李 敏

(武警學院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

●執(zhí)法研究

軍委主席負責制的法理闡釋與路徑追尋

李 敏

(武警學院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

軍委主席負責制是《中華人民共和國憲法》所確立的中國特色社會主義軍事制度的核心，是黨對軍隊絕對領導的體現(xiàn)和保證。從法理上分析，軍委主席負責制是民主集中制的法治化表現(xiàn)形式，具有充分的理論依據(jù)。當前，軍委主席負責制的法律規(guī)范和運行狀態(tài)并不理想，為促進國防與軍隊體制改革的法治化進程，我們有必要完善軍委主席負責制的相關法律規(guī)定以及構建軍委主席負責制的高效運行機制以促進該制度的運行進入良好的狀態(tài)。

軍委主席負責制；法理；憲法；法治化

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第93條明確規(guī)定：中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量，中央軍事委員會實行主席負責制。以國家根本法的形式明確確立了軍委主席負責制在中國特色軍事制度中的核心地位。

隨著我國國防與軍隊體制改革的推進和深化，黨和國家對強化和保證軍委主席負責制的切實落實提出了新的要求。2015年2月，中央軍委《關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》中強調，軍委主席負責制是《憲法》明確規(guī)定的重大制度，是黨對軍隊絕對領導的最高實現(xiàn)形式，必須健全和完善貫徹軍委主席負責制的體制機制，嚴格落實軍委主席負責制的各項制度規(guī)定。

一、軍委主席負責制的法理解讀

軍委主席負責制是一項重要的政治制度、軍事制度，也是一項重要的法律制度。作為一項政治制度，它有利于加強黨對軍隊的絕對領導；作為一項軍事制度，它有利于保證中央軍委對全國武裝力量實施高度集中的領導和指揮；作為一項法律制度，它是民主集中制的法治化表現(xiàn)形式。

當前，學界對這一制度大多從政治和軍事層面予以解析而較少用法治思維從法理上對這一制度的正當性和科學性予以闡釋，這與依法治國、依法治軍的背景不相稱，也不利于從法律體系上進一步完善和貫徹這一制度。因此，筆者認為應加強對這一制度的法理解讀。

(一)軍委主席負責制是民主集中制的法治化表現(xiàn)形式

從性質上分析，軍委主席負責制實際上是一種最高領導人負責制。而最高領導人負責制是普遍適用于執(zhí)行性國家機構*國家機構主要分為代議性、執(zhí)行性和裁判性三大類。代議性國家機構是指國會、議會等由公民代表議決國家重大事項的機構，我國各級人民代表大會即屬于這一類國家機構；執(zhí)行性國家機構是指專門執(zhí)行代議性國家機構立法和決議的政府機關，包括執(zhí)行國家軍事立法和決議的武裝力量統(tǒng)帥機構；裁判性國家機構主要是指法院，即國家審判機關。的法律制度，是民主集中制的法治化表現(xiàn)形式。

當今世界各國對代議性和裁判性國家機構不實行最高領導人負責制，而是實行共同負責制、表決制、合議制；對執(zhí)行性國家機構則普遍實行最高領導人負責制，也就是在政府系統(tǒng)實行政府首腦負責制，在行政部門實行部長負責制，在武裝部隊實行軍事統(tǒng)帥負責制。我國與世界各國的普遍做法是一致的*我國《憲法》和相關法律都規(guī)定：“國務院實行總理負責制，各部、各委員會實行部長、主任負責制”；“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”，而都沒有規(guī)定對全國和地方各級人民代表大會、人民法院、人民檢察院、居民委員會、村民委員會實行“最高領導人負責制”。。因為為實現(xiàn)執(zhí)行的高效，這些機構需要保持高度集中統(tǒng)一*執(zhí)行性國家機構應當保證執(zhí)行的高效且實現(xiàn)對執(zhí)行過程的有效監(jiān)控，不允許具體事項的執(zhí)行人在執(zhí)行過程中擅自變通。為此，此類國家機構就必須實行領導意志的高度集中統(tǒng)一，實行最高領導人負責制就成為必要的制度安排。。而強調集中統(tǒng)一也是對國家整體民主集中制的有力捍衛(wèi)。我們所強調的集中統(tǒng)一，于內并不排斥和否定在實際工作中加強民主討論，于外則意味著最高領導人要對代議性國家機構負全面責任，享有最高決斷權同時也承擔最大的領導責任，這正是民主集中制的必然要求。

(二)軍委主席負責制具有充分的理論依據(jù)

