褚宸舸

西北政法大學(xué)人權(quán)研究院、行政法學(xué)院教授

全國(guó)人大常委會(huì)法工委職能之商榷＊

褚宸舸

西北政法大學(xué)人權(quán)研究院、行政法學(xué)院教授

一、問題的提出

人大制度是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要把手。人大及其常委會(huì)的職權(quán)要通過其內(nèi)部組織的職能來實(shí)現(xiàn)。機(jī)構(gòu)的職權(quán)與其內(nèi)設(shè)組織的職能本應(yīng)是相輔相成的關(guān)系，但是在實(shí)踐中二者又往往存在張力。黨的十八大報(bào)告將“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度”作為支持和保證人民通過人大行使國(guó)家權(quán)力的重要內(nèi)容予以強(qiáng)調(diào)。十八屆三中全會(huì)提出“完善人大工作機(jī)制”，這需和相關(guān)的機(jī)構(gòu)改革與組織建設(shè)配套推進(jìn)。十八屆四中全會(huì)提出“健全憲法實(shí)施與監(jiān)督制度”“完善立法體制”，特別是“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度”“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”等，這些都對(duì)人大自身組織制度的改革提出了新的要求。

對(duì)人大組織制度的研究是人大制度研究領(lǐng)域非常薄弱的環(huán)節(jié)。一方面，黨和國(guó)家、社會(huì)對(duì)人大工作的期許越來越高；另一方面，有調(diào)查表明，民眾對(duì)人大常委會(huì)的職權(quán)和工作情況知之甚少。1參見林龍：《“百姓心目中的人大制度”調(diào)查與思考》，載《人大研究》2010 年第5期。不僅如此，學(xué)界對(duì)人大組織制度特別是立法組織的研究也比較匱乏。目前，對(duì)中國(guó)立法體制的研究主要集中于“怎么做”，較少有論著涉及是否應(yīng)當(dāng)和如何進(jìn)行改革。在中國(guó)知網(wǎng)搜索“法制工作委員會(huì)”“法工委”“立法工作者”等關(guān)鍵詞，只能發(fā)現(xiàn)少量宣傳報(bào)道性的文獻(xiàn)?？傮w來講，我國(guó)學(xué)界研究行政組織、政府機(jī)構(gòu)改革的論著較多，但是研究人大組織、立法組織改革的鮮見，此領(lǐng)域?qū)崒俜▽W(xué)研究中的“冷門”。2基于上述考慮，筆者近年來曾從功能結(jié)構(gòu)和法律規(guī)范的角度，研究全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)這個(gè)立法組織。參見褚宸舸：《論答復(fù)法律詢問的效力——兼論全國(guó)人大常委會(huì)法工委的機(jī)構(gòu)屬性》，載《政治與法律》2014年第4期。關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱法工委）的職能定位，從成立以來就有不少爭(zhēng)論。有學(xué)者把法工委稱為“隱形立法者”，發(fā)揮著“小常委會(huì)”和“事實(shí)上立法引擎”的功能3參見盧群星：《隱性立法者——中國(guó)立法工作者的作用及其正當(dāng)性難題》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期。。也有學(xué)者用“立法官僚化”來描述立法過程中立法權(quán)由權(quán)力機(jī)關(guān)（名義上的立法者）向其常設(shè)機(jī)構(gòu)、專門委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)（實(shí)質(zhì)立法者）的轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，并分析實(shí)質(zhì)立法者的行為邏輯遵循了“官僚理論”的基本原則（如專業(yè)性、科層化、封閉性）。4參見王理萬：《立法官僚化：理解中國(guó)立法過程的新視角》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第2期。

2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，這是《立法法》自2000年頒布施行以來的首次修改。重新公布的《立法法》（以下簡(jiǎn)稱新《立法法》）修改內(nèi)容多，立法制度和體制有一些變化。其中，如何看待和解釋法工委通過新《立法法》擴(kuò)權(quán)這一現(xiàn)象和事實(shí)，法律界同仁似乎尚未關(guān)注。

