◎ 唐白玉

湖南開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的做法與啟示

◎ 唐白玉

湖南三面環(huán)山一面臨水，屬典型的亞熱帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，水、旱、泥石流等自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，素來“無災(zāi)不成年”，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失年均100億元以上，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)任務(wù)繁重。為更好保障和改善民生，湖南省立足省域巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，從2017年開始，開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，為全省近7000萬人口提供人身巨災(zāi)保險(xiǎn)，為省內(nèi)洪災(zāi)多發(fā)縣市區(qū)農(nóng)戶提供因?yàn)?zāi)倒損房屋和種養(yǎng)業(yè)提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，取得了初步成效。

主要做法

堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多層保障、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，發(fā)揮保險(xiǎn)等市場(chǎng)機(jī)制在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范、損失補(bǔ)償、恢復(fù)重建等方面的積極作用。

（一）建立健全工作機(jī)制。一是建立巨災(zāi)保險(xiǎn)管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由省財(cái)政廳牽頭組織農(nóng)業(yè)、民政、氣象等相關(guān)部門定期就巨災(zāi)保險(xiǎn)制度運(yùn)行情況、經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)、出現(xiàn)問題等進(jìn)行通報(bào)。二是建立巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)控制度。發(fā)生災(zāi)害后，保險(xiǎn)公司及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)理賠預(yù)付、防災(zāi)防損、定期報(bào)告等相關(guān)制度。建立湖南災(zāi)害數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成湖南災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，為政府相關(guān)部門提供數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理和共享服務(wù)。三是建立巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作機(jī)制。省財(cái)政廳作為投保人，與保險(xiǎn)公司簽訂巨災(zāi)保險(xiǎn)合同，承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼的縣市區(qū)財(cái)政部門作為共同投保人。由湖南省具備政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保資格的中國人保財(cái)險(xiǎn)等5家公司組成共同體進(jìn)行承保，中國人保財(cái)險(xiǎn)湖南分公司為首席承保人。

（二）規(guī)范保險(xiǎn)種類范圍。根據(jù)湖南省災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特征，推行因?yàn)?zāi)害造成的人身死亡保險(xiǎn)，就種養(yǎng)業(yè)大宗農(nóng)產(chǎn)品絕收或死亡和農(nóng)村住房倒塌開展巨災(zāi)保險(xiǎn)。一是明確受益人群。居民人身死亡保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人為湖南省行政區(qū)域范圍內(nèi)所有人口（包括常住人口及臨時(shí)來湖南省出差、旅游、務(wù)工的流動(dòng)人口）；農(nóng)村居民住宅倒塌保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人為試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的參保農(nóng)戶；種養(yǎng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人為試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)已投保了政策性水稻、玉米、能繁母豬、育肥豬保險(xiǎn)的農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。二是明確分擔(dān)機(jī)制。人身死亡巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)由省級(jí)財(cái)政全額承擔(dān)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)、農(nóng)房巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)由省級(jí)財(cái)政和市縣財(cái)政各承擔(dān)50%。種養(yǎng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也制定了詳細(xì)的規(guī)定。三是明確試點(diǎn)范圍。2017年，在全省范圍內(nèi)開展居民人身死亡巨災(zāi)保險(xiǎn)，由省財(cái)政廳統(tǒng)一辦理；在洪災(zāi)多發(fā)的岳陽、常德、益陽、張家界、郴州、永州等6個(gè)市21個(gè)多災(zāi)易災(zāi)縣市區(qū)開展農(nóng)村居民住宅倒塌和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。

