上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院副院長、教授 鄭春榮

建立政府購買社會救助服務機制 提升社會救助政策實施效果

上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院副院長、教授 鄭春榮

近年來，我國各級政府大力提倡構(gòu)建民生財政，持續(xù)加大社會保障投入，但受基層政府管理和服務能力的制約，資金投入的使用效果有待進一步提高。近日，民政部等四部門出臺了《關(guān)于積極推行政府購買服務 加強基層社會救助經(jīng)辦服務能力的意見》（以下簡稱《意見》），推動社會救助領(lǐng)域的政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新公共服務提供方式，必將顯著提升社會救助資金的使用效果，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會奠定堅實基礎(chǔ)。

一、有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高社會治理能力

公共服務的契約化、社會化、市場化是一個大趨勢。政府作為公共服務的主體，不僅自己辦事業(yè)機構(gòu)，而且自己又作為監(jiān)管主體，這是公共服務既難以實現(xiàn)公平又難以提高效率的體制性因素。《意見》明確界定了政府購買服務的內(nèi)容是事務性工作與服務性工作兩類，行政管理類事務不得向社會力量購買。這對于轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場、社會的關(guān)系，更好地激發(fā)市場主體和社會的活力有著重要意義。

首先，能夠促進政府職能轉(zhuǎn)變和政務服務效能提升。政府通過購買服務的方式，將原先直接承辦的大量事務性和服務性工作交給社會力量承擔，可從繁雜的日常事務中解脫出來，政事分開、管辦分離，專注于建立社會救助項目立項、經(jīng)費預算、信息發(fā)布、招標方式、項目管理、績效評估等機制，提高社會治理能力。

其次，推動相關(guān)事業(yè)單位去行政化。以往，一些事業(yè)單位或者掛靠機關(guān)的協(xié)會往往憑借其行政地位和行政隸屬關(guān)系，采用單一來源采購方式提供服務，而不是和社會組織或者社會力量一起參與市場公平競爭。這樣的現(xiàn)狀若長期存在將不利于社會組織或者社會力量的培育和成長，最終將影響社會救助工作的質(zhì)量和政府治理能力的提升。此次《意見》中強調(diào)，按事業(yè)單位分類改革應劃入公益二類或生產(chǎn)經(jīng)營類的事業(yè)單位，也可以承接政府購買社會救助服務。這一規(guī)定將有利于推動相關(guān)事業(yè)單位去行政化，參與市場競爭，保持并提升其專業(yè)性、獨立性。

第三，進一步理順了社會力量參與社會共治的渠道機制。《意見》對購買主體、購買內(nèi)容、承接主體、購買機制、經(jīng)費保障、績效評價、監(jiān)督管理等七大方面進行了明確規(guī)定，讓權(quán)力在陽光下運行，為社會組織參與社會救助服務提供制度化的渠道，有僅有利于減少政府直接干預，同時也有利于通過社會力量更有效地化解社會救助中的各類社會矛盾，促進社會和諧。

二、有利于促進公共服務質(zhì)量和效率提升，建設(shè)服務型政府

通過契約化的形式，政府將社會救助事務外包給非營利組織、企業(yè)或其他社會組織，是提高公共財政的使用效率，增強公共服務供給效力的重要舉措，也是現(xiàn)代公共財政支出發(fā)展的國際趨勢。

首先，有利于提高社會救助服務的供給能力。社會救助的工作任務重，但受制于基層社會救助經(jīng)辦服務能力有限，一些困難群眾的救助需求沒有被滿足，同時救助工作的質(zhì)量也有待提高?！兑庖姟烦雠_以后，各級政府將打破以往“建機構(gòu)、核編制、養(yǎng)人辦事”模式，財政不需安排人員工資、公用經(jīng)費等基本支出，按照“以事定費”原則和購買服務協(xié)議，相應安排政府購買服務預算，創(chuàng)新服務供給模式，通過購買服務以提升服務供給數(shù)量和質(zhì)量，構(gòu)建人民滿意型政府。