軍委主席負責制是我黨我軍長期革命斗爭過程中歷史經(jīng)驗的總結，是《憲法》規(guī)范的重要內容，具有充分的理論依據(jù)。

1.軍委主席負責制符合軍事權的運行特點

軍事權是一種集建軍權、戰(zhàn)爭權和統(tǒng)率權為一體的綜合性權力。在正常的國家秩序中，軍事權被納入國家法律制度的規(guī)制范圍，成為國家權力的重要組成部分但并不喪失其本身的權力特性。對軍事權的有效控制和運用必須有賴于高度集中統(tǒng)一的軍事領導體制的確立。軍委主席負責制正是確保黨對軍隊的絕對領導，保證軍事權依法運轉的重要制度設計。軍委主席負責制從形式上就是要確立軍委主席的軍事統(tǒng)帥地位，確保其作為軍事統(tǒng)帥能夠統(tǒng)一地指揮軍隊和管理軍隊，保證軍隊的戰(zhàn)斗力和凝聚力。正如漢密爾頓曾說過的,在政府職責中，指揮作戰(zhàn)最具有需要一人集權的素質。指揮作戰(zhàn)乃指揮集團之力量；而指揮與運用集團力量之權正是行政權威定義中的主要成分[1]。

2.軍委主席負責制適應我國國家權力分立的體系設計

現(xiàn)代國家普遍采用權力分立的制度體系。盡管我國在國家權力的設置體系上與西方有明顯的區(qū)別，但我們不能否認我國國家權力也是存在不同國家機關間的分配與平衡的。中央軍委是我國的軍事機關，擔負領導武裝力量的重要職責，是國家軍事權力的主要行使者。從權力分配的視角看，中央軍委行使的軍事權集中于統(tǒng)率權，即軍政權與軍令權，并不包含國防建設等內容，后者是交于國務院行使的。這在我國《憲法》中有明確的規(guī)定。這樣的制度設計在保證國家武裝力量的領導權高度集中統(tǒng)一，避免分散和戰(zhàn)亂的同時，又可以避免因為軍事權過分集中而可能出現(xiàn)的對國家政權的威脅。

3.軍委主席負責制反映政黨執(zhí)政的政治規(guī)律

執(zhí)政必執(zhí)軍，這是一切實行政黨政治的國家共同的特點。在我國，中國共產黨是執(zhí)政黨。黨對軍隊的絕對領導是中國歷史和現(xiàn)實的必然選擇。從軍事領導體制角度分析，軍委主席負責制是我國軍事制度的核心所在，是維護黨對軍隊絕對領導的制度保障。只有將軍隊的指揮和管理權集中在軍事統(tǒng)帥手中，才能避免由于統(tǒng)率權過于分散導致的種種弊端，如中央軍委權力被架空、軍事效率低下，軍事運轉成本增加等。當前進行的國防與軍隊體制改革正是在明晰這一點的基礎上確定了“軍委管總，戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)，軍種主建”的制度設計以確保和加強黨對軍隊的絕對領導的。

二、軍委主席負責制的法律保障與運行現(xiàn)狀

作為一項重要的國家制度，軍委主席負責制在當前的法律保障與制度運行狀態(tài)并不理想。可以說，從1982年《憲法》出臺到2012年黨的十八大召開的30年里，軍委主席負責制的法律保障和制度運行，基本上處于遲緩甚至停滯的狀態(tài)。

(一)軍委主席負責制的法律保障不完備

在依法治國的背景下，任何一項制度的有效運行都有賴于較為完備的法律規(guī)范的保障和監(jiān)督。從法律規(guī)范的角度分析，目前我國軍委主席負責制的運行和監(jiān)督尚欠缺一套較為完備的法律體系予以保障。盡管我國《憲法》已經(jīng)以法律條文的形式確立了這一制度，但這種制度畢竟只是原則性的規(guī)定，對軍委主席的任職條件、任期和職權范圍及相關程序都沒有涉及。這與《憲法》對全國人大及其常委會、國務院以及國家主席等其他國家機關職權的規(guī)定相比明顯不足?！稇椃ā返囊?guī)定需要在專門法律中加以細化和規(guī)范。然而，從法律層級分析，依據(jù)《憲法》制定的《中華人民共和國國防法》(以下簡稱《國防法》)中雖然明確規(guī)定了中央軍委的各項職權，卻仍然沒有明確中央軍委主席的職權，“實際上是將中央軍委與軍委主席的職權混同了，沒有體現(xiàn)出《憲法》規(guī)定的軍委主席負責制，需要進一步修改完善”[2]。至于其它位階較低的規(guī)范對軍委主席負責制的推行則容易受到更多的限制*筆者并不否認其他規(guī)范對軍委主席負責制的運行也可以切實發(fā)揮制度保障的作用，例如，2012年11月，習近平親自主持審議修訂的《中央軍事委員會工作規(guī)則》，使軍委的工作職責更加明確，工作程序更加規(guī)范。2014年4月，中央軍委《關于貫徹落實軍委主席負責制建立和完善相關工作機制的意見》又對建立和完善請示報告、督促檢查、信息服務工作機制提出新的要求，對保證軍委主席負責制的有效推行發(fā)揮了積極的作用。但相對于《憲法》和法律層級的立法保障來講，顯然位階較低的規(guī)范從執(zhí)行效力和適用范圍上受到更多的限制。。

