■ 丁曉軍 王 婧

(三亞學(xué)院：科研處，法學(xué)院；海南 三亞 572000)

南海爭議海域維權(quán)困境及路徑

■ 丁曉軍 王 婧

(三亞學(xué)院：科研處，法學(xué)院；海南 三亞 572000)

爭議海域是存在國家間權(quán)利主張沖突的海域。權(quán)威文件的過度詮釋和不合理性以及美國亞太戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型等因素導(dǎo)致了南海爭議海域的形成。我國在南海爭議海域的維權(quán)必須考慮維權(quán)任務(wù)、維權(quán)范圍以及維權(quán)裝備等方面的特殊性，現(xiàn)實中面臨國際公約不完善、維權(quán)環(huán)境復(fù)雜以及法律依據(jù)不充分等困境。為此，在遵循國家主權(quán)利益至上以及和平利用海洋資源等原則的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)通過完善依據(jù)、強化力量、構(gòu)建程序以及促進兩岸合作等，加強南海爭議海域的維權(quán)。

南海爭議海域 維權(quán)困境 維權(quán)路徑 《聯(lián)合國海洋法公約》

南海戰(zhàn)略位置特殊，是連接印度洋和太平洋的戰(zhàn)略通道，擁有豐富的海洋資源，是我國“一帶一路”戰(zhàn)略的橋頭堡。20世紀70年代以來，《南海各方行為宣言》的簽署為和平解決南海問題發(fā)揮了積極作用；但2012年后，美國推行亞太再平衡戰(zhàn)略，挑撥我國與南海周邊國家的關(guān)系，使南海局勢更加復(fù)雜，其中“黃巖島事件”以及“中建南事件”激化了中國與越、菲兩國在南海問題上的矛盾。2016年7月12日，海牙常設(shè)仲裁法庭對“南海仲裁案”的裁決背離了《南海各方行為宣言》所確定的和平解決爭端的宗旨，使南海緊張局勢進一步升級。

一、南海爭議海域的維權(quán)及其特殊性

(一)南海爭議海域與維權(quán)

爭議海域在理論上本不應(yīng)存在。法律的目的即為定紛止爭、明確界限，但由于國際法原本就是各國習慣、經(jīng)驗的總結(jié)與妥協(xié)，對于某些制度的具體適用理解和意見不一致，出現(xiàn)爭議不可避免，進而產(chǎn)生了爭議海域。因此爭議海域是國家間存在著權(quán)利主張沖突的海域。爭議海域本質(zhì)上是各相關(guān)利益國家對于權(quán)利分配及利益歸屬的爭奪，主要集中在專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架海域，由海洋劃界中專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架區(qū)域重疊而引起。需要指出的是，本文使用“南海爭議海域”的概念僅僅是為了說明爭議狀態(tài)的存在，并不影響我國對南海海域主張的各項權(quán)利[1]——筆者認為，我國對南海諸島及其附屬海域享有不可爭辯的主權(quán)。

從語義上分析，維權(quán)是維護個人或群體的合法權(quán)益。在本文中，維權(quán)特指通過國家行政機關(guān)尤其是執(zhí)法機關(guān)，依照法定職權(quán)和法定程序，維護國家、社會、集體利益以及個人合法權(quán)益的活動。就海上維權(quán)而言，它是海上維權(quán)主體對其管轄海域范圍內(nèi)發(fā)生的海上活動，依照法定職權(quán)而實施管理的一種行為，包括對內(nèi)維權(quán)和對外維權(quán)兩個方面，其中對外維權(quán)的主要目的是維護國家海洋權(quán)益。海上維權(quán)屬于行政維權(quán)的范疇，是國家行政機關(guān)運用法律手段實施海洋管理、維護海洋權(quán)益的活動，即國家行政機關(guān)依照法定職權(quán)和程序，對有關(guān)海洋資源、海洋環(huán)境、海域使用范圍等的海洋事務(wù)執(zhí)行法律的專門活動。

