(fā)高額獎金，惡意大肆侵占股東及債權(quán)人利益。這從美國國際集團（AIG）危機前豪賭資本市場衍生產(chǎn)品，接連從事高風險信用違約掉期（CDSs）投資和向其高管人員秘密發(fā)放高達2.18億美元的獎金中可窺一斑。其次，就SIFI的相關利益者（如債權(quán)人、存款人等）而言，基于政府“大而不倒”的擔保，他們同樣也會作出危難中政府必救SIFI的預判，故而不僅無心對SIFI的經(jīng)營進行監(jiān)督，而且還愿意以更低的利率向其提供資金。

第二，損及市場公平競爭秩序?！按蠖坏埂币笳疄榻?jīng)營失敗的SIFI買單紓困，這本身就是對非SIFI的一種歧視與不公。有數(shù)據(jù)表明，在政府承諾對大型銀行注資后的2008年至2009年間，美國中、小型銀行與那些資產(chǎn)超過1 000億美元的大型銀行的融資成本差額由0.29%飆升至0.78%。此意味著美國政府實際上向這些大銀行提供了約63億美元的補貼[8]。無獨有偶， IMF于2010年底對87個成員國的大型金融機構(gòu)收益進行了年度統(tǒng)計和回歸測算，結(jié)果表明，在過去的5年里，這些資產(chǎn)超過500億美元的大銀行至少平均有20%以上的收益來自于政府的各種隱性支持和擔保，這是同期其他金融機構(gòu)無法享有的See IMF， World Economic and Finance Surveys： Global Financial Stability Report. [EB/OL] {2015-03-22].http：//www.imf.org/external/pubs/ft/gfsr/2011/01/pdf/text.pdf，2013-03-01.。可見，政府對SIFI這種“大而不倒”的救助承諾已扭曲和破壞了市場“優(yōu)勝劣汰”的競爭法則，并沖擊和損害著其他中小型金融機構(gòu)的利益。

第三，加重納稅人的負擔，激化社會矛盾。盡管“大而不倒”展現(xiàn)了政府在危機中力挽狂瀾、維護金融穩(wěn)定的本色，但SIFI體量龐大，對其救助耗資巨大，納稅人常常要為之背負高額的救助成本。仍以美國為例，危機后政府用于實施問題資產(chǎn)救助計劃（TARP）的財政預算高達23.7萬億美元。平攤下來，在該計劃實施的5年內(nèi)，每個美國人至少要額外承擔7.59萬美元，以致有學者驚呼政府對大金融機構(gòu)的救助已經(jīng)達到“史無前例的范圍、規(guī)模以及復雜程度，令人忍無可忍”轉(zhuǎn)引自伏軍《論銀行太大不能倒原則——兼評美國2010年華爾街改革與消費者保護法案》（《中外法學》，2011年第1期第199頁）?？梢?，“大而不倒”不僅使全體納稅人為無良的SIFI買單的不正義局面合法化，而且還會觸怒底層社會民眾，激化社會矛盾。2011年西方國家接連發(fā)生的針對和仇視大型金融機構(gòu)的系列“占領”運動（如“占領華爾街”“占領倫敦證交所”等）可謂是這種憤怒和矛盾的形象表達2011年9月17日，美國上千名民眾聚集在紐約曼哈頓，發(fā)起了一場歷時4周，聲勢浩大、席卷全美的“占領華爾街運動”，反對政府執(zhí)著于“大而不倒”，置中低下階層人民利益于不顧。無獨有偶，2011年10月15日，數(shù)千名英國民眾聚集在倫敦市中心，舉行了“占領倫敦證券交易所”的示威游行，也同樣表達了對政府為挽救大銀行而不惜犧牲廣大納稅人錢財?shù)膹娏也粷M。