法工委是專門為全國(guó)人大常委會(huì)履行立法相關(guān)職能提供服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。繁重的立法任務(wù)的確需要一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)做日常工作，此機(jī)構(gòu)的設(shè)置實(shí)屬人大代表兼職性5關(guān)于人大代表的構(gòu)成、代表性和專職代表制改革的研究，參見褚宸舸等：《健全人大代表組織制度研究》，載《岳麓法學(xué)評(píng)論》（第9卷），中國(guó)檢察出版社2015年版。和常委會(huì)會(huì)議非持續(xù)性的一種替代方案。事實(shí)上，改革開放近四十年來，我國(guó)社會(huì)主義法律體系能夠形成如此規(guī)模，法工委的工作貢獻(xiàn)有目共睹。根據(jù)《憲法》，國(guó)家立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，即立法是全國(guó)人大常委會(huì)的法定職權(quán)之一。但是，此職權(quán)要通過法工委履行相應(yīng)職能來實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槿舜蟠淼娜纹谟邢?，絕大多數(shù)代表也沒有法律專業(yè)背景；而法工委工作人員一般長(zhǎng)期穩(wěn)定、專業(yè)性強(qiáng)、流動(dòng)性小。職是之故，在國(guó)家立法工作領(lǐng)域，有“權(quán)”的是全國(guó)人大及其常委會(huì)，有“能”的是法工委。如果借用行政法理論，全國(guó)人大及其常委會(huì)和法工委的角色關(guān)系，有些類似行政主體和行為主體的關(guān)系。

法工委這種職能狀況，過去一直是靠隱藏在法律之后的“工作”規(guī)則實(shí)現(xiàn)的。蔡定劍曾指出：“由于沒有實(shí)行修正案的方式和逐條表決的方式由委員們來決定怎么修改，而是由法制工作機(jī)構(gòu)（即法工委——引者注）根據(jù)大家發(fā)表的意見來決定吸取哪些意見，不吸取哪些意見。這樣實(shí)際上使法律議案的具體修改，最終由領(lǐng)導(dǎo)掌握”。6蔡定劍：《論人民代表大會(huì)制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。但是，在新《立法法》中，法工委的職能變成了法定的職權(quán)，從“幕后”走向“前臺(tái)”。新《立法法》這種規(guī)定是否有悖于法工委的職能定位？是否符合人大制度的基本原理？7對(duì)此，我最早曾在主持2012年司法部課題“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度問題研究”（課題編號(hào)：12SFB4006，2014年9月被批準(zhǔn)結(jié)項(xiàng)）的研究報(bào)告中提及。2014年年初，在西北政法大學(xué)召開的一次內(nèi)部《立法法》修改征求意見會(huì)上，我也簡(jiǎn)要提出。2015年“兩會(huì)”召開前夕，我曾投稿《法制日?qǐng)?bào)》，千字小文被報(bào)社內(nèi)參部采用（未公開發(fā)表）。參見褚宸舸：《〈立法法〉修改中全國(guó)人大常委會(huì)法工委擴(kuò)權(quán)的利與弊》，載《法治參考》（第332期）2015年3月15日。故本文不揣淺薄拋磚引玉，求教于方家。

二、法工委的機(jī)構(gòu)屬性和職能

關(guān)于法工委的機(jī)構(gòu)屬性，學(xué)界表述不同，認(rèn)識(shí)上有分歧。蔡定劍認(rèn)為：“法制工作委員會(huì)實(shí)際上更屬于辦事機(jī)關(guān)類型的機(jī)構(gòu)?！蓖瑫r(shí)又認(rèn)為“是人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)?！?蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》（第四版），法律出版社2003年版，第237、476頁(yè)。劉政等將法工委定義為“承擔(dān)常委會(huì)立法等方面的工作機(jī)構(gòu)”。9劉政、程湘清：《民主的實(shí)踐——全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的組織和運(yùn)作》，人民出版社1999年版，第311頁(yè)。尹中卿則將法工委歸入“全國(guó)人大助理機(jī)構(gòu)”，屬于“全國(guó)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)”。10尹中卿：《中國(guó)人大組織構(gòu)成和工作制度》，中國(guó)民主法制出版社2010年版，第124頁(yè)。周偉認(rèn)為法工委屬于“辦事機(jī)構(gòu)”，是隸屬于常委會(huì)的“工作機(jī)構(gòu)”和法律委員會(huì)的“立法工作機(jī)構(gòu)”，并與“各專門委員會(huì)保持著一種類似于相同性質(zhì)與地位的復(fù)雜關(guān)系”。11周偉：《各國(guó)立法機(jī)關(guān)委員會(huì)制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第174、283頁(yè)。綜上，法工委的機(jī)構(gòu)屬性有“工作機(jī)構(gòu)”和“辦事機(jī)構(gòu)”兩種主要表述。

