論土壤污染防治中的公眾參與的保障

摘 要 2016年10月1日開始施行的《湖北省土壤污染防治條例》是首個地方土壤污染防治法，健全了土壤污染防治的法律制度。本文重點圍繞該法第六章的信息公開與公眾參與制度，對土壤污染防治中的公眾參與進行分析評價以及提出建議。本文認為，土壤污染防止中的公眾參與要從設立公眾代表委員會，建立土壤環(huán)境質(zhì)量信息系統(tǒng)，建立土壤環(huán)境質(zhì)量信息系統(tǒng)，加強土壤環(huán)境宣傳教育等方面來完善。

關鍵詞 土壤污染 防治 公眾參與

作者簡介：劉暢，武漢大學法學院環(huán)境與資源保護法學專業(yè)2014級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.020

一、土壤污染防治中公眾參與的內(nèi)涵

公眾參與，即在環(huán)境保護領域中，一切單位和個人均有權通過一定的途徑，參與與其環(huán)境權益相關的活動。韓德培先生認為公眾參與應主要從立法、宣傳教育、信息公開、公益訴訟及民間環(huán)保組織等五個方面來具體實現(xiàn)。①汪勁教授在此基礎上，基于新《環(huán)境保護法》出臺的背景，將公眾參與的實現(xiàn)方式進行了細化：突出公眾參與在環(huán)境影響評價和環(huán)境許可程序中的作用，建立相應的行政和司法保障制度，鼓勵各類非政府環(huán)境組織代表公眾參與環(huán)境決策，同時重視環(huán)境信息公開和環(huán)境公益訴訟的運用。②公眾參與涉及到公眾的各項環(huán)境權益，對推動環(huán)境保護工作的開展有著重要的作用。

2015年9月1日施行的《環(huán)境保護公眾參與辦法》對公眾參與進行了專門立法，第二條明確規(guī)定了公眾參與的范圍，即參與制定政策法規(guī)、實施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護公共事務的活動。土壤污染防治中的公眾參與在2013年《國務院辦公廳關于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》中被提到，其內(nèi)容涵蓋信息公布、宣傳教育、對企業(yè)進行土壤環(huán)境評估等方面。但由于其立法地位較低，公眾參與在土壤環(huán)境保護中的地位還沒有強有力的法律保障。

二、我國土壤污染防治中公眾參與的現(xiàn)狀

（一）政府對環(huán)境信息公開具有消極性

信息公開是公眾參與的基礎。某律師曾向環(huán)保部申請公開全國土壤污染信息，卻遭到環(huán)保部的拒絕。該事件當時在社會上引起了轟動，國家歷時8年、耗費幾個億的資金收集的土壤污染數(shù)據(jù)卻不向社會公開，這引起了社會公眾極大的不滿。這一事件促進了政府信息公開，環(huán)保部和國土資源部在2014年公布了《全國土壤污染調(diào)查公報》。土壤污染數(shù)據(jù)的公開并沒有引起社會恐慌，而是提高了人們對土壤污染的重視，加強了公眾對土壤環(huán)境保護的參與。從該事件可以看出，政府對土壤環(huán)境信息的消極公開，會引起公眾對政府的不信任，不利于土壤污染環(huán)境保護工作的開展，也不利于增強公眾的環(huán)境保護意識。由于我國人口數(shù)量龐大，出于對社會安定性的考慮，政府在公開信息時并不積極主動，公開的信息不完整。但是，土壤污染事關公眾的切身利益，信息公開反而會增強公眾的環(huán)保意識和環(huán)保責任感。