(二)南海爭議海域的形成原因

第一，權(quán)威性文件的過度詮釋?！堵?lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)被稱為“海洋憲章”，是各國處理海洋問題的權(quán)威性文件。在《公約》形成的過程中，“國際法之父”格勞秀斯提出了“海洋自由論”，形成了領(lǐng)海和公海制度，各沿海國依照法律和國際公約開始瓜分海洋，于1958年締結(jié)了《大陸架公約》；隨后，拉美國家提出200海里海洋權(quán)主張，專屬經(jīng)濟區(qū)制度開始萌芽，最終被規(guī)定在《公約》的第五部分，而大陸架制度也在《公約》中被修改。由于各國對《公約》條文中利己部分的過度詮釋，并競相據(jù)此制定了國內(nèi)法以加強對相關(guān)海域的管轄，進一步導(dǎo)致海域爭議的出現(xiàn)和形成。近年來，南海大片海域已被東南亞一些國家劃入各自的專屬經(jīng)濟區(qū)，這些國家霸占我國的南海島礁，并開展了如火如荼的以《公約》為基礎(chǔ)的200海里以外的大陸架圈地運動?？梢?，這些問題的根源就在于對《公約》相關(guān)規(guī)定的過度詮釋。

第二，權(quán)威性文件的不合理性?！豆s》設(shè)立了專屬經(jīng)濟區(qū)制度、修改大陸架標準后，海洋劃界問題就成為我國與相鄰或相向國家間爭論不休的問題，并引發(fā)海洋爭端。“專屬經(jīng)濟區(qū)是領(lǐng)海以外并連接領(lǐng)海的一個區(qū)域”，“專屬經(jīng)濟區(qū)從測算領(lǐng)海寬度的基線量起，不應(yīng)超過二百海里”?！把睾拇箨懠馨ㄆ漕I(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果從測算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊外緣的距離不到二百海里，則擴展到二百海里的距離?！睆囊陨稀豆s》中的相關(guān)規(guī)定可以看到，當海域?qū)挾炔粷M400海里時，相鄰或相向國家間的專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架就會重疊，從而引發(fā)劃界爭端，這也是南海爭議海域產(chǎn)生和形成的一個重要原因。

第三，權(quán)威性文件的不可操作性?！豆s》第74條和第83條在專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架劃界問題上的規(guī)定都沒有足夠的可操作性，仍是依靠當事國之間的雙邊或多邊協(xié)議來解決問題，這也導(dǎo)致了南海爭議海域的形成。如“海岸相向或相鄰國家間專屬經(jīng)濟區(qū)的界限，應(yīng)在國際法院規(guī)約第38條所指國際法的基礎(chǔ)上協(xié)議劃定，以便得到公平解決”；“有關(guān)國家如在合理期間內(nèi)未能達成任何協(xié)議，則應(yīng)迅速以談判或其他和平方法就解決爭端一事交換意見，將爭端提交調(diào)解或者導(dǎo)致有拘束力裁判的強制程序”；“在達成協(xié)議前，有關(guān)國家應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達成，這種安排應(yīng)不妨礙最后界限的劃定”。這些可操作性不足的規(guī)定，影響了國家間的海域劃界和爭端解決。

第四，歷史性權(quán)利界定的不明確。《公約》并未明確一國歷史性權(quán)利的內(nèi)涵，協(xié)調(diào)歷史性權(quán)利與公約確立的新型海洋權(quán)利之間沖突的條文大多是原則性內(nèi)容，導(dǎo)致南海周邊各國從各自利益出發(fā)，自行解釋《公約》內(nèi)容，并通過發(fā)表聲明、國內(nèi)立法、采取實際行動等行為，單方面宣布在南海海域劃定專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架，主張南海權(quán)利，進而導(dǎo)致南海爭議海域的產(chǎn)生。

第五，美國亞太再平衡戰(zhàn)略的實施。以美國為首的區(qū)域大國不斷強化亞太戰(zhàn)略，以至于形成了談亞太必談中國、論安全必涉及南海的局勢，使我國在國際輿論中處于被責難和被攻擊的尷尬地位。在美國亞太再平衡戰(zhàn)略的支持下，南海周邊國家趁機不斷對我國南海海域提出權(quán)利主張。

(三)南海爭議海域維權(quán)的特殊性

與普通的維權(quán)行為相比，海上維權(quán)深受海上維權(quán)體制和維權(quán)環(huán)境的影響，具有規(guī)范性強、綜合性高以及維權(quán)環(huán)境較為復(fù)雜的特點。