此外，比較極端的是，“大而不倒”還會造成政府主權(quán)債務危機。這是因為在金融市場高度關聯(lián)、金融服務日益綜合化的今天，SIFI的身份早已突破傳統(tǒng)大型銀行的界限。一些大型的非銀行金融機構(gòu)，如金融控股公司、投資銀行、保險公司、對沖基金或股權(quán)基金等也可能同大型銀行一樣存在著倒閉的“蝴蝶效應”。這使得政府對它們的破產(chǎn)不能坐視不管，亦須伸手相救。因此，“大而不倒”適用對象的擴大可能會令一國政府窮于應付和不堪重負。特別地，若救助對象的負債規(guī)模過大，政府在救助中還會引發(fā)嚴重的主權(quán)債務危機，出現(xiàn)“泥菩薩過河，自身難?！钡膶擂尉置?。晚近冰島和塞浦路斯政府為救助各自的SIFI而雙雙瀕臨破產(chǎn)境地的事件至今仍有很強的警示意義2008年12月，冰島政府為救助合計負債為冰島當年GDP兩倍多的三家大銀行（格里特利爾銀行、克伊普辛銀行和冰島國民銀行）而陷入破產(chǎn)境地。同樣，2013年3月，塞浦路斯為救助負債合計超過該國2012年GDP的兩大國內(nèi)銀行（大眾銀行和塞浦路斯銀行）也瀕臨破產(chǎn)。最后，這兩國都不得不向國際社會申請巨額貸款援助。

二、“大而不倒”之終結(jié)：美國構(gòu)建SIFI監(jiān)管法制的主旨

前已述及，在歷經(jīng)了對SIFI的不斷救助但仍阻止不了金融危機沖擊的錐心之痛后，美國國內(nèi)對“大而不倒”進行了反思與批判：時任美國財政部長的保爾森在2008年4月以政府要員身份率先向“大而不倒”公開發(fā)難，抨擊其造成了不公正的業(yè)界競爭，弱化了美國的法治精神，使美國金融體系處于危險之中，已到了非改不可的時候[9]。前美聯(lián)儲主席本·伯南克在2009年10月波斯頓年度經(jīng)濟論壇上也強調(diào)，“這場危機的教訓只有一個，那就是必須解決‘大而不倒的問題，而現(xiàn)在就是采取該行動的時候了”See Ben S.Bermanke.Financial Regulation and Supervision after the Crisis：The Role of the Federal Reserve.[EB/OL] {2015-03-21].http：//www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20091023a.htm.。鑒此，為尋求解決SIFI的“大而不倒”難題，從2008年危機爆發(fā)后至今，美國歷經(jīng)小布什時期的《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍圖》、奧巴馬新政的《金融監(jiān)管改革新基礎》和國會參眾兩院的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（以下簡稱《多德法案》），對金融監(jiān)管改革進行了多次不懈的立法探索。特別是在《多德法案》中，美國構(gòu)建了包含對SIFI身份識別、強化監(jiān)管和有序處置等內(nèi)容在內(nèi)的完整的SIFI監(jiān)管框架。

（一）確立有關SIFI的識別與評估標準

《多德法案》開篇就對兩種SIFI進行了界定：一是截至2010年1月1日總資產(chǎn)大于或等于500億美元的銀行控股公司；二是2008年底就得到TARP救助或已被列入救助名單的任何金融實體 參見《多德法案》第113條第2款，第117條第1款。進一步地，《多德法案》新設了一個跨部門常設監(jiān)管機構(gòu)即金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），由其負責其余SIFI的身份認定與系統(tǒng)性風險的監(jiān)測。而為規(guī)范這種識別與監(jiān)測權(quán)的行使，法案一方面列舉了包括規(guī)模、關聯(lián)度、可替代性、業(yè)務復雜性和期限錯配等因素在內(nèi)的11項指標作為FSOC據(jù)以認定和評估SIFI的標準；另一方面又設置了相應的認定程序，諸如向擬被認定對象發(fā)出書面通知和聽證須知、由FSOC2/3以上委員投票同意等 參見《多德法案》第113條至第117條。此外，《多德法案》還要求在財政部設立金融研究辦公室（OFR）用以搜集擬被認定對象的各種必需信息，為FSOC的認定和風險監(jiān)測提供依據(jù) 參見《多德法案》第151條至第156條。