“工作機(jī)構(gòu)”和“辦事機(jī)構(gòu)”都是我國(guó)法律規(guī)范中使用的概念。如《全國(guó)人大組織法》第21條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。”這里所謂的“辦事機(jī)構(gòu)”主要是指全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳，因?yàn)檗k公廳的主要職責(zé)包含“組織辦理全國(guó)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見，辦理全國(guó)人大代表的來信，接待全國(guó)人大代表的來訪?！?2尹中卿：《中國(guó)人大組織構(gòu)成和工作制度》，中國(guó)民主法制出版社2010年版，第123頁(yè)。“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織”則主要指的是辦公廳下屬部門和法工委，其中法工委負(fù)責(zé)答復(fù)與法制工作有關(guān)的問題。因此，將法工委定性為“辦事機(jī)構(gòu)”是不準(zhǔn)確的，應(yīng)該表述為“工作機(jī)構(gòu)”?！肮ぷ鳈C(jī)構(gòu)可以認(rèn)為是一種半職能性機(jī)構(gòu)，它可以行使一定的法律職權(quán)，但不可以以獨(dú)立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令，它是為職能機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的。所以，它本質(zhì)上又是一種服務(wù)機(jī)構(gòu)。辦事機(jī)構(gòu)則是提供純粹的事務(wù)性服務(wù)，帶有一種行政后勤服務(wù)機(jī)關(guān)的性質(zhì)，包括為職能機(jī)構(gòu)服務(wù)和為工作機(jī)構(gòu)服務(wù)?！ぷ鳈C(jī)構(gòu)側(cè)重為職能機(jī)構(gòu)提供直接的工作服務(wù)。辦事機(jī)構(gòu)側(cè)重辦理行政后勤服務(wù)事項(xiàng)?！?3蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》（第四版），法律出版社2003年版，第476頁(yè)。

關(guān)于法工委的職能，全國(guó)人大常委會(huì)的官方網(wǎng)站“中國(guó)人大網(wǎng)”有權(quán)威表述。14參見《全國(guó)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)》，載http://www.npc.gov.cn/pc/XWZX_1/6/200702/t20070225_3174.htm，2016年4月28日最后訪問。據(jù)此，可以把法工委的職能分為三類：

第一，立法輔助職能。這是指在立法過程中，法工委受委員長(zhǎng)會(huì)議委托，擬訂有關(guān)法律方面的議案草案，以及為全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案服務(wù)，對(duì)提請(qǐng)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)審議的有關(guān)法律草案進(jìn)行調(diào)查研究，征求意見，提供有關(guān)資料，提出修改建議，并在法律草案交付表決前，負(fù)責(zé)法律用語的規(guī)范和文字方面的工作。

第二，立法后職能。這是因立法輔助職能附帶產(chǎn)生的職能，如法工委對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門提出的有關(guān)法律方面問題的詢問進(jìn)行研究、答復(fù)，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；對(duì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案的行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否違反憲法和法律進(jìn)行研究，提出意見。

第三，法律研究職能。這是上述職能的附屬性職能。這包括研究處理并答復(fù)全國(guó)人大代表提出的有關(guān)法制工作的建議、批評(píng)和意見以及全國(guó)政協(xié)委員的有關(guān)提案；進(jìn)行與人大工作有關(guān)的法學(xué)理論、法制史和比較法學(xué)的研究，開展法制宣傳工作；負(fù)責(zé)匯編、譯審法律文獻(xiàn)的有關(guān)工作。此外，還要辦理全國(guó)人大常委會(huì)和委員長(zhǎng)會(huì)議交辦的其他事項(xiàng)。

2007年2月,全國(guó)人大機(jī)關(guān)立法工作體制進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方案指出：全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌立法工作全過程,履行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)等職能；規(guī)劃是指負(fù)責(zé)擬定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃；組織是指負(fù)責(zé)整個(gè)立法工作的組織工作；協(xié)調(diào)是指負(fù)責(zé)立法工作部門之間的協(xié)調(diào)；指導(dǎo)是指要在統(tǒng)一國(guó)家法制、統(tǒng)一立法技術(shù)規(guī)范上履行指導(dǎo)職責(zé)；服務(wù)是指為全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作提供服務(wù)。15參見闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，法律出版社2017年版。