第一，對維權(quán)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)要求更高。海上維權(quán)工作本身即是規(guī)范性及專業(yè)性較強的工作，而相比一般的海上維權(quán)，爭議海域維權(quán)要求工作人員具備較高的外語水平、扎實的國際國內(nèi)海洋法律知識以及對海上突發(fā)狀況的應(yīng)急處置能力，以確保維權(quán)的合理合法，因而對維權(quán)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)尤其是法律素質(zhì)要求更高。

第二，維權(quán)任務(wù)更加艱巨。南海爭議海域的周邊形勢云譎波詭，各國對我國海洋權(quán)益的侵犯不曾停歇。此外，南海爭議海域的維權(quán)任務(wù)繁重多樣，包括抵御非軍事性侵入、維護海洋治安和航道安全、打擊海洋犯罪、保護海洋資源與海洋環(huán)境、實施海難救助等各方面。因海洋維權(quán)巡航時間長、距離遠，海洋自然環(huán)境惡劣多變，維權(quán)設(shè)備技術(shù)條件限制等原因，維權(quán)人員在維權(quán)過程中需克服常人難以想象的困難，因此維權(quán)任務(wù)更加艱巨。

第三，維權(quán)范圍更加廣泛。與陸地不同，南海爭議海域面積廣闊，爭議海域范圍內(nèi)不僅有固定的島礁，還有移動的船舶，涉及的問題涵蓋海洋治安、海事救助、航道管理、海洋環(huán)境資源保護以及國土安全防衛(wèi)等方面，因此其維權(quán)的對象范圍和地域范圍更加廣泛。

第四，對維權(quán)裝備的依賴性更高。在海洋維權(quán)中自然風險和人為風險都可能導(dǎo)致意外，因此南海爭議海域維權(quán)比陸地維權(quán)復(fù)雜和危險得多，離不開維權(quán)硬件設(shè)備的必要保障。此外，巡邏艦船是南海爭議海域海上維權(quán)的必備設(shè)備，對于執(zhí)行遠洋維權(quán)任務(wù)而言，巡邏艦船的航行安全非常重要，必須具備更高的續(xù)航能力和抗風能力等，同時艦船上的其他維權(quán)設(shè)備比如船載武器、通信導(dǎo)航設(shè)備、取證設(shè)備等也必須更為先進。

二、南海爭議海域維權(quán)的現(xiàn)狀及其困境

(一)南海爭議海域維權(quán)的現(xiàn)狀

第一，權(quán)利被頻繁侵犯。自20世紀70年代以來，南海周邊國家無理驅(qū)逐、干擾甚至抓捕在“斷續(xù)線”*中華人民共和國版圖中南中國海海域標注的一條斷續(xù)的線，通常被稱為“U型線”或“九段線”，也被稱為傳統(tǒng)南海海域疆界線。1947年，當時的中國政府內(nèi)政部方域司在其編繪出版的《南海諸島位置圖》中，以未定國界線標繪了一條由11段斷續(xù)線組成的線；1949年，中華人民共和國成立后，經(jīng)政府審定出版的地圖在同一位置上也標繪了南海海域國界線，把11段斷續(xù)線改為9段斷續(xù)線。九段線一直以來都是中國政府主張其在南海各項權(quán)益邊界的依據(jù)。內(nèi)作業(yè)的中國漁民事件時有發(fā)生，南海周邊各國不斷侵犯我國在南海的固有權(quán)利，在海洋資源開發(fā)利用、海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護、航行安全和自由等方面不斷侵犯我國在南海諸島及其附屬海域享有的各項合法權(quán)益。此外，在南海爭議海域的維權(quán)過程中，我國不僅與南海周邊國家如越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞等國存在海洋權(quán)益爭端，而且由于南海的重要戰(zhàn)略地位與巨大經(jīng)濟利益等因素，與南海區(qū)域外的大國如美國、日本、印度等國也存在矛盾與沖突，影響了我國對南海海域各項合法權(quán)利的行使。

第二，面臨他國強大的維權(quán)力量。進入21世紀后，南海周邊國家均開始整合本國的海上維權(quán)力量，集中建設(shè)強大的海上維權(quán)隊伍，如越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等東南亞國家都擁有統(tǒng)一的海上維權(quán)力量，文萊由海上警察和皇家海軍擔負海上維權(quán)職能。除了周邊國家以外，其他國家的海上維權(quán)力量也開始滲透到南海爭議海域，進而對我國南海海上維權(quán)形成壓力。例如，近年來，日本海上保安廳派遣一些海上執(zhí)法力量到南海爭議海域，與南海周邊國家開展合作執(zhí)法等活動。