（二）土壤環(huán)境保護知識的宣傳教育工作不足

我國環(huán)境污染群眾舉報案件主要集中在廢氣、廢水及噪聲污染，很少涉及土壤污染。這主要是因為土壤污染的專業(yè)性較強，而公眾缺乏相關專業(yè)知識，很難對污染土壤的違法行為進行舉證。這阻礙了公眾參與土壤污染監(jiān)管。③公眾參與土壤環(huán)境保護的前提是公眾對土壤環(huán)境保護知識的了解。土壤污染具有很強的專業(yè)性，并且其隱蔽性、滯后性等特點致使人們忽略了土壤污染的嚴重性。環(huán)境保護宣傳教育是解決這一問題的有效措施。雖然政府相關網(wǎng)站公布了環(huán)境知識，但是其被公眾實際獲取的程度仍然較低。綜上所述，環(huán)境宣傳教育工作的方式還不夠多樣化，效果并不理想，涉及土壤污染方面的宣傳教育更是非常欠缺。

（三）土壤污染防治中公眾參與缺乏法律保障

我國《土壤污染防治法》目前還在起草階段，尚未出臺。地方土壤立法也非常欠缺，僅湖北省和福建省出臺了土壤地方法律法規(guī)?！逗笔⊥寥牢廴痉乐螚l例》設專章規(guī)定了公眾參與制度；《福建省土壤污染防治辦法》未設公眾參與專章，但第13、14、15、36及第40條規(guī)定了公眾參與的相關內(nèi)容。我國目前涉及到公眾參與的專門法律法規(guī)包括：2006年《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、2007年《政府信息公開條例》、2015年《環(huán)境保護公眾參與辦法》以及其他在《憲法》、《環(huán)境保護法》中對公眾參與的原則性規(guī)定?？偟膩碚f，公眾參與的法律法規(guī)比較缺失，并且法律效力等級較低，主要是行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方法律。土壤污染防治中的公眾參與必須在立法中記性具體詳細的規(guī)定，才能保障公眾的參與權利、參與方式、救濟途徑等得到貫徹落實，從而促使公眾真正參與到土壤環(huán)境保護中去。

三、對《湖北省土壤污染防治條例》中公眾參與規(guī)定的評析

《湖北省土壤污染防治條例》設專章詳細規(guī)定了公眾參與制度，凸顯了對公眾參與的重視。其主要包括七個方面的內(nèi)容：

第一，建立土壤環(huán)境信息公開制度。具體包括兩個方面：一是土壤環(huán)境信息公開與發(fā)布制度，為公眾參與和監(jiān)督土壤污染防治工作提供便利。第49條明確了負有土壤污染防治監(jiān)督管理職責部門的信息公開的職責，要求相關部門編制土壤環(huán)境信息公開指南，并確定土壤環(huán)境信息公開的事項；二是土壤環(huán)境質(zhì)量狀況定期公布制度，第50條規(guī)定省級政府應定期公布本行政區(qū)域內(nèi)的土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，縣級政府環(huán)境部門應公布土壤污染嚴重的單位名稱和個人姓名。第50條第三款同時也規(guī)定了企業(yè)信息公開的義務，要求土壤污染高風險行業(yè)企業(yè)應當依據(jù)國家環(huán)境信息公開有關規(guī)定，公開其產(chǎn)生的污染物的名稱、排放濃度、以及污染防治設施情況等，接受社會監(jiān)督。該法條將土壤環(huán)境信息公開制度進行了細化，明確了信息公開的主體——政府和部分企業(yè)土壤環(huán)境信息公開的不同內(nèi)容，大大提高了信息公開制度的可操作性。

第二，公眾建議權和舉報權。第51條規(guī)定了公眾建議權的主體、形式和范圍：首先，明確任何單位和個人都有權對決策活動提出意見和建議；其次，列舉了公眾建議權的行使途徑包括聽證會、論證會、座談會等；再次，規(guī)定了應當聽取公眾意見的范圍，即除依法需要保密的情形外，土壤環(huán)境保護有關標準的制定、項目審批、環(huán)境影響評價、污染修復方案等與公眾土壤環(huán)境權益密切相關的事項。第53條規(guī)定了公眾舉報權：首先明確了公眾保護土壤環(huán)境、防治土壤污染的義務；然后規(guī)定了舉報的范圍是對污染土壤環(huán)境或者不依法履行土壤污染防治監(jiān)督管理職責的行為。最重要的是，該法條第三款規(guī)定了舉報人的保護措施和激勵措施，即“接受舉報的機關應當對舉報人的信息予以保密，對舉報查證屬實的，給予獎勵。”該法條不僅規(guī)定了公眾享有舉報權，并且以法律明文規(guī)定對舉報人進行保密和獎勵，這使得公眾舉報權不會成為一紙空文。

