以體制變革應(yīng)對霧霾挑戰(zhàn)

近來全國大范圍地區(qū)困于霧霾，成為國內(nèi)外輿論關(guān)注焦點。霧霾的成因和應(yīng)對之策也再度成為熱議的話題。在目前的輿論場中，關(guān)于霧霾的成因和應(yīng)對之策，人們多從技術(shù)和監(jiān)管層面入手進行探討，比如能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)階段和監(jiān)管力度，而應(yīng)對也主要指向提高能效，改善能源結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大監(jiān)管力度等等。當然，也有越來越多的聲音認為在技術(shù)和監(jiān)管層面之外，應(yīng)該更多利用金融和財稅杠桿來提供更多的激勵讓人們更積極有效地應(yīng)對霧霾。

然而人們必須清醒地認識到，任何一種技術(shù)、監(jiān)管和激勵手段都是在一個特定的政經(jīng)架構(gòu)下發(fā)揮作用的。不考慮這個最大的外部性，而寄希望于通過相對中性的技術(shù)、監(jiān)管和經(jīng)濟激勵手段來有效防治霧霾是不現(xiàn)實的。

中央政府和有關(guān)部門防治霧霾的決心毋庸置疑。作為一個主要對上負責的行政體系，上級對于霧霾問題的重視為何沒有轉(zhuǎn)化為比較明顯的落實效果呢？原因在于，對于一些地方政府和行政部門而言，其施政存在多重激勵目標，在包括GDP增長、稅收、就業(yè)、房價、維穩(wěn)等一系列決定地方政府官員提拔升遷的績效評估清單中，包括霧霾防治在內(nèi)的環(huán)保，在排名上并不靠前，這就從根本上決定了一些地方政府和部門投入的力度和落實的效果。

肇始于上世紀80年代的經(jīng)濟分權(quán)和地方GDP“競爭”，以及以此為基礎(chǔ)的官員升遷考核機制，曾極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。后來隨著經(jīng)濟社會生活日趨繁雜，人們對各種公共產(chǎn)品的要求也日趨升級，地方官員的考核標準也日趨復(fù)雜，但GDP的增長始終是核心績效標準。

進入21世紀以來，民眾對環(huán)保要求日趨升高，中央也曾考慮通過引入綠色GDP等考核指標來引導地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，但終因各地所處發(fā)展階段不同、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大而難以“公平”度量作罷。這也是中央集權(quán)型行政體制面臨的普遍難題，即必須以一個相對簡化的能涵蓋各地區(qū)最大公約數(shù)的考核標準來核定官員績效。

這也是以經(jīng)濟增長為主要考核標準的評估體系難以被替換的主要原因，進而決定了從上到下的問責模式和監(jiān)督體制難以從根本上有效應(yīng)對霧霾挑戰(zhàn)，除非把霧霾防治作為主要的考核指標，而這又會重蹈綠色GDP的考核困境。

這種考核困境不僅導致霧霾防治不力，也導致其他公共領(lǐng)域問題如食品安全等的應(yīng)對同樣面臨投入不足和落實不力，更難以在公共事件爆發(fā)引發(fā)的階段性運動式整改之外構(gòu)建常態(tài)和長效應(yīng)對機制。因此，如何適度引入從下到上的考核和問責模式，讓地方官員面對更多來自民眾的激勵，去因地制宜解決其所治理地區(qū)面臨的各種公共議題，實為提升霧霾防治績效的關(guān)鍵所在。這也是在上一輪經(jīng)濟分權(quán)的體制變革紅利發(fā)揮到盡頭后，通過構(gòu)建新型央地關(guān)系進而提供新的體制變革紅利的關(guān)鍵所在。

當然，這種體制變革的推進和階段性目標的達成不會一蹴而就。在此過程中人們不能“無為而治”，在繼續(xù)探索技術(shù)和監(jiān)管手段的同時，還應(yīng)充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，并大力提升與環(huán)保相關(guān)的法律的規(guī)范和懲戒效應(yīng)，為此可適度引入公益訴訟機制。

此外，盡快構(gòu)建覆蓋面廣且保障充足的社保體系，從而有效化解能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中因職工分流所產(chǎn)生的維穩(wěn)壓力，也會為霧霾的防治提供不可或缺的助力。

有報道指出，此次華北地區(qū)跨年霧霾的產(chǎn)生，與近期煤炭鋼鐵等上游產(chǎn)品價格上漲引發(fā)的部分企業(yè)階段性開工率反彈有關(guān)。這也提醒人們今后應(yīng)更多以市場化手段為主來調(diào)控產(chǎn)能，避免出現(xiàn)因行政化限產(chǎn)導致人為稀缺，然后又集中生產(chǎn)，進而導致階段性霧霾爆發(fā)。

與此同時，人們還應(yīng)反思以中小城市為主的城市化戰(zhàn)略。國內(nèi)外的實踐均表明，相對于中小城市在能耗等方面的分散和不經(jīng)濟，特大城市群和連綿城市帶因其規(guī)模效應(yīng)更有利于提高各種能效，進而更有利于防范霧霾的發(fā)生，而其對霧霾的應(yīng)對也更能集中資源、更具性價比優(yōu)勢。

當然，特大城市群和連綿城市帶間防治霧霾的協(xié)同效應(yīng)，又取決于彼此能否真正去除行政藩籬，實現(xiàn)真正一體化發(fā)展，而非中心城市將高端人才和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)抓在手中，將所謂低端人群和產(chǎn)業(yè)疏解出去。如此一體化非但無法產(chǎn)生真正的協(xié)同效應(yīng)，反而會因低端產(chǎn)業(yè)集中度的降低和外遷后防治資源投入不足導致霧霾防治效果的耗損，進而導致一損俱損的局面，使中心城市在霧霾困局中難以獨善其身。防止這一局面，同樣需要推進相應(yīng)的體制變革。