第三，維權(quán)環(huán)境越來越復(fù)雜。世界上很多國家都通過制定法律保障海上維權(quán)的高效運行，如日本的《海上保安廳法》、印度的《海岸警衛(wèi)法》以及馬來西亞的《海事執(zhí)法機構(gòu)法》等。南海周邊國家為了爭奪南海爭議海域的控制權(quán)，想方設(shè)法依據(jù)其國內(nèi)法或者對其有利的國際法，派出本國海上維權(quán)力量在南海爭議海域開展執(zhí)法活動，頻繁侵犯我國在南海海域享有的各項權(quán)益。我國與他國維權(quán)力量的對峙和沖突不只限于行政維權(quán)力量之間，我國在南海爭議海域開展維權(quán)活動面臨的環(huán)境和形勢越來越復(fù)雜。

(二)我國南海爭議海域維權(quán)困境及其原因

第一，領(lǐng)土主權(quán)與管轄權(quán)銜接問題。我國與南海周邊各國均依據(jù)《公約》條款主張海洋權(quán)利，但卻提出截然不同的劃界主張。例如，我國南海領(lǐng)土劃界主張“斷續(xù)線”的歷史性權(quán)利，雖然與《公約》承認的歷史性權(quán)利不存在沖突，卻因《公約》對于歷史性權(quán)利界定的不明確且《公約》引入的專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架制度確立了新型海洋權(quán)益，引發(fā)南海周邊各國紛紛依據(jù)《公約》展開對海域管轄權(quán)的爭奪。因此，在《公約》框架內(nèi)，南海海洋領(lǐng)土主權(quán)與海域管轄權(quán)的沖突無法避免[2]。

第二，大陸架制度的問題。依大陸架制度，大陸架包含200海里以內(nèi)的大陸架和200海里以外的大陸架，但并非每個國家都擁有200海里以外的大陸架，想擁有200海里以外的大陸架需要符合一系列的要求。按照《公約》規(guī)定，沿海國需要在規(guī)定的期間內(nèi)把海底相關(guān)資料提交給大陸架界限委員會(以下簡稱委員會)審議并提出建議，沿海國在其建議的基礎(chǔ)上劃定的大陸架外部界限，才具備確定性和拘束力。南海海域兩百海里以外的大陸架底土和海床蘊含豐富的油氣資源，大陸架外部界限制度為各沿海國利益擴張合法化提供了機會與可能，如2009年5月6日，越南和馬來西亞聯(lián)合向委員會提交200海里外大陸架劃界案；2009年5月7日，越南單獨向委員會提交南海外大陸架劃界案。上述國家在一定意義上侵犯了我國在南海大陸架享有的主權(quán)權(quán)利。

第三，專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動問題?！豆s》對軍事測量活動沒有明確規(guī)定，只有關(guān)于海洋科學(xué)研究的規(guī)定?！豆s》第238-265條規(guī)定，所有國家有權(quán)進行海洋科學(xué)研究并遵循海洋科學(xué)研究相關(guān)原則。海洋科學(xué)研究是否包括專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動，《公約》并未做出直接和明確的規(guī)定，而是體現(xiàn)在“和平利用”條款中，如“締約國在根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時，應(yīng)不對任何國家的領(lǐng)土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯(lián)合國憲章》所載國際法原則不符的方式進行武力威脅或使用武力”。但究竟何為“和平利用”，《公約》并沒有給出答案，因此只要不屬于《聯(lián)合國憲章》第2條第4款范圍的軍事活動都可理解為海洋科學(xué)研究活動，而對《公約》第58條第1款“其他國際合法用途”的各種解釋也成為其他國家在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行軍事活動的理論依據(jù)。在現(xiàn)實中，一些外國軍艦和測量船據(jù)此進入我國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行測量活動，已嚴重威脅到我國的國家安全。