（二）加強對SIFI的監(jiān)管強度與有效性

《多德法案》授予美聯(lián)儲“去龐大化”的監(jiān)管權(quán)力，使之在經(jīng)2/3以上FSOC委員投票同意的條件下有權(quán)對SIFI進行處置與拆分，將SIFI因規(guī)模過度擴張帶來的系統(tǒng)性風險扼殺在萌芽階段 參見《多德法案》第112條第2款，第121條和第123條。同時，法案還引入“沃爾克規(guī)則”（Volcker Rule），對大型銀行的業(yè)務作出嚴格的限制，規(guī)定商業(yè)銀行不得利用參加聯(lián)邦保險的存款進行自營交易，且投資對沖基金和私募基金的金額不得超過基金資本和銀行自身一級資本的3% 參見《多德法案》第619條。2011年1月8日，F(xiàn)SOC發(fā)布了一份關于該規(guī)則的解釋報告。2011年2月9日，作為主要落實部門之一，美聯(lián)儲也出臺了一項關于“沃爾克規(guī)則”的實施說明與建議，從而正式拉開了美國實施“沃爾克規(guī)則”的序幕[10]。

（三）改革與調(diào)整SIFI高管的薪酬結(jié)構(gòu)

金融危機暴露出SIFI薪酬體系存在的問題，主要表現(xiàn)為高管薪酬結(jié)構(gòu)的機會與風險分配的不對稱，容易誘發(fā)高管為追求高薪而過度冒險，繼而威脅SIFI的長期存續(xù)與經(jīng)營安全。為此，《多德法案》第9章專設了第5節(jié)“責任及高級職員薪酬”，對金融機構(gòu)高管薪酬水平進行控制，內(nèi)容有：（1）執(zhí)行薪酬披露及其股東會投票制度；（2）增強薪酬委員會獨立性；（3）實施錯誤薪酬的索回。這些新規(guī)定將股東會和董事會審查和披露高管薪酬水平的軟性義務上升為公法上的義務，使得高管薪酬的確定不再專屬于公司自治事項的范疇，有力地遏制了以往風險激勵型薪酬機制的再現(xiàn)。

（四）設置針對SIFI的風險特別處置機制

《多德法案》的這種風險處置機制包含三個維度：一是事前性的處置安排，如提高SIFI信息公開披露水平；要求SIFI提前作出自己的風險撥備，發(fā)行應急資本和自救性債券（Bail-in Debts）、定期制定恢復和處置計劃（RRPs），即“生前遺囑”（living Wills）等。

二是對事中政府救助的限制。《多德法案》雖允許美聯(lián)儲以最后貸款人的身份為陷入運營困境的SIFI或具有系統(tǒng)性影響的金融交易提供資金支持，但要求其不應只針對SIFI，且須有充分擔保作為前提。同時，法案亦對聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）向有清償能力的參保銀行提供債務擔保給予限制，規(guī)定只有在出現(xiàn)系統(tǒng)性風險威脅時，經(jīng)FSOC多數(shù)票同意和總統(tǒng)向國會申請后方可實施，且全部成本應由受擔保銀行償還 參見《多德法案》第203條。

三是事后的有序清算，主要是確保陷入危機的SIFI的有序倒閉和平穩(wěn)退出，減緩或降低其對外部的沖擊。如《多德法案》規(guī)定了專門適用于SIFI的“有序清算程序”。即在美聯(lián)儲和FDIC2/3成員的支持下，若財政部確認某家SIFI的破產(chǎn)“將對美國的金融穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響”，則其在向華盛頓的聯(lián)邦法院請示后可徑行指定FDIC對陷入危機的大型銀行進行接管清算 如果經(jīng)營失敗的SIFI是投資銀行、私募基金等，則由證券交易委員會（SEC）接管；如果是保險公司，則由新的聯(lián)邦保險辦公室（FIO）接管。而在清算過程中，法案要求FDIC可視情況設立過橋銀行以對問題金融機構(gòu)的業(yè)務、資產(chǎn)和負債進行承接，確保SIFI資產(chǎn)的有序出售和核心業(yè)務的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移 參見《多德法案》第204條至第216條。