三、法工委通過新《立法法》擴(kuò)權(quán)的憲法問題

在新《立法法》中，并未直接提到全國(guó)人大常委會(huì)法工委的名稱，而是代之以“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)”這樣的表述。全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，包括辦公廳、法工委、預(yù)算工作委員會(huì)、代表資格審查委員會(huì)、香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)、澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)。我國(guó)法律規(guī)范中，“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)”在哪些地方專指法工委，在哪些地方是統(tǒng)稱或指其他機(jī)構(gòu)，要結(jié)合法律規(guī)范的具體語境。因?yàn)楹土⒎ㄖ苯酉嚓P(guān)的常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)就是法工委。如《立法法》第34條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見?！边@里“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)”顯然是指法工委。所以，可以把《立法法》中“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)”理解為具體指向法工委。新《立法法》中法工委的擴(kuò)權(quán)主要反映在以下環(huán)節(jié)：

第一，明確規(guī)定編制立法規(guī)劃、擬訂年度立法計(jì)劃并按照全國(guó)人大常委會(huì)的要求，督促立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃落實(shí)的職權(quán)（第52條）。旨在加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人大常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，容易出現(xiàn)意外情況，包括人為因素和自然環(huán)境因素等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以通過互聯(lián)網(wǎng)查詢相關(guān)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方法，和其他農(nóng)戶交流生產(chǎn)技術(shù)，來減少生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)。收獲時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以在互聯(lián)網(wǎng)上了解各地農(nóng)產(chǎn)品供需信息，制定銷售規(guī)模和產(chǎn)品定價(jià)，優(yōu)化資源要素配置。

第二，健全起草機(jī)制，打破以往行政部門主導(dǎo)法律草案起草的慣例，明確規(guī)定法工委可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作。強(qiáng)調(diào)對(duì)涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會(huì)或者法工委組織起草（第53條）。

第三，明確規(guī)定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法工委應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。法律案有關(guān)問題專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開論證會(huì)，聽取有關(guān)專家、部門和全國(guó)人大代表等方面的意見，并向常委會(huì)報(bào)告論證情況。法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人大代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告聽證情況（第36條）。此外，為了更好發(fā)揮人大代表在立法中的作用，規(guī)定法工委應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求全國(guó)人大代表的意見。進(jìn)行立法調(diào)研時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人大代表參加（第16條）。

第四，確立法律案通過前評(píng)估制度。擬提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過的法律案，在法律委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，法工委可以對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估情況由法律委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中予以說明（第39條）。

第五，組織立法后評(píng)估的職權(quán)?？梢詫?duì)有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定組織開展立法后評(píng)估，評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)提交報(bào)告（第63條）。

第六，實(shí)質(zhì)性的參與違法審查工作的職權(quán)。《立法法》原第91條規(guī)定，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見的主體是專門委員會(huì)，召開聯(lián)合審查會(huì)議的主體是法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)，接受制定機(jī)關(guān)反饋的主體是法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)。法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。

新《立法法》第100條將法工委納入上述主體，即法工委在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面研究意見；也可以參加聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)或者法工委反饋。法工委審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的建議，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。法工委向制定機(jī)關(guān)提出研究意見，制定機(jī)關(guān)按照所提意見對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。簡(jiǎn)言之，首先，當(dāng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，法工委有權(quán)向制定機(jī)關(guān)提出書面研究意見。其次，法工委有權(quán)參加聯(lián)合審查會(huì)議，向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。再次，法工委有權(quán)要求制定機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)反饋是否修改。最后，法工委有權(quán)在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的情況下，向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的建議。

新《立法法》進(jìn)一步規(guī)定法工委具有啟動(dòng)違法審查程序的職權(quán)。原《立法法》第90條（在新《立法法》中是第99條）曾規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見?！痹摋l款已經(jīng)確立法工委先行篩查的權(quán)力?！氨匾獣r(shí)”這類模糊性立法語言在并未明確規(guī)定審查形式和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，賦予了法工委較大解釋權(quán)空間。新《立法法》在該條中增加一款作為第3款：“有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。”實(shí)際賦予法工委可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查的職權(quán)。