第四，島嶼制度的問題。南海海域島礁眾多，由于島礁的性質(zhì)問題引發(fā)的爭議持續(xù)不斷?！豆s》第121條第1款至第3款規(guī)定了島嶼制度，而對于島嶼和巖礁的具體含義和判斷標準，《公約》并沒有明確定義，需要進一步分析和明確。因此，南海周邊國家對此條文解釋存在不同的意見，導(dǎo)致我國與其對南海諸島法律地位的認識存在嚴重的分歧。

第五，領(lǐng)?；€劃定方面的問題?！豆s》規(guī)定了正?；€、直線基線和混合基線等3種確定沿海國領(lǐng)?；€的方法，在確定領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的范圍后，各沿海國的海洋管轄也就于法有據(jù)，但各沿海國根據(jù)本國不同的地理情況各自采用不同的方法確定領(lǐng)?；€。在南海海域，散落大量的遠洋群島，各個島嶼較為分散，所包含的水域面積廣大。對于群島國而言，《公約》第4部分明確規(guī)定使用直線群島基線原則，而對于作為國家領(lǐng)土一部分的遠洋群島如何確定領(lǐng)?；€并未明確規(guī)定，僅在其序言中提到未予規(guī)定的事項應(yīng)遵循國際法的原則。因此，在沒有相關(guān)具體規(guī)定的情況下，我國依據(jù)直線群島基線原則劃定西沙群島的領(lǐng)?；€是符合國際法原則的。

第六，爭端解決機制的問題?！豆s》第15部分規(guī)定了靈活的爭端解決機制。根據(jù)《公約》相關(guān)條款的規(guī)定，各締約國應(yīng)以和平方法解決爭端，賦予各締約國選擇爭端解決方法的自由，尊重各締約國自行選擇的和平解決爭端的方式。依據(jù)《公約》第298條的規(guī)定，我國政府不接受涉及領(lǐng)土爭端、海洋劃界、軍事活動等爭端的任何國際司法或仲裁管轄。我國與他國之間存在的相關(guān)海洋問題爭端，將主要通過國家間協(xié)商來解決。實踐中，當事國之間的協(xié)商談判結(jié)果取決于爭端國的政治、經(jīng)濟、外交等各方面的因素，有時甚至沒有任何成效。自2002年《南海各方行為宣言》簽署后，我國與印度尼西亞簽署了《海上合作諒解備忘錄》，于2010年簽署《中國-東盟海事磋商機制諒解備忘錄》，與菲律賓、馬來西亞簽訂了《海事合作諒解備忘錄》，這些文件多為政治性、宣誓性文件，文字簡明，不具有強制性和可操作性。因此，從爭端解決機制上看，在南海爭議海域產(chǎn)生管轄權(quán)沖突時，《公約》并不能提供切實有效的解決辦法。

第七，我國南海維權(quán)法律依據(jù)的問題。目前，針對南海維權(quán)行動給予支撐的國內(nèi)法依據(jù)分布較散，見于法律、法規(guī)、規(guī)章等各層級法律文件中，各自從行政維權(quán)、海域管理使用、海島保護、海洋環(huán)境保護、海洋資源開發(fā)利用等方面涉及海上維權(quán)的內(nèi)容，但對于爭議海域涉外維權(quán)的具體權(quán)限和程序等規(guī)定甚少，并且缺乏可操作性，如《海洋環(huán)境保護法》《海島保護法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》以及《海上海事行政處罰規(guī)定》《海洋行政處罰實施辦法》等，均缺乏具體明確的條款，難以為我國在南海爭議海域內(nèi)的維權(quán)活動提供法律支撐。

三、我國加強南海爭議海域維權(quán)的路徑

(一)南海爭議海域維權(quán)應(yīng)遵循的原則

第一，國家主權(quán)利益至上原則。沒有比國家主權(quán)更神圣的權(quán)利，我國在南海爭議海域維權(quán)中要始終堅持國家主權(quán)至上原則，因為國家主權(quán)和領(lǐng)土完整是國家的核心權(quán)益，也是國家海洋戰(zhàn)略的根本[3]。因此，在南海爭議海域維權(quán)過程中，遇有其他國家對我國主權(quán)權(quán)益的挑戰(zhàn)與侵犯，應(yīng)立場鮮明，手段強硬，堅決維護我國在南海島礁及其附屬海域的各項權(quán)利。