可見，與歷次金融監(jiān)管改革立法相比，《多德法案》最大的不同就是放棄“大而不倒”在監(jiān)管實踐的必然適用，創(chuàng)造出一種既能讓大型金融機構(gòu)倒閉又能保障金融系統(tǒng)安全的危機應對機制。應該說，這是以往金融立法所不能達到的高度。因為從邏輯上講，要使SIFI的關閉具備可行性，就必須通過有效的制度安排來抵消SIFI破產(chǎn)的負效應，否則，放棄對SIFI的救助只會帶來系統(tǒng)性風險的災難性后果。而《多德法案》正是找到了這樣的有效制度安排，通過強有力的風險處置機制確保了SIFI的有序退出，從而化解了放棄“大而不倒”原則與系統(tǒng)性風險之間的矛盾。并且，這種處置機制的強有力之處還體現(xiàn)在事前各種創(chuàng)新性的預防措施如應急資本和自救性債券的發(fā)行、生前遺囑的提交等方面。這些措施既使股東和債權(quán)人事先就能分擔SIFI經(jīng)營失敗的成本與風險，減少了納稅人負擔，又使監(jiān)管當局能在SIFI出現(xiàn)問題的第一時間找到應急方案，促使SIFI及時開展恢復和自救工作，避免處置延遲導致的風險外溢。此外，法案對“沃爾克規(guī)則”的引入和高管薪酬的控制，也從另一方面遏制了SIFI盲目擴大規(guī)模和業(yè)務范圍的沖動，既從源頭上減輕SIFI規(guī)模過大給政府帶來的處置壓力，又消弭了以往薪酬制度中可能出現(xiàn)的危害SIFI安全性和穩(wěn)健性的誘因，從而減少SIFI的道德風險。

正是通過上述詳盡而又嚴格的規(guī)定，加之危機中雷曼兄弟得不到美國政府救助而最后不得不申請破產(chǎn)的先例 危機前的雷曼兄弟（Lehman Brother）是美國的第四大投資銀行，其在本輪金融危機中損失慘重，向美國政府求助遭拒，最后于2008年9月15日向法院申請破產(chǎn)保護，《多德法案》向市場釋放出一種前所未有的信號：那就是“SIFI以后不再‘大而不倒了”，從而斷絕了某些SIFI對政府心存必救的念頭，減緩了其試圖通過做大規(guī)模綁架政府的僥幸心理。正如法案通過后，美國參議院銀行委員會主席多德所言，“我們找到了一條終結(jié)‘大而不倒的救助道路，可確保今后沒有任何一家金融機構(gòu)可以拖垮我們的經(jīng)濟” See Dodd Statement on Walls Street Reform Conference.[EB/OL] {2015-03-11].http：//banking.senate.gov/public/index.cfm？ FuseAction=Newsroom.PressRelease&ContentRecord_id=6eb3db3b-a672-fc05-17a2-35abdlc333c9.。時任美國財長的蓋特納2010年在紐約大學商學院公開演講上亦言：“有了《多德法案》，政府今后的救助會變得越來越難，美國人民再也不會輕易為華爾街的錯誤買單了?！?See Geithne，Timothy F.“Rebuilding the American Financial System.”Speech Presented at New York University Stern School of Business， August 2，2010.

總之，盡管《多德法案》在終結(jié)“大而不倒”方面并非盡善盡美，且其在立法中也頗受爭議，但其最終的順利出臺表明美國金融監(jiān)管改革已邁出了實質(zhì)性的一步。立法者已經(jīng)認識到“大而不倒”治標不治本的缺陷之所在，開始從以往單一、片面地追求“金融穩(wěn)定優(yōu)先”轉(zhuǎn)而尋求“金融穩(wěn)定與公共利益并重”的二元價值理念。這種金融監(jiān)管哲學的演進無疑很好地吸納了危機后人們對“大而不倒”的理性批判與重新認知，是美國公眾與華爾街金融集團利益博弈中勝出的結(jié)果，無疑更能適應奧巴馬新政保護金融消費者與納稅人等民生利益之所需，亦為其他國家的金融監(jiān)管改革提供了重要的參鑒。