其次，通過標準化、科學化的評價考核制度和動態(tài)的激勵機制，將提高社會救助的實施效果。主管部門作為購買服務主體，與通過招標方式確定的服務承接主體簽訂服務合同，明確授權(quán)管理范圍、委托運行期限、雙方權(quán)利義務和違約責任。在服務過程中，政府主管部門、服務對象和第三方中介機構(gòu)等都能參與綜合績效評估機制，共同對社會救助的服務質(zhì)量進行考核和監(jiān)督，使得評價更為科學合理。考核管理中，除實行一定的經(jīng)濟制裁手段外，對不能實現(xiàn)既定目標的服務機構(gòu)還可以實行淘汰制，予以辭退。有了嚴格的多元化監(jiān)督考評體系，服務機構(gòu)唯有把功夫下在提高服務質(zhì)量上，真正讓群眾滿意，才不至于被淘汰出局。

需要強調(diào)的是，《意見》中規(guī)定，要以滿足服務質(zhì)量、符合服務標準為前提，不能簡單以“價低者得”作為選擇標準。與物品購買相比，社會救助服務購買的選擇因素更加復雜。比如對于扶貧服務，它的效果不簡單是修了多長的路，增加了多少平均收入，還包括村民的參與性、認知性、自我發(fā)展能力的提高等，需要在實踐中不斷探索和優(yōu)化社會救助服務的績效評價機制。

三、引入競爭機制，促進社會組織和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展

服務業(yè)的發(fā)展水平是衡量現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)達程度的重要標志，在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位。2016年，我國服務業(yè)占GDP的比重為51.6%，總體上而言，我國服務業(yè)的發(fā)展水平、服務質(zhì)量都有很大的提升空間?！兑庖姟返某雠_，為社會救助領(lǐng)域的服務業(yè)發(fā)展提供了廣闊的空間。

首先，在社會救助服務的提供上，有利于形成優(yōu)勝劣汰的公平競爭激勵機制，促進服務質(zhì)量的提升。黨的十八屆三中全會提出，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！币酝?，以政府機構(gòu)和事業(yè)機構(gòu)為主的傳統(tǒng)公共服務體制，從供給量的角度看，難以適應全社會公共需求的全面快速增長的形勢；從供給結(jié)構(gòu)的角度看，無法適應多元化的公共服務需求?！兑庖姟芬?guī)定，符合條件的社會組織、事業(yè)單位法人、企業(yè)等社會力量均可以成為社會救助服務的承接主體。在招標時一視同仁，市場各方公平競爭，形成事業(yè)單位、社會組織、企業(yè)單位組成的多元公共服務供給主體的新格局，這既是提高公共服務供給質(zhì)量和供給效率的重大舉措，同時也是服務業(yè)市場開放的重要組成部分。

其次，在社會救助服務上，形成一大批規(guī)范發(fā)展的社會組織。政府向社會力量購買服務，使得社會救助領(lǐng)域的社會組織獲得更重要的地位和更廣闊的發(fā)展空間，今后社會組織將以承接政府購買服務為契機專業(yè)化發(fā)展，完善內(nèi)部治理，做好社會資源動員和整合，擴大社會影響，加強品牌建設(shè)，發(fā)展人才隊伍，不斷提升公共服務提供能力。通過鼓勵社會組織參與公開競爭、項目運作和績效評估，提升了社會組織規(guī)范化、專業(yè)化和職業(yè)化水平，有利于培育一大批有較大影響力的社會組織，也有力地助推了服務業(yè)發(fā)展，吸納了更多的社會就業(yè)。

大鵬之動，非一羽之輕也；騏驥之速，非一足之力也。以政府購買公共服務推動社會治理創(chuàng)新，是一個循序漸進的過程。2015年我國政府采購規(guī)模為21070.5億元，占全國財政支出和GDP的比重分別達到12%和31%。從政府采購結(jié)構(gòu)來看，2015年，服務類采購金額為3343.9億元，占全國政府采購規(guī)模的比重為15.9%。無論是政府采購的規(guī)模占比，還是服務類采購規(guī)模的占比，我國都落后于發(fā)達國家，需要進一步提高和完善。此次《意見》的出臺，在社會救助領(lǐng)域進一步拓展了政府購買服務改革的深度和廣度，為公共服務領(lǐng)域各項改革積累了豐富的經(jīng)驗，今后可以進一步鼓勵和引導更多的社會力量參與到承接政府職能轉(zhuǎn)移上來，改進社會治理方式，堅持多元廣泛參與，切實發(fā)揮人民群眾的基礎(chǔ)作用，努力走出一條可借鑒、可推廣的社會治理創(chuàng)新之路。