第二，和平利用海洋資源原則。海洋是大自然留給全人類的財富，海洋為人類社會的發(fā)展和進步提供了無窮無盡的資源?！豆s》規(guī)定，締約國應(yīng)“在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種海洋法律秩序，以促進海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用”。依據(jù)該規(guī)定，海洋劃界(涉及領(lǐng)土主權(quán)的除外)及資源開發(fā)等執(zhí)法沖突的解決，應(yīng)以和平利用海洋為出發(fā)點，為本國及國民謀取最大限度的海洋權(quán)益，這也是我國在南海爭議海域維權(quán)過程中應(yīng)當遵循的原則之一。

第三，合作解決海洋問題原則。海洋維權(quán)中可能遇到環(huán)境、資源、海洋生物、海盜等問題，而合作處理和解決這些問題是《公約》的要求。《公約》第74條第3款、第83條第3款、第100條、第123條、第197條等對國家間的合作給予了法律支持。我國也提出“構(gòu)建和諧海洋”的理念，目的是為海洋經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的環(huán)境與條件。此外，爭議海域維權(quán)合作還有另一個層面的含義，即構(gòu)筑大陸和臺灣兩岸海洋問題合作的機制，包括海上安全聯(lián)絡(luò)、海上維權(quán)聯(lián)絡(luò)、海上力量合作等，共同維護海上安全，共同維護中華民族的海洋權(quán)益。

(二)加強南海爭議海域維權(quán)的具體路徑

1.維權(quán)依據(jù)的完善

《公約》的某些制度比較模糊，究其原因是希望在原則性規(guī)定下將更多的國家納入規(guī)則體系中。因此，各國間關(guān)于海洋權(quán)益的爭奪戰(zhàn)必然發(fā)生，需要在《公約》框架下完善國家和區(qū)域的海洋戰(zhàn)略。在南海爭議海域維權(quán)過程中我國應(yīng)不斷完善維權(quán)的具體依據(jù)。第一，深度解析國際海洋法相關(guān)原理，在《公約》框架內(nèi)最大限度維護自身的海洋權(quán)益。海洋法研究分為三個層次：以國際法為基礎(chǔ)研究海洋法的基本原理；以《公約》為核心研究海洋法的具體規(guī)則并在具體爭端中依法維護合法權(quán)益；研究所有國際海洋法案例，得出一般規(guī)則，或者從類似案件中論證自身權(quán)益的合法性[4]。第二，制定具體的維權(quán)規(guī)范。南海爭議海域的維權(quán)屬于具體行政行為，依法行政是首要原則，因而應(yīng)制定相關(guān)的法律法規(guī)為其提供法律依據(jù)。(1)應(yīng)制定《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》配套法規(guī)與實施細則，對油氣資源開發(fā)、人工島嶼設(shè)施和結(jié)構(gòu)的管理、爭議海域劃界的原則和步驟等內(nèi)容進行細化和明確，以應(yīng)對外國企業(yè)或船舶侵害我國在南海爭議海域大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)益，從而為維權(quán)提供支撐；(2)整合散見于各法律法規(guī)中有關(guān)維權(quán)的內(nèi)容，出臺“海上維權(quán)”專門法，使維權(quán)者遠洋巡航執(zhí)法時具有可操作性強的法律依據(jù)，此外應(yīng)配合目前中國海上維權(quán)力量的整合，制定一部《海警法》，海上維權(quán)隊伍對外統(tǒng)一以海警名義開展維權(quán)；(3)我國海域面積廣，根據(jù)行政地域管轄要求，可通過制定地方性法規(guī)或規(guī)章對南海爭議海域維權(quán)問題進行具體規(guī)定，如2012年11月海南省人大常委會審議通過修訂的《海南省沿海邊防治安管理條例》明確了外國船舶在海南省管轄海域內(nèi)非法行為的具體種類，包括非法停泊下錨、非法登臨管轄島礁等，并明確規(guī)定了公安邊防機關(guān)可以采取登臨、檢查、扣押、驅(qū)逐等處置措施[5]。