(二)軍委主席負責制的運行體制亟待完善

由于在立法體系上缺乏配套法律規(guī)范對軍委主席負責制的細化規(guī)定和運行監(jiān)督，在實踐層面多年來我軍又保持了總部、軍區(qū)的領導指揮體制，導致總部在權力運行中集決策、監(jiān)督、指揮職能于一體，實際上已經(jīng)形成一個權力高度集中的獨立領導層，代行和架空了中央軍委的職權。眾所周知，黨對軍隊的絕對領導必須建立在高度集中統(tǒng)一的領導體制基礎上。中央軍委職權的弱化將使得軍委主席負責制形同虛設，長此以往必然削弱黨對軍隊絕對領導的根本原則，影響部隊的戰(zhàn)斗力，也容易形成腐敗滋生的土壤。

黨的十八大以來，為了清算軍內腐敗分子的罪行并清理其造成的不良影響，加快和深入推進國防和軍隊體制改革，軍委主席負責制得到了黨中央的高度重視和反復強調。但從目前的狀況看，仍然未能解決制度運行的體制建構和完善問題。

三、強化軍委主席負責制的路徑設計

作為一項在《憲法》中確立的重要法律制度，軍委主席負責制應當?shù)玫角袑嵉呢瀼亍娀娢飨撠熤茖τ诩訌姾挽柟厅h對軍隊的絕對領導，提升部隊戰(zhàn)斗力具有積極的意義。筆者認為，對軍委主席負責制的強化可以從以下幾個方面入手：

(一)在《憲法》中明確規(guī)定軍委主席是國家武裝力量的統(tǒng)帥

在國家憲法中明確國家武裝力量的最高統(tǒng)帥是各國的通行做法。例如，《美利堅合眾國憲法》第2條第2款規(guī)定：總統(tǒng)為合眾國陸海軍的總司令，并在各州民團奉召為合眾國執(zhí)行任務時擔任統(tǒng)帥?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第87條規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)是俄羅斯聯(lián)邦武裝力量最高統(tǒng)帥。我國《憲法》雖然明確了國家武裝力量的領導機關，但并沒有明確武裝力量的統(tǒng)率權由誰擔當。事實上，我國國家領導人的人事安排實踐中，中共中央軍事委員會主席和中華人民共和國中央軍事委員會主席、中華人民共和國主席往往是三位一體的，但這一做法并沒有明確的依據(jù)。尤其黨的軍委主席與國家軍委主席之間曾出現(xiàn)過職權的沖突問題，這不利于妥善處理黨的領導和國家軍事機關領導的關系，有必要以適當?shù)姆绞皆凇稇椃ā分杏枰悦鞔_。

換言之，隨著國家國防與軍隊體制改革的深入開展，軍委主席負責制作為我國軍事制度的核心內容應當在《憲法》中得到進一步明確的體現(xiàn)。圍繞軍委主席負責制完善國家的相關制度體制，是確保黨對軍隊絕對領導，實現(xiàn)軍事權力有效運轉的重要制度保障。

(二)完善軍事法律對于軍委主席的相關規(guī)定

我國《國防法》第13條對中央軍委的職權范圍作了較為詳盡的規(guī)定但并未涉及軍委主席的職權范圍。作為依據(jù)《憲法》制定的軍事基本法律，《國防法》是軍事法體系的龍頭法，對《憲法》中較為原則的規(guī)定可以發(fā)揮很好的明確和補充作用。但目前對軍委主席相關規(guī)定的欠缺不利于《憲法》中確立的軍委主席負責制的推行。因此，在《國防法》中就軍委主席的職權范圍等做出區(qū)別于中央軍委職權的明確規(guī)定是強化和保障黨對軍隊的絕對領導，更好地發(fā)揮軍委主席負責制制度優(yōu)勢的有效路徑。同時，也可以考慮制定“中華人民共和國中央軍事委員會組織法”等法律規(guī)范，以組織法的形式進一步明確中央軍委各組成部門和人員的產生程序、任職條件、任期和職權范圍等事項，為軍委主席負責制的執(zhí)行和中央軍委對武裝力量的領導提供立法保障。