（三）科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)程序。一是制定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。下發(fā)文件，規(guī)定人身傷亡及房屋倒塌的理賠觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)受災(zāi)區(qū)域范圍，分別制定了市州或相鄰跨市州幾個(gè)縣市區(qū)行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生一次災(zāi)害過程理賠觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和縣域內(nèi)一次災(zāi)害過程理賠觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)觸發(fā)理賠作出了明確規(guī)定。二是制定賠償標(biāo)準(zhǔn)。人身死亡每人10萬元，農(nóng)村居民住宅倒塌賠償按間計(jì)算，每間全倒房屋賠償4000元，每戶最高賠償金額不超過2萬元。三是規(guī)范理賠程序。災(zāi)害發(fā)生后，由縣市區(qū)提出理賠申請(qǐng)，經(jīng)首席承保人確認(rèn)損失后，上報(bào)省財(cái)政廳。省財(cái)政廳會(huì)商省民政廳等相關(guān)職能部門后，確定是否啟動(dòng)理賠。確認(rèn)啟動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)理賠后，首席承保人出單機(jī)構(gòu)根據(jù)受災(zāi)情況，組織巨災(zāi)保險(xiǎn)共保體各成員公司，會(huì)同當(dāng)?shù)刎?cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、畜牧等相關(guān)職能部門開展查勘定損工作。

（四）提升資金使用效益。為進(jìn)一步提升資金使用效益，建立了巨災(zāi)準(zhǔn)備金和巨災(zāi)基金。一是建立巨災(zāi)準(zhǔn)備金。巨災(zāi)準(zhǔn)備金由共保體從每年收取的巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)中提取。二是規(guī)范準(zhǔn)備金使用。事故賠款先由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，當(dāng)保險(xiǎn)公司支付的賠款超過當(dāng)年保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，共保體可啟用專項(xiàng)準(zhǔn)備金，再啟動(dòng)再保險(xiǎn)賠付。三是建立巨災(zāi)基金。巨災(zāi)基金由省財(cái)政廳撥付至省財(cái)政廳與首席承保人的共管賬戶。經(jīng)首席承保人申請(qǐng)，省財(cái)政廳確認(rèn)后，可啟用巨災(zāi)基金。

試點(diǎn)成效

2017年省財(cái)政撥付巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼4312萬元，正式啟動(dòng)湖南巨災(zāi)保險(xiǎn)工作，并于7月1日啟動(dòng)因?yàn)?zāi)死亡人員巨災(zāi)保險(xiǎn)理賠兌現(xiàn)，目前，包括大宗農(nóng)產(chǎn)品絕收或死亡、居民人身死亡和農(nóng)村住房倒塌巨災(zāi)保險(xiǎn)理賠全面鋪開。

（一）出臺(tái)巨災(zāi)保險(xiǎn)政策并落實(shí)到位。先后下發(fā)《關(guān)于開展巨災(zāi)保險(xiǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》《2017年巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案》等政策文件。明確了在全省范圍內(nèi)開展居民人身死亡巨災(zāi)保險(xiǎn)，在岳陽、常德、益陽、張家界、郴州、永州6市的21個(gè)縣市區(qū)開展農(nóng)村居民住宅倒塌巨災(zāi)保險(xiǎn)和種養(yǎng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)；保費(fèi)由財(cái)政統(tǒng)籌安排，由省、市、縣三級(jí)財(cái)政全額出資購買，首席承保單位為中國人保財(cái)險(xiǎn)湖南省分公司，目前，已在所有試點(diǎn)地區(qū)全面鋪開。巨災(zāi)保險(xiǎn)的推行，為湖南省今年發(fā)生的自然災(zāi)害應(yīng)急救助提供了重要保障。

（二）試點(diǎn)工作在創(chuàng)新中凸現(xiàn)特色。在推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)過程中，積極探索創(chuàng)新，形成了一些特色亮點(diǎn)。一是實(shí)現(xiàn)人身死亡巨災(zāi)保險(xiǎn)全覆蓋。全省6822萬常住人口，包括臨時(shí)來湖南省出差、旅游、務(wù)工的流動(dòng)人口，全部納入了保險(xiǎn)保障范圍。二是擴(kuò)大保障面，涵蓋人身死亡、農(nóng)房倒塌、種養(yǎng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)3個(gè)方面，是全國開展巨災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋內(nèi)容最多的試點(diǎn)省份。三是由省市縣三級(jí)財(cái)政全額分擔(dān)保費(fèi)，巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)由財(cái)政統(tǒng)籌安排，受益人員及農(nóng)戶無需繳納任何費(fèi)用，人身死亡巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)由省級(jí)財(cái)政全額承擔(dān)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)、農(nóng)房巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)由省級(jí)財(cái)政和市縣財(cái)政各承擔(dān)50%。