如前所述，新《立法法》強(qiáng)化和擴(kuò)大了法工委的職權(quán)，進(jìn)一步增加了其在立法工作中的權(quán)重，特別是建立了一些新制度，這對(duì)建立常態(tài)性的科學(xué)立法、民主立法體制與機(jī)制，無疑有良好的促進(jìn)作用。立法是人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，通過加強(qiáng)法工委的工作，人大立法工作無疑增加了“內(nèi)力”。

需要指出的是，上文所謂的“擴(kuò)權(quán)”，其實(shí)一直都是法工委過去從事的工作，也是其工作職能之一。只不過以前沒有用法律形式固定下來，這次通過《立法法》將以上實(shí)踐做法予以法定化，實(shí)際是一種確認(rèn)，如立法規(guī)劃、計(jì)劃的編制、立法前評(píng)估和立法后評(píng)估的實(shí)施。

黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》提出：“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化?！晟迫舜蠊ぷ鳈C(jī)制，通過座談、聽證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！边@無疑要充分發(fā)揮人大內(nèi)部立法輔助機(jī)構(gòu)法工委的作用。新《立法法》在某種程度上就是落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》的規(guī)定，也吸收了以往人大系統(tǒng)和學(xué)界的建議。16如法律案通過前評(píng)估制度、立法后評(píng)估制度、提前介入的起草機(jī)制、編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計(jì)劃、聽取意見、建議意見反饋機(jī)制等，吸收了近十年來立法學(xué)和憲法學(xué)界的一些好的建議與意見。如立法參與制度，就旨在完善立法中的利益表達(dá)、協(xié)商和博弈，擴(kuò)大普通民眾參與面和加強(qiáng)專家參與深度。立法前后的評(píng)估制度是由省級(jí)地方人大的創(chuàng)新實(shí)踐“倒逼”的，目前已經(jīng)總結(jié)出一套比較規(guī)范的做法和評(píng)估指標(biāo)體系。當(dāng)然，這次《立法法》修改只是部分修改而非全面修改，很多地方值得推敲，也遺留了一些重要問題。

也許有人認(rèn)為，《立法法》在后而《組織法》在前，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的原理，《立法法》修改、變通《組織法》的內(nèi)容，是可以賦予法工委實(shí)質(zhì)性的違憲審查權(quán)的。但是，這種解釋并不符合我國(guó)憲法的規(guī)范原理。

根據(jù)《憲法》第2、3、62、67條的規(guī)定，可以認(rèn)為，違憲審查權(quán)只能是由人民選舉產(chǎn)生的人大代表組成的全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使，這是人大制度和違憲審查制度的憲法依據(jù)和法理基礎(chǔ)。按照《憲法》的上述規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)之一是監(jiān)督憲法。實(shí)際工作中，全國(guó)人大該職權(quán)是通過以法律委員會(huì)為代表的專門委員會(huì)履行相應(yīng)職能來實(shí)現(xiàn)的，而全國(guó)人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督職權(quán)則是通過法工委履行相應(yīng)職能來實(shí)現(xiàn)的。但是，法工委作為內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)借《立法法》將其職能外部化，變成法定職權(quán)，可能會(huì)有架空原本擁有法定職權(quán)的主體的危險(xiǎn)。由于法規(guī)備案審查是由法工委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的，以一個(gè)內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)來替代民意代表機(jī)構(gòu)的作用，再通過強(qiáng)化法規(guī)備案審查進(jìn)一步將其行為合法化，最終有導(dǎo)致立法工作者而非人大代表實(shí)施違憲審查的危險(xiǎn)后果，這非常值得警惕。

當(dāng)然，可能會(huì)有學(xué)者提出，備案審查過程中，法工委可以出具“研究意見”，進(jìn)行事前“篩查”等，事實(shí)上是法工委謙抑的表現(xiàn)。因?yàn)榉üの瘡氖碌氖浅绦蛐怨ぷ鳎鼍摺把芯恳庖姟倍恰皩彶橐庖姟?，最后提出的建議能否得到委員長(zhǎng)會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議的認(rèn)可，決定權(quán)并不在法工委。也可能有人指出，從工作層面上進(jìn)行“草擬”和“協(xié)調(diào)”，最后通過權(quán)是委員長(zhǎng)會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議。但是，因?yàn)榱⒎ǖ膶I(yè)化、封閉性特點(diǎn)，人大立法權(quán)的行使出現(xiàn)了明顯的“下沉”趨勢(shì)。有學(xué)者就指出，經(jīng)由“全國(guó)人大→常委會(huì)→委員長(zhǎng)會(huì)議→法工委”的轉(zhuǎn)移路徑，最終致使立法過程依賴于法工委的輔助。立法工作者憑借其法工委的制度平臺(tái)，以及法律體系復(fù)雜化、精細(xì)化帶來的技術(shù)立法傾向，借助法學(xué)發(fā)展帶來的知識(shí)動(dòng)力，迅速成為支配與替代人大代表的“實(shí)質(zhì)立法者”。17參見王理萬：《立法官僚化：理解中國(guó)立法過程的新視角》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第2期。法工委為委員長(zhǎng)會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議的立法決策設(shè)定了“基本議程”和信息篩選，實(shí)際深刻影響了立法。