2.維權(quán)力量的強化

在南海爭議海域維權(quán)中，海上維權(quán)能力的加強是提升維權(quán)效果和實施海洋強國戰(zhàn)略的關(guān)鍵。為此，第一，應(yīng)適時探索維權(quán)力量的準軍事化。針對當前南海局勢，應(yīng)當建立集中統(tǒng)一、職責綜合、裝備準軍事化的綜合性海上隊伍。中國海警局的組建將整合維權(quán)力量，使權(quán)力進一步集中，同時海軍力量的配合對于爭議海域的維權(quán)具有戰(zhàn)略上的威懾作用。歷史經(jīng)驗表明，海軍實力虛弱是我國南沙諸島被別國侵占的重要原因之一，應(yīng)在戰(zhàn)略層面加強海軍力量的防衛(wèi)，在戰(zhàn)術(shù)層面加強海上維權(quán)隊伍的建設(shè)，兩者相互配合將巡航常態(tài)化、定期化，這樣既可減輕國際輿論及外交的壓力，同時也與國際法基本原則相符。第二，維權(quán)隊伍的專業(yè)化。爭議海域的維權(quán)對維權(quán)人員的素質(zhì)要求較高，需要具備專門的法律、外語知識及高端技術(shù)知識，以及豐富的維權(quán)經(jīng)驗。美國、日本和韓國都設(shè)立了專門的培訓(xùn)基地和機構(gòu)，為海上維權(quán)隊伍培養(yǎng)專門人才。我國亦應(yīng)成立專門的海警學(xué)院，堅持理論與實踐相結(jié)合，針對海上維權(quán)開展專門訓(xùn)練以提升維權(quán)隊伍的專業(yè)化水平和整體素養(yǎng)。第三，維權(quán)設(shè)備的現(xiàn)代化。目前我國遠洋維權(quán)的硬件設(shè)備尚不能滿足復(fù)雜多變的海上維權(quán)的需要，應(yīng)加大資金投入與自主研發(fā)力度，生產(chǎn)和投入使用先進的巡航船舶和飛機，以及現(xiàn)代化的指揮、通信、情報信息及運輸、偵查、取證等設(shè)施與設(shè)備，為南海爭議海域的維權(quán)提供硬件保障。

3.維權(quán)程序的構(gòu)建

海上維權(quán)程序的設(shè)置應(yīng)簡潔、有效、便于操作。我國相關(guān)法律法規(guī)如《行政處罰法》《治安管理處罰法》《海上海事行政處罰規(guī)定》以及《海洋行政處罰實施辦法》等已有維權(quán)程序的一般性規(guī)定，但南海爭議海域維權(quán)有其特殊性，具有涉海性與涉外性。其中涉海性決定了維權(quán)的環(huán)境與陸上有所不同，南海爭議海域面積廣闊，海上環(huán)境復(fù)雜多變，維權(quán)時機、維權(quán)程序的把握更加困難；涉外性決定了某些維權(quán)程序要遵循特殊規(guī)定，操作實施應(yīng)更為細致和嚴格。我國海上維權(quán)程序法律制度零散地分布在各個不同部門、不同類別的法律法規(guī)中，亟需形成一個健全的維權(quán)程序法律體系。具體而言，第一，完善統(tǒng)一海上維權(quán)程序，保障海上維權(quán)實體法的實施。為此，可以在海上維權(quán)專門法(《海警法》)中專章規(guī)定海上維權(quán)程序，對海上維權(quán)工作的程序性事項做出統(tǒng)一規(guī)劃和安排。第二，一般程序與簡易程序相結(jié)合，在實現(xiàn)合法合理行政的同時提高維權(quán)效率。南海爭議海域的特殊性要求維權(quán)必須做到程序嚴謹、及時有效，在復(fù)雜的海上環(huán)境中，簡易程序更能發(fā)揮其價值和功效，有力地維護我國的海洋權(quán)益。

4.兩岸維權(quán)的合作

雖然兩岸維權(quán)合作面臨政治分歧、法律運作機制不同、域外勢力干擾等困難，但在中華民族海洋權(quán)益不斷受到威脅的緊迫形勢下，兩岸理當以民族大義為先，排除萬難找尋合作路徑，維護共同的海洋權(quán)益?！熬哦沧R”是兩岸南海維權(quán)合作的政治基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，大陸和臺灣地區(qū)可以各自利用在南海諸島已經(jīng)取得的地理優(yōu)勢進行分工合作，以抵御外來侵犯。目前在連江-馬祖海域和廈門-金門海域?qū)嵤┑暮献骶S權(quán)模式可以擴大適用至南海海域，兩岸以合作協(xié)議為基礎(chǔ)，相關(guān)維權(quán)力量中國海警、中國海事與臺灣海巡署聯(lián)合起來，根據(jù)屬地管轄、屬人管轄原則，加強溝通、信息共享，在國際公約框架下共同維護中華民族的海洋權(quán)益。