第三，建立環(huán)保誠信檔案，強化生產(chǎn)經(jīng)營者的土壤環(huán)境保護責任。誠信檔案由環(huán)境保護主管部門建立，內(nèi)容包括：生產(chǎn)經(jīng)營者在土壤環(huán)境保護方面的守法和承擔環(huán)境保護責任的情況。環(huán)保誠信檔案應向社會公開，作為企業(yè)信用、財政支持、銀行信貸和上市融資等重要依據(jù)。由于環(huán)境保護需要企業(yè)花費較大的資金技術成本，生產(chǎn)經(jīng)營者未來追尋利益的最大化往往都會怠于履行環(huán)境保護的義務。而環(huán)保誠信檔案關系到一系列與企業(yè)利益息息相關的事項，將會直接或間接影響生產(chǎn)經(jīng)營者的企業(yè)形象和經(jīng)濟效益。環(huán)保誠信檔案的設立，將促使企業(yè)積極主動承擔土壤環(huán)境保護的責任，促進土壤污染防治工作的開展。

第四，建立土壤污染防治市場化機制，規(guī)范第三方機構。由于土壤污染防治專業(yè)性強，涉及到土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、土壤環(huán)境監(jiān)測等方面的工作對技術、設備、工作人員要求較高，若全由政府負責，將會帶來巨大的工作量和資金投入。第54條規(guī)定縣級以上政府應當采取激勵措施，鼓勵第三方開展與土壤污染防治相關的土壤環(huán)境監(jiān)測、土壤環(huán)境風險評估和土壤污染控制與修復等，建立土壤污染防治市場化機制。由第三方承擔這些專業(yè)性的工作可以減少政府的工作量，并且由專業(yè)機構負責能促使數(shù)據(jù)信息更加科學準確。建立市場化機制，能擴大第三方機構的資金來源，減少政府的資金投入。同時，市場化運營將帶動第三方機構的積極性。

第五，規(guī)范土壤污染訴訟支持制度。土壤污染訴訟的專業(yè)性強，技術難度大，普通公民和小企業(yè)無法進行訴訟。對此，第55條具體落實了土壤污染和破壞中的公益訴訟，并對提起公益訴訟的組織和受害當事人提供訴訟支持。由土壤污染防治監(jiān)督管理部門和有關社會團體支持訴訟，主要是在確定污染源、污染范圍以及污染造成的損失等事故調(diào)查方面提供幫助。這主要是側(cè)重于技術層面的支持，因為土壤污染調(diào)查、鑒定等技術難度大。同時，第55條第三款也規(guī)定了土壤環(huán)境公益訴訟法律援助制度。該法條比較全面的涵蓋了土壤污染訴訟的相關訴訟制度，包括公益訴訟、訴訟支持、法律援助。

四、對完善土壤污染防治中的公眾參與的建議

《湖北省土壤污染防治條例》對土壤污染防治中的公眾參與進行了全面且詳細的固定，但在相關制度的具體落實上還需進一步細化。對此，筆者對一些具體的實施措施提出建議：

第一，可以考慮在政府土壤環(huán)境保護部門中設立公眾代表委員會，保障公眾參與權的實現(xiàn)。日本通過在各級環(huán)境管理機構中設立由專家學者和社會有關團體及市民代表等組成審議會和咨詢機構來保障決策的科學性和民主性。④我國可以借鑒日本的經(jīng)驗，設立符合我國國情的公眾代表委員會。該委員會應按比例包含專家、公民、企業(yè)、其他組織，代表了社會公眾的意見。在進行與土壤環(huán)境相關的決策時，公眾代表委員會必須去收集公眾的意見并進行整理，然后提交政府相關部門，政府應采納公眾代表委員會提交的意見。這實際上是讓公眾參與決策更加有序，督促政府在最終決策環(huán)節(jié)時必須考慮公眾的意見。