（三）理賠工作高效有序。截至6月30日，巨災(zāi)保險(xiǎn)共保體已完成巨災(zāi)保險(xiǎn)的部分承保簽單工作，共計(jì)簽單保費(fèi)6505萬元。今年澇災(zāi)發(fā)生后，全省巨災(zāi)保險(xiǎn)抗洪救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制迅速啟動(dòng)，各承保公司簡(jiǎn)化理賠流程，“快處快賠、應(yīng)賠盡賠”。巨災(zāi)保險(xiǎn)共保體已全面啟動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)理賠緊急預(yù)案，7月1日，省民政廳與共保體在平江縣聯(lián)合啟動(dòng)了人身死亡巨災(zāi)保險(xiǎn)理賠。

幾點(diǎn)啟示

（一）放大了資金使用效益。應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害造成的巨大損失，僅靠財(cái)政救助、慈善募捐，還難以高效、持久地補(bǔ)償巨災(zāi)損失，運(yùn)用保險(xiǎn)這一市場(chǎng)手段，包括橫向的再保險(xiǎn)、縱向的債券化等途徑，可以層層分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失。今年湖南特大洪澇災(zāi)害中，對(duì)因?yàn)?zāi)死亡的村民家庭兌付了每戶10萬元的理賠賠付款，往年政府只能拿0.5-1萬元/人的死亡撫慰金。

（二）減輕了政府財(cái)政壓力。隨著湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)財(cái)富總量的增加，各種自然災(zāi)害造成的損失數(shù)量和金額呈明顯上升趨勢(shì)，一旦發(fā)生巨災(zāi)，財(cái)政支出就會(huì)急劇增加，對(duì)財(cái)政收支的穩(wěn)定性帶來沖擊。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，以市場(chǎng)化和制度化的方式建立起巨災(zāi)資金儲(chǔ)備，將無災(zāi)或少災(zāi)年份的救災(zāi)資金儲(chǔ)備起來，并加以運(yùn)用積累，在災(zāi)害年份中集中釋放，既可以減少巨災(zāi)年財(cái)政可能出現(xiàn)的收支不平衡，又能夠?yàn)槭転?zāi)居民提供及時(shí)的有針對(duì)性的損失補(bǔ)償，促進(jìn)災(zāi)害損失主要由政府承擔(dān)向全社會(huì)共同分擔(dān)轉(zhuǎn)變。

（三）分散了群眾災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，對(duì)提升社會(huì)公眾自我應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，完善災(zāi)害管理體系，提高全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的能力起著重要作用。通過商業(yè)保險(xiǎn)公司的核保、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、再保險(xiǎn)等手段，將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與風(fēng)險(xiǎn)控制有機(jī)地結(jié)合起來，增強(qiáng)受災(zāi)主體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)投保人、保險(xiǎn)人、再保險(xiǎn)人以及政府對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的共同負(fù)擔(dān)。

（四）引導(dǎo)了社會(huì)力量參與。巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施后，各承保公司充分利用在災(zāi)區(qū)各市、縣的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，迅速行動(dòng)，派出專人深入現(xiàn)場(chǎng)核災(zāi)定損，既快又準(zhǔn)，對(duì)民政部門災(zāi)情核查是一個(gè)極大的補(bǔ)充。保險(xiǎn)公司提供的各類災(zāi)情信息數(shù)據(jù)，一定程度上減輕了民政部門查災(zāi)核災(zāi)的工作負(fù)擔(dān)，為民政部門開展精準(zhǔn)救助提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（作者系湖南省民政廳廳長(zhǎng)）