5.維權(quán)爭議的解決

南海爭端主要涉及中國與東南亞國家的海洋權(quán)益，爭端解決主要適用1982年《公約》第15部分的有關(guān)解決海洋爭端的程序機制、1976年《東南亞友好合作條約》第4章中關(guān)于和平解決東南亞地區(qū)爭端的程序機制以及《南海各方行為宣言》。綜合分析，和平解決南海爭端無外乎政治(外交)方法和法律方法。我國堅持“有關(guān)爭議由直接當事國通過協(xié)商談判解決、南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護”的“雙軌思路”，以維護南海主權(quán)和權(quán)益，因此政治談判是我國解決南海問題的主要方法。但是也應(yīng)看到，南海問題涉及的國際關(guān)系呈現(xiàn)出法制化的特點，南海周邊各國尋求國際仲裁、國際司法解決爭端并接受其裁決結(jié)果的實踐越來越多。一個國家的綜合實力與國際大環(huán)境，將影響其南海問題解決方式的選擇[6]。在多邊關(guān)系中處于優(yōu)勢地位時，我國可利用政治方法避免外界力量的干預(yù)，通過雙邊談判和平解決爭端；而在國際形勢較為緊張時，我國可利用法律手段，通過加強對海洋爭端司法案例的實證研究來解決爭端。

6.國內(nèi)外輿論宣傳的加強

加強國內(nèi)國際的輿論宣傳，從法理上占據(jù)主動，可為我國在南海爭議海域的維權(quán)創(chuàng)造良好的輿論空間。第一，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，從國際法及國內(nèi)法中尋找理論和法律支持，占據(jù)南海爭端道義制高點[7]；第二，可在公共區(qū)域如景區(qū)宣傳架、賓館書架等地方放置免費的相關(guān)宣傳資料，在出島航班登機牌背面宣傳我國對南海爭議海域的主張，通過各種途徑提高國民的南海維權(quán)意識，同時也向國際友人宣傳我國的立場。此外，還可以通過海域巡邏執(zhí)法船只向爭議海域可疑船只發(fā)放文字和影音宣傳資料，在驅(qū)逐、教育時宣傳我國的維權(quán)主張。

[1]熊勇先：《爭議專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)適度性執(zhí)法研究》，載《中國法學(xué)》，2016年第5期。

[2]金永明：《中國南海斷續(xù)線的性質(zhì)及線內(nèi)水域的法律地位》，載《中國法學(xué)》，2012年第6期。

[3]賈 宇：《南海問題的國際法理》，載《中國法學(xué)》，2012年第6期。

[4]江 河：《國際法框架下的現(xiàn)代海權(quán)與中國的海洋維權(quán)》，載《法學(xué)評論》，2014年第1期。

[5]熊勇先 李亞瓊：《南海涉外行政執(zhí)法的對策研究》，載《湖南警察學(xué)院學(xué)報》，2013年第1期。

[6]鞠海龍：《中國南海維權(quán)的國際輿論環(huán)境演變——基于1982年以來國際媒體對南海問題報道的分析》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2015年第10期。

[7]裴敏欣：《中國應(yīng)占據(jù)南海爭端道義制高點》，載《參考消息》，2011年6月14日。

(責任編輯：劉向?qū)?

2017-04-26

丁曉軍，三亞學(xué)院科研處辦公室主任、項目辦主任，法學(xué)碩士，講師，主要研究憲法學(xué)與行政法學(xué)； 王 婧，三亞學(xué)院法學(xué)院法學(xué)專業(yè)主任，法學(xué)碩士，講師，主要研究海商法。

本文系三亞市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“南海行政執(zhí)法問題研究”(課題編號：SYSK14-18)、三亞市院地科技合作項目“南海行政執(zhí)法機制研究”(課題編號：2014YD44)和海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“日本的海洋立法對我國南海戰(zhàn)略的啟示”(課題編號：HNSK13-37)的研究成果。