安 迪

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

我國臨時入境許可法治理論研究

安 迪

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

隨著我國對外開放的不斷深入，臨時入境許可制度首次在《中華人民共和國出境入境管理法》中以法律的形式加以規(guī)定，意味著我國出入境管理體系不斷完善和發(fā)展，同時新法賦予了邊檢機關(guān)更多的自由裁量權(quán)以及對外國人更多的出入境便利和權(quán)利。但是，臨時入境許可制度在實踐過程中，邊防檢查機關(guān)處理臨時入境申請會出現(xiàn)與法律規(guī)定不相符合的情形，以及出入境外國人利用臨時入境的便利非法居留，從事與臨時入境目的不符合的情形。以解決以上問題為目的，深入研究我國臨時入境許可制度，以期破除實踐中存在的問題。

臨時入境許可；法治；出入境管理法

一、臨時入境許可的發(fā)展和完善

臨時入境許可制度，是出入境邊防檢查機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)對特定外國人有條件地準予其短暫入境我國的管理制度。臨時入境許可制度作為我國簽證制度的重要補充，從立法目的、立法背景、實施主體、申請條件、審批程序、審批條件、救濟方式等方面都體現(xiàn)出國家事權(quán)的屬性以及區(qū)別于一般行政許可行為的特殊性和重要性。

然而，在2013年《出境入境管理法》實施前，我國在法律層面并未建立明確和完備的法律體系來規(guī)定臨時入境許可制度。1995年《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》(以下簡稱《出境入境邊防檢查條例》)中只規(guī)定了船員登陸制度。同時在實踐中，為了實際工作的需要，出現(xiàn)簽證加簽、辦理分團手續(xù)的“準予停留”以及直接過境的“停留許可”，這實際上已經(jīng)具有了臨時入境許可的作用，但缺少法律效力，甚至在實際實施過程中與當時未失效的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》以及《出境入境管理法》存在沖突。

在充分借鑒和總結(jié)國外臨時入境許可管理制度的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我國系統(tǒng)整合了有關(guān)法律法規(guī)對臨時入境許可的規(guī)定，增加了《出境入境管理法》第23條即外國人臨時入境制度。為保證臨時入境許可的順利實施，確保邊防檢查機關(guān)依法執(zhí)行臨時入境許可管理模式，實現(xiàn)立法目的，相關(guān)法律法規(guī)還有：依據(jù)《出入境邊防檢查機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》對違反臨時入境許可的外國人進行行政處罰，以及正在修訂的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》和公安部出入境邊防管理局下發(fā)的一系列規(guī)范性文件。這些法律和行政法規(guī)的設(shè)立不斷促進臨時入境許可制度在實踐層面的完善和發(fā)展，有效規(guī)范了邊防檢查機關(guān)的執(zhí)法執(zhí)勤工作。

二、國家事權(quán)下臨時入境許可的特殊性

臨時入境許可是國家主權(quán)行為，具有法理的特殊性，除了基于國際條約義務(wù)和一般國際強加義務(wù)而接納外國人外，一國沒有準予外國人入境的義務(wù)。主權(quán)國家有權(quán)基于屬地管轄權(quán)和對外政策，自主獨立地控制外國人入境，決定是否接納或者以何種方式接納外國人入境。

(一)中央事權(quán)性

首先，臨時入境許可的中央事權(quán)性集中表現(xiàn)在行政相對人對邊防檢查機關(guān)拒絕其臨時入境申請的決定無救濟權(quán)利。我國外國人入出境管理法律體系和實務(wù)并不支持申請入境外國人對邊檢機關(guān)做出的不準入境決定提出司法救濟。而臨時入境許可在外國人出入境管理體系中可概括為外國人入境管理范疇，是我國簽證制度的補充管理措施。因此，基于外國人無入境權(quán)的理論和入境查驗的國家主權(quán)屬性，我國現(xiàn)行的外國人入出境管理體系并沒有為未被準予臨時入境的外國人規(guī)定專門的救濟措施[1]。申請臨時入境的外國人尚未取得合法的入境身份，因此我國的司法救濟無法對其適用。其次，臨時入境許可只能在國家法律、法規(guī)和中央統(tǒng)一制定的方針、政策范圍內(nèi)實施，是由中央立法并直接組織執(zhí)行的事項，不得擅自改變檢查方式、處置原則或處罰結(jié)果。不能隨意適用地方性法規(guī)、規(guī)章或政策，或為搞好與地方的關(guān)系、照顧地方的利益，應(yīng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的要求隨意裁量。

(二)法律效力的特殊性

臨時入境許可制度是一項以法律的形式確定下來的便利特定外國人入境的服務(wù)措施，簡化臨時入境外國人的入境手續(xù)，這要求申請臨時入境許可的外國人遵守規(guī)定，履行相關(guān)義務(wù)。臨時入境許可的法律效力應(yīng)當受到以下嚴格限制：(1)辦理臨時入境許可手續(xù)入境的外國人，在我國境內(nèi)停留的期限不得超過15日，邊防檢查機關(guān)批準的臨時入境許可賦予外國人的僅僅是臨時的入境期限。如《出境入境管理法》第23條第1款第2項規(guī)定：持有聯(lián)乘客票免簽過境的外國人需要離開口岸限定區(qū)域時，不得超過24小時或者由國務(wù)院規(guī)定的期限。(2)邊防檢查機關(guān)根據(jù)申請臨時入境許可的外國人入境目的，根據(jù)具體的申請事由，對臨時入境外國人的活動區(qū)域以及出境口岸給出法定限制。如船員及其隨行家屬的活動范圍只能是港口所在城市，過境免簽臨時入境人員的活動范圍根據(jù)相關(guān)規(guī)定可以是市內(nèi)或省內(nèi)。(3)臨時入境許可手續(xù)只是有條件地準許外國人在中國境內(nèi)停留一段時間，在法律規(guī)定的停留時期內(nèi)，外國人享有短期停留的合法權(quán)益，并嚴格遵守臨時入境許可手續(xù)所規(guī)定的條件，否則將承擔相應(yīng)的法律責任。如邊防檢查機關(guān)可以對違反臨時入境許可規(guī)定或入境后從事其他違法行為的外國人，注銷或收繳其臨時入境許可，依法責令其限期出境或者將其遣送出境。

(三)我國人道主義精神在邊防檢查工作中的直接體現(xiàn)

《出境入境管理法》對臨時入境許可制度的規(guī)定是在充分借鑒外國立法先例并結(jié)合我國國情的特殊性基礎(chǔ)上設(shè