(三)在推進國防軍隊改革實踐中構建軍委主席負責制的高效運行機制

當前，國家主席習近平將國防和軍隊改革納入了國家全面深化改革總體布局。2015年11月，習近平在中央軍委改革工作會議上指出，要推進領導掌握部隊和高效指揮部隊有機統(tǒng)一，形成軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建的格局，要“對領導管理體制和聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制進行一體設計，通過調整軍委總部體制、實行軍委多部門制，組建陸軍領導機構、健全軍兵種領導管理體制，重新調整劃設戰(zhàn)區(qū)、組建戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構，健全軍委聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構等重大舉措，著力構建軍委—戰(zhàn)區(qū)—部隊的作戰(zhàn)指揮體系和軍委—軍種—部隊的領導管理體系”[3]。

隨著軍委多部門制的推行和新的作戰(zhàn)指揮體系以及領導管理體系的建立，中央軍委對武裝力量的統(tǒng)率權不斷加強。但是，中央軍委權力的加強并不必然等同于軍委主席負責制的切實推行。以中央軍委的集體負責制代替主席負責制，以中央軍委的職責取代中央軍委主席職責的做法會妨礙《憲法》確立的軍委主席負責制的有效落實，妨礙黨的領導原則在軍隊建設中的有效貫徹，導致軍隊建設出現(xiàn)各類問題。我們應當充分利用國防和軍隊改革的契機，積極探索和構建保障軍委主席負責制高效運行的體制機制，理順以軍委主席負責制為主導的軍事領導體制，保證軍委主席對軍隊重大事務決策的領導權，從實踐環(huán)節(jié)落實和推進軍委主席負責制的充分實現(xiàn)。同時，還要注意強化法律的有效監(jiān)督，保障制度體系的健康運行。

(四)深入推進依法治軍，從法理上闡釋和堅決捍衛(wèi)軍委主席負責制

“一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家，一支現(xiàn)代化軍隊必然是法治軍隊?！盵4]運用法治思維認識和闡釋軍委主席負責制具有十分重要的意義。須知，一項制度的建立僅有法律條文的規(guī)定是不夠的。國家《憲法》和《國防法》等法律規(guī)范可以為軍委主席負責制的合法性提供支撐，但是只有對法理的深入探討才能明確該制度設立的必要性和正當性。

特別在依法治軍的背景下，繼續(xù)深入對軍委主席負責制的法理解讀是實現(xiàn)國防軍隊法治化的應有之意。法治思維的欠缺和對軍委主席負責制法理闡釋的不足，潛藏著一些問題和隱憂：一是讓人們誤以為這只是一項政治制度，是中國政治現(xiàn)實條件下的政治選擇，是中國共產黨領導人所作的政治安排，而不能充分理解這是符合現(xiàn)代軍事規(guī)律、符合現(xiàn)代法治國家政體結構規(guī)律的真正意義上的法律制度；二是不利于從法律體系上進一步完善這項制度，以及在具體工作中更好地理解和貫徹落實這項制度。

[1] 漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如，在漢，舒遜,譯.北京：商務印書館，2004:376.

[2] 叢文勝.強化憲法確立的軍委主席負責制[N].中國社會科學報，2015-07-29(5).

[3] 習近平.全面實施改革強軍戰(zhàn)略 堅定不移走中國特色強軍之路[EB/OL].(2015-11-26)[2016-10-26].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/26/c_1117274869.htm.

[4] 袁新濤.黨對軍隊的絕對領導與軍委主席負責制的形成和發(fā)展[J].黨的文獻，2016(4)：112.

(責任編輯 杜 彬)

Legal Interpretation and Traceability of Chairman Accountability System of the Central Military Commission

LI Min

(DepartmentofPoliticalWork，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Established by the constitution of China， Chairman Accountability System of the Central Military Commission (CASCMC) is the core of military system with Chinese characteristics. The system is the reflection and guarantee of the party’s absolute leadership over the army. From the perspective of legal analysis， CASCMC is the manifestation of democratic centralism’s rule of law with sufficient theoretical basis. At present， the legal norms and operational practice of CASCMC is not ideal. In order to promote the process of rule of law of national defense and military system reform， it is necessary to perfect the laws on CASCMC and to build an efficient operational mechanism to improve its operation.

Chairman Accountability System of the Central Military Commission； legal principle； Constitution； legislation

2016-12-23

2016年度河北省社會科學發(fā)展研究課題“軍隊政治工作法治化研究”(201603030120)階段性成果

李敏(1979— )，女，山東沂源人，講師。

D920.0

A

1008-2077(2017)07-0049-04