第二，建立土壤環(huán)境質(zhì)量信息系統(tǒng)。德國的土壤污染信息傳遞制度促使聯(lián)邦政府利用各州的土壤狀況信息數(shù)據(jù)資料建立全國土壤狀況信息系統(tǒng)，以加強土地污染風險的公共信息應對，確保對土壤污染的預測。⑤我國雖然已經(jīng)公布了《全國土壤污染調(diào)查公報》，但土壤污染狀況是不斷變化的，應當借助互聯(lián)網(wǎng)技術，建立土壤環(huán)境質(zhì)量信息系統(tǒng)，定期更新數(shù)據(jù)，讓公眾更了解土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，增強環(huán)保意識。同時，也有利于中央對地方的土壤環(huán)境質(zhì)量進行監(jiān)督管理。

第三，豐富信息公開的形式，保障公民知情權真正得到實現(xiàn)。雖然環(huán)境信息公開制度已經(jīng)建立，但實際上公民卻很難有效地獲得有關信息。有一些環(huán)境信息雖然在政府官方網(wǎng)站上有公布，但是普通老百姓并不一定知道這些網(wǎng)站，尤其對于不熟悉互聯(lián)網(wǎng)的大部分群眾來說更是難以知悉這些信息?？赏ㄟ^新聞網(wǎng)站、報紙、微博、微信、社區(qū)宣傳專欄等這些易于被公眾獲得的形式向社會發(fā)布土壤環(huán)境信息。

第四，加強土壤環(huán)境宣傳教育，落實環(huán)境宣傳教育的質(zhì)量。環(huán)境宣傳教育在實際中往往停留于“喊口號”階段，并沒有真正達到使公眾了解環(huán)境保護基本知識的效果。環(huán)境宣傳教育需要順應時代發(fā)展，運用現(xiàn)代媒介形式，通過互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視媒體、社區(qū)等進行土壤環(huán)境宣傳教育，普及土壤環(huán)境基本知識；同時，要重視對學生的環(huán)境教育，不應僅停留于理念性的宣傳，應將環(huán)境科學知識以及相關法律納入到學校的基礎課程中。

五、結論

公眾參與是環(huán)境保護的一項重要原則，更應是土壤污染防治中的重要內(nèi)容。保障公眾切實地參與土壤環(huán)境保護，既是對公眾環(huán)境權益的保護，也是對政府土壤污染防治工作的監(jiān)督和制約，促進政府決策民主化、科學化?！逗笔⊥寥牢廴痉乐螚l例》對公眾參與以專章規(guī)定，凸顯其重要地位，并且全面詳細的規(guī)定了公眾參與的主體、形式、救濟等相關內(nèi)容。我國土壤污染狀況形勢嚴峻，土壤污染事關百姓的人身健康安全，公眾參與土壤污染防治不應只是原則性的規(guī)定，它必須通過具體立法落到實處。

注釋：

①韓德培.環(huán)境保護法教程（第七版）.法律出版社.2015.

②汪勁.新《環(huán)保法》公眾參與規(guī)定的理解與適用.環(huán)境保護.2014（23）.

③劉召峰.上海市土壤污染防治公眾參與評價及對策建議.綠色科技.2015（6）.

④荊?；?我國土壤污染防治管理體制法律研究.東北林業(yè)大學碩士學位論文.2009.

⑤韓梅.德國土壤環(huán)境保護立法及其借鑒.法制與社會.2014.