三、“大而可倒”之確立：美國SIFI監(jiān)管法制構(gòu)建之借鑒

美國的金融體系由私人控股，相對分散與均衡，而中國金融體系為國有控股，呈現(xiàn)出一種由少數(shù)幾家國有大型銀行壟斷，中小金融機構(gòu)多且雜的倒金字塔式的結(jié)構(gòu) 據(jù)統(tǒng)計，中國5家大型商業(yè)銀行（中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行與交通銀行）合計資產(chǎn)規(guī)模占據(jù)整個銀行業(yè)的50%。此外，12家全國性的股份制商業(yè)銀行合計資產(chǎn)規(guī)模也達到整個銀行業(yè)的15%以上。加之國有控股還會強化SIFI對其陷入困境時的財政援助預期，這些都使得中國SIFI潛藏的道德風險要比美國嚴峻得多。因此，若不及時構(gòu)建監(jiān)管法制，以有效解決SIFI的負外部性問題，那么久而久之，中國的SIFI今后也可能蛻變成如美國那樣的金融危機推手和社會矛盾的引爆器。是故，借鑒美國的上述變革思路和合理的制度內(nèi)核，盡快構(gòu)建適合自身國情的SIFI監(jiān)管法制在中國極為必要。

對此，筆者有如下建議。

第一，重視“大而不倒”的負效應，確立“大而可倒”的監(jiān)管理念?；谔厥獾膰?，過去中國對出現(xiàn)問題的金融機構(gòu)往往傾向于救助，這本無可厚非 央行行長周小川分析了政府傾向于救助的三個原因：一是金融業(yè)是中國國民經(jīng)濟的命脈行業(yè)；二是中國是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟，中國金融機構(gòu)承擔了政策性、半政策性或體制性任務，應予補償；三是社會穩(wěn)定的需要。參見周小川《金融危機中關于救助問題的爭論》（《金融研究》，2012年第9期第3頁），然在實踐中，對于各式各樣陷入危機的金融機構(gòu)，不管其是否為SIFI，倒閉后是否會帶來系統(tǒng)性風險，中國都一概大包大攬，施以援救，則勢必會弱化市場紀律，激發(fā)和放大金融業(yè)的道德風險。2013年6月全國性的“銀行鬧錢荒”風波就是近年來各大銀行過度擴張表外業(yè)務及間接從事“影子銀行”業(yè)務引發(fā)的資金結(jié)構(gòu)性錯配所致。是故，如何破解政府救助與被救助對象道德風險的矛盾亦成為中國構(gòu)建SIFI監(jiān)管法制首要解決的問題。央行行長周小川為此總結(jié)道，過去中國基于一些特殊情況比較傾向于救助，救的也比較多，但從發(fā)展的角度看，也需要防止道德風險，結(jié)合金融業(yè)改革發(fā)展的狀況作進一步考慮，權(quán)衡點也應該有所變化[11]。與此同時，央行在2012年《中國金融穩(wěn)定報告》中也明確指出中國金融穩(wěn)定不再一味地追求金融機構(gòu)的“零倒閉”，而要致力于建立一個能使經(jīng)營不善的金融機構(gòu)被有序淘汰出局的機制。無疑，這里的“權(quán)衡點應該有所變化”和“不追求‘零倒閉”的提法已清楚地暗指今后中國管理層對問題金融機構(gòu)的救助絕不會再滿足于以往短期的“止血療傷”，也會考量長期道德風險的防范。鑒此，中國也應同美國一樣，果敢地在立法上放棄對問題金融機構(gòu)必然保護的承諾，即確立“大而可倒”的監(jiān)管理念以終結(jié)“大而不倒”這種監(jiān)管潛規(guī)則的必然適用。進言之，面對出現(xiàn)經(jīng)營危機的金融機構(gòu)，政府今后可以就被救助對象的不同，綜合破產(chǎn)后果、救助成本等因素相機決定是否救之：可讓其“倒”，也可讓其“不倒”，而非同以往那樣陷入非救不可的被動之中。