事實(shí)上，法工委在設(shè)立依據(jù)、機(jī)構(gòu)屬性、組成人員方面都與專門委員會(huì)存在巨大差異。首先，從設(shè)立依據(jù)來看。專門委員會(huì)的設(shè)立依據(jù)是《憲法》第70條的規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)和其他需要設(shè)立的專門委員會(huì)。在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，各專門委員會(huì)受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。各專門委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案?！倍üの脑O(shè)立依據(jù)是《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第28條的規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)立工作委員會(huì)?！彼裕üの膽椃ǖ匚幻黠@低于專門委員會(huì)。其次，從機(jī)構(gòu)屬性來看，專門委員會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)工作機(jī)關(guān)，屬權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，法工委則是全國(guó)人大常委會(huì)的輔助性工作機(jī)構(gòu)。最后，從組成人員來看，專門委員會(huì)成員均為人大代表，法工委則不盡然，其工作人員絕大部分不具有全國(guó)人大代表身份，只有法工委主任等個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)作為全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任或委員，其身份是人大代表。

上述差異意味著法工委不能與專門委員會(huì)等量齊觀，更不能與專門委員會(huì)一道行使實(shí)質(zhì)的違憲審查權(quán)。法工委作為工作機(jī)構(gòu)只有工作職能，如《立法法》所表述的“進(jìn)行研究”的職能。全國(guó)人大常委會(huì)的工作委員會(huì)的研究意見不應(yīng)產(chǎn)生法律效力，只有上升到專門委員會(huì)審議和確認(rèn)之后，才會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)法律效力。所以，新《立法法》第100條將法工委意見外部化、公開化存在違憲的問題，可能會(huì)造成法工委作為一個(gè)職能主體代替常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)這樣的職權(quán)主體。當(dāng)然，“研究意見”為什么只能內(nèi)部使用不能對(duì)外，為什么說“研究意見”會(huì)產(chǎn)生外部化和公開化的結(jié)果，“研究意見”和“審查意見”的區(qū)分究竟是什么，“研究意見”有沒有強(qiáng)制的法律效力，這些問題交織在一起，值得更深入的探討。

作為立法工作機(jī)構(gòu)，法工委作為新《立法法》立法過程的實(shí)際操作者，這種擴(kuò)權(quán)具有“自肥”的嫌疑。古今中外，議會(huì)或議員“自肥”的事例并不少見，因?yàn)榘凑铡芭两鹕伞?Parkinson’s Law)，官僚機(jī)構(gòu)的一個(gè)必然邏輯就是要不斷地?cái)U(kuò)充自己的權(quán)力與經(jīng)費(fèi)。有學(xué)者分析立法工作者與法工委（立法官僚機(jī)構(gòu)）在立法過程中的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)，并基于此提出立法工作者“篡奪”立法權(quán)的政治正當(dāng)性問題。為了保證立法權(quán)的民主性，對(duì)于立法官僚化的民主控制已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)議題：應(yīng)當(dāng)逐步建立立法助理制度，提高人大代表的立法能力，限制立法官僚機(jī)構(gòu)的決策范圍。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)適全國(guó)人大常委會(huì)與專門委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)的關(guān)系，使后者成為真正的“立法幕僚機(jī)構(gòu)”，而不是形成對(duì)于常委會(huì)的反向控制。18王理萬：《立法官僚化：理解中國(guó)立法過程的新視角》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第2期。