總之，中國唯有在對SIFI監(jiān)管立法中確立“大而可倒”的監(jiān)管理念，方能徹底糾正金融機構(gòu)長期以來對“大而不倒”的迷思和依賴，彌補現(xiàn)行金融監(jiān)管法制在處理SIFI外部性方面的不足，從源頭上消弭大型金融機構(gòu)的道德風險。

第二，明確SIFI的監(jiān)管主體，制定切合中國金融業(yè)的SIFI認定規(guī)則。慮及SIFI無序倒閉通常會帶來跨行業(yè)、跨部門乃至跨國境的系統(tǒng)性風險，將之簡單歸至現(xiàn)行“三會”微觀審慎監(jiān)管的框架下顯然難以奏效。而相比“三會”的分業(yè)監(jiān)管，筆者認為由央行擔當中國SIFI系統(tǒng)性風險的監(jiān)管主體較為適宜 原因在于：中國的中央銀行不僅在貨幣政策制定以及支付清算系統(tǒng)中處于核心地位，而且《中國人民銀行法》第2條早已賦予其具有防范和化解金融風險、維護金融穩(wěn)定之職責。在具體做法上，中國可由央行牽頭整合已有的“一行三會”監(jiān)管資源，建立跨部門的四方監(jiān)管委員會，負責對SIFI的識別與評估，系統(tǒng)性風險的監(jiān)測、分析和決策，并促進四方的信息共享、有效合作與宏微觀的監(jiān)管協(xié)調(diào)，以形成對SIFI的無縫式監(jiān)管。再者，與美國跨行業(yè)、多形態(tài)的SIFI不同，中國現(xiàn)階段金融體系的運營仍以間接融資和分業(yè)經(jīng)營為主，目前的SIFI主要集中在銀行業(yè)的幾家大型機構(gòu)，故在對SIFI的識別與評估標準的制定上，當前中國毋需采用美國法上的各種指標，而宜先以“規(guī)?！敝笜藶橹?“規(guī)?！敝笜酥饕捎媒鹑跈C構(gòu)某一年度的資產(chǎn)余額與同年度GDP的比值作為評估方法，待銀行、證券、保險等其他金融業(yè)務之間的綜合化水平發(fā)展到一定的階段后，再適時引入“不可替代性”“關聯(lián)性”和“復雜性”等指標和配以各自的權(quán)重比例進行識別。當然，中國的SIFI是計劃經(jīng)濟時代的“遺物”，并非市場競爭的結(jié)果，普遍帶有濃厚的行政壟斷色彩，故中國制定對SIFI的認定規(guī)則也不能像美國那樣簡單地停留在金融學領域，還應將這些識別標準與評估方法歸納上升到法學理論的層次，以彰顯SIFI的法律主體特征。在此，筆者贊同借鑒反壟斷法中的有關市場支配地位的相關規(guī)定來充實SIFI的認定規(guī)則 國內(nèi)有學者提出此方面的對策建議 ，參見陽建勛《大而不倒、利益沖突與權(quán)義平衡》（《現(xiàn)代法學》，2014年第3期第183頁），以增強認定的可操作性和針對性。

第三，加強對SIFI的風險預防，構(gòu)建確保SIFI有序退出的處置機制。在立法上確立“大而可倒”并不意味著政府從此可置問題SIFI于不顧，任其自生自滅。恰恰相反，其是以要求政府加強監(jiān)管，降低SIFI的破產(chǎn)概率和對外沖擊程度為立足點。因此，認定識別SIFI僅是對其加強監(jiān)管的前提，而如何圍繞風險預防和危機處置兩個層面進行監(jiān)管架構(gòu)的頂層設計，避免或減少政府對問題金融機構(gòu)的救助則為立法者應當考慮的重點：（1）就風險預防而言，由于中國金融生態(tài)迥異于美國，當前不是創(chuàng)新過度，而是創(chuàng)新不足，故從鼓勵金融創(chuàng)新和參與國際化競爭的現(xiàn)實情境考慮，筆者不贊成對SIFI采取類似美國“沃爾克規(guī)則”或“去龐大化”的結(jié)構(gòu)性限制措施，而是主張繼續(xù)審慎地推進綜合化經(jīng)營，嚴格準入審批和事后評估，并在此基礎上從資本充足率、杠桿率限制、流動性風險、前瞻性的撥備計提等方面提高對SIFI的審慎監(jiān)管標準，做到既能未雨綢繆，全方位控制SIFI的跨業(yè)經(jīng)營風險，又能避免監(jiān)管過度窒息行業(yè)創(chuàng)新活力。目前，銀監(jiān)會在此方面已率先作了嘗試，其已發(fā)文要求所有的系統(tǒng)重要性銀行在2013年底前增加暫定1%的附加資本、建立不低于4%的杠桿率標準、不低于2.5%的貸款撥備率和不低于150%的撥備覆蓋率 參見銀監(jiān)會2011年4月27日發(fā)布的《中國銀行業(yè)實施監(jiān)管新標準的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕44號）?？梢灶A見，隨著中國金融業(yè)綜合化水平的深化和市場競爭的演繹，今后除了銀行類的SIFI，還會有非銀行類的SIFI的出現(xiàn)，因此筆者建議其他行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)也應結(jié)合各自所在行業(yè)的特點，盡早制定與本行業(yè)SIFI風險水平相適應的審慎監(jiān)管標準，以提高行業(yè)內(nèi)SIFI的風險抵御和自救能力。（2）對于危機處置，恰為中國金融立法長期以來的“軟肋”。雖然目前的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《保險法》以及《金融機構(gòu)撤銷條例》等法律、法規(guī)都有問題金融機構(gòu)的接管、托管、重組和終止等系列處置制度，表面上似乎很完備，但這些規(guī)定都較為寬泛，實際可操作性不強。加之早期這些立法均以普通金融機構(gòu)為潛在的破產(chǎn)對象，缺乏適合SIFI的特殊規(guī)定。這就導致今后中國對陷入危機的SIFI，除了繼續(xù)奉行“大而不倒”原則外別無他法。因此，中國應合理參鑒美國的上述立法成果，進行這方面立法的補缺補漏。比如，為保障SIFI危機處置的有序性，降低政府財政負擔，提高危機應對能力，中國也應要求被識別為SIFI的金融機構(gòu)事先發(fā)行應急資本和自救性債券，定期向央行和銀監(jiān)會提交可行的恢復和處置計劃。同時，對一些弊病叢生、積重難返的SIFI，銀監(jiān)會在處置中也可引入類似美國的“過橋銀行”制度，通過業(yè)務承接和有序清算，促使問題SIFI平穩(wěn)、有序地退出市場，防范因其突然倒閉對金融市場造成的沖擊。

五、結(jié)語

金融監(jiān)管是一個包含金融風險的事前防范、金融危機的事中救助與救助成本事后分擔的全過程，政府救助不能也不應是一國金融監(jiān)管的全貌。而正是2008年金融危機導致了美國政府救助的巨大財政負擔和納稅人利益的巨大流失，由此形成強大的社會政治壓力要求國會重新審視金融監(jiān)管，才最終推動了以終結(jié)“大而不倒”為主旨的SIFI監(jiān)管法制的全面確立。然而，以立法終結(jié)“大而不倒”并不意味著美國政府今后會從一個極端走向另一極端，從此不對SIFI進行任何的救助。畢竟，如FDIC主席拜爾所承認的，“無論法律多么明智和完美，未來的道路上不可能就此沒有金融危機的發(fā)生”。面對下一輪新危機的到來，“大而不倒”固有的維護金融市場穩(wěn)定的即期功效和一國對危機救助成本與收益的理性考量，都有可能使政府在收益大于成本時再次挺身相救SIFI。只不過，這時候的救助已不再屬于SIFI的專利，其同樣也可適用于其他中小金融機構(gòu)，而且也不再如以往那樣必然被啟動。中國對美國的借鑒，不僅要從法律的表面規(guī)定出發(fā)，還應深入到其立法的實質(zhì)內(nèi)核，結(jié)合自身的實情進行本土化的構(gòu)建。惟其如此，才能徹底糾正當前業(yè)界對“大而不倒”的迷思，使對SIFI的法律監(jiān)管達致維護金融市場的穩(wěn)定和保護公眾利益雙贏之目的。

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