當(dāng)然，法工委這個(gè)工作機(jī)構(gòu)為什么會(huì)從幕后走向前臺(tái)？不僅是制度演進(jìn)的需要，更是代表兼職制度、法案表決制度、民主集中制度、人大會(huì)期制度等帶來的必然結(jié)果。如果從更宏觀的視野看，全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立黨組，對(duì)立法體制、立法程序都有實(shí)質(zhì)性影響，也在一定程度上塑造著法工委的職能和定位。為了貫徹落實(shí)好黨的十八屆三中全會(huì)決定和十八屆四中全會(huì)決定對(duì)立法工作提出的新任務(wù)、新要求，2015年6月全國(guó)人大常委會(huì)黨組首次以報(bào)請(qǐng)黨中央批準(zhǔn)的方式調(diào)整立法規(guī)劃，對(duì)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，這次調(diào)整后，法工委今后的立法工作將更繁重。

四、法工委及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)深化改革的建議

全國(guó)人大及其常委會(huì)作為我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)之一，在改革中存在“路徑依賴”。19即一旦進(jìn)入某一制度設(shè)定的“路徑”（不論其是好是壞），就可能對(duì)此路徑產(chǎn)生依賴，慣性的力量會(huì)使這一選擇不斷自我強(qiáng)化，并難以走出現(xiàn)有制度的窠臼。十八屆三中、四中全會(huì)決定關(guān)于人大制度改革方面的表述，尚未就人大組織機(jī)構(gòu)的改革給予整體性的頂層設(shè)計(jì)。甚至和改革開放以來轟轟烈烈的七次政府機(jī)構(gòu)改革相比較，人民代表大會(huì)制度的改革并不明朗。新《立法法》當(dāng)然也未觸及法工委的組織制度。

筆者建議，應(yīng)將法工委職權(quán)嚴(yán)格限定于“輔助性”，合理配置好法工委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職能，建立科學(xué)和有效的工作機(jī)制。

第一，法工委不應(yīng)該行使實(shí)質(zhì)性的違憲審查職權(quán)，這方面應(yīng)該自我謙抑和克制。但是，憑借其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，法工委進(jìn)行形式上（程序上）篩查或輔助全國(guó)人大常委會(huì)、專門委員會(huì)進(jìn)行相關(guān)規(guī)范性文件的備案審查并無不妥，而且應(yīng)進(jìn)一步提高其法規(guī)備案審查能力建設(shè)，在編制、人員、經(jīng)費(fèi)、制度、考核上予以充分保障。建議在合適的時(shí)候，全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立與法工委獨(dú)立、平行的法律法規(guī)備案審查工作委員會(huì)。將來如果全國(guó)人大內(nèi)部設(shè)立專門的“憲法監(jiān)督委員會(huì)”，法律法規(guī)備案審查工作委員會(huì)應(yīng)脫離全國(guó)人大常委會(huì)，作為憲法監(jiān)督委員會(huì)的下設(shè)工作機(jī)構(gòu)。

從事備案審查工作的法工委法規(guī)備案審查室2004年時(shí)編制20余人，目前編制雖然有所增加，但具體仍然不詳。從其承擔(dān)的工作量來看，據(jù)十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告披露，2008年度全國(guó)人大常委會(huì)收到的所有審查建議的件數(shù)為86件。2009年，我國(guó)近二十余年最大的一次法律清理中，共發(fā)現(xiàn)“需要廢止和修改的法律共67件，其中建議廢止的8件，建議修改的59件、141條”。20參見《直面中國(guó)法律體系中的“硬傷”20多年首次清理》，載http://news.xinhuanet.com/legal/2009-06/23/content_ 11593349.htm，2016年4月28日最后訪問。2006年《監(jiān)督法》實(shí)施之后，全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)該法對(duì)備案的司法解釋實(shí)行了逐件審查。自2010年起，審查機(jī)關(guān)開始對(duì)行政法規(guī)實(shí)行逐件審查（約690多件)，而對(duì)于地方性法規(guī)，因?yàn)閿?shù)量極為龐大（截至2012年年底已達(dá)9000件），只能采取重點(diǎn)審查的方式。自2008年到2012年，全國(guó)人大常委會(huì)共收到各類審查建議只有361件（其中以公民個(gè)人名義提出的有335件，占92.8%），每年平均僅數(shù)十件。21參見張鵬：《地方性法規(guī)的合法性審查研究》，中國(guó)政法大學(xué)2014 年博士學(xué)位論文，第24、34頁(yè)。目前，法規(guī)備案審查的能力如何加強(qiáng)，尚待進(jìn)一步的研究。

第二，使法工委在機(jī)構(gòu)人員上獨(dú)立于法律委員會(huì)，即改變兩委共用工作機(jī)構(gòu)的方式，以加強(qiáng)法工委對(duì)于其他專門委員會(huì)的服務(wù)職能，并進(jìn)一步完善其機(jī)構(gòu)設(shè)置。

作為立法起草的重要機(jī)構(gòu)，法工委應(yīng)在法律草案審議中對(duì)各專門委員會(huì)（包括法律委員會(huì)）提供服務(wù)。但是，事實(shí)上法工委基本成了法律委員會(huì)的專屬機(jī)構(gòu)，而其他專門委員會(huì)在法律草案審議工作中難以享受到法工委密切、便捷的協(xié)助，這使其他專門委員會(huì)在立法中本應(yīng)發(fā)揮的作用大打折扣。基于20世紀(jì)90年代法工委的編制和人力資源，曾任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)并長(zhǎng)期負(fù)責(zé)法工委工作的王漢斌說：“法工委為專門委員會(huì)審議法律案服務(wù)，主要是提供有關(guān)法律草案的基本資料，反映有關(guān)法律草案的基本情況、主要問題和主要的不同意見，同時(shí)提供國(guó)外的有關(guān)法律規(guī)定。如果要承擔(dān)八個(gè)專門委員會(huì)起草、審議法律草案的具體任務(wù)，法工委是承擔(dān)不了的?！?2王漢斌：《社會(huì)主義民主法制文集》，中國(guó)民主法制出版社2012年版。二十多年后，應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)有實(shí)際重新審視該問題。原全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬就指出：“法律委要起綜合作用，但也應(yīng)充分發(fā)揮其他專門委員會(huì)的作用”。23李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》，新華出版社、中國(guó)民主法制出版社2006年版，第281頁(yè)?！皯?yīng)更多地發(fā)揮專門委員會(huì)的作用，在法律銜接和文字方面要發(fā)揮法工委的作用?！?4劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會(huì)工作全書》，中國(guó)法制出版社1999年版，第647頁(yè)。

法律委員會(huì)除了擁有各專門委員會(huì)的共同職能外，還要統(tǒng)一審議向全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律草案。法工委與法律委員會(huì)在職能上有銜接，在工作內(nèi)容上有交集，即法工委起草法律草案、法律委員會(huì)審議法律草案，同時(shí)針對(duì)審議過程中提出的問題，法工委也要拿出修改方案。兩者既是立法程序上下游的關(guān)系，又是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。法工委在組織機(jī)構(gòu)和人事上形成對(duì)法律委員會(huì)的事實(shí)服務(wù)關(guān)系。法工委的主任通常擔(dān)任法律委員會(huì)的副主任。但是，作為立法起草的重要機(jī)構(gòu)，法工委應(yīng)在法律草案審議中對(duì)各專門委員會(huì)（包括法律委員會(huì)）提供服務(wù)。

另外，應(yīng)該改革完善法工委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。例如，法工委既設(shè)置廳局級(jí)的研究室，但同時(shí)下轄各室又設(shè)有處級(jí)的研究室，是否屬于“疊床架屋”？又如，既存在研究室、法規(guī)備案審查室等四個(gè)側(cè)重職能劃分的科室，又存在刑法室、民法室等以專業(yè)領(lǐng)域劃分的科室。各科室工作任務(wù)和人員配比是否平衡，也值得進(jìn)一步研究。

*本文系陜西省教育廳2013年專項(xiàng)科學(xué)研究項(xiàng)目“國(guó)民大會(huì)制度研究——兼與人民代表大會(huì)制度之比較”（項(xiàng)目編號(hào)：2013JK0075）和2010年國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)行使機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10CFX005）的階段性成果。初稿提交浙江大學(xué)第三屆“《憲法》釋義與國(guó)家治理”學(xué)術(shù)研討會(huì)交流，吸收了鄭戈、石東坡、劉連泰、鄭磊等教授，劉熊擎天博士的建議。我以前的研究生現(xiàn)任職于聊城法制辦的李明愷協(xié)助搜集部分資料。感謝《中國(guó)法律評(píng)論》匿名評(píng)審人提出的修改意見。文中錯(cuò)漏由筆者負(fù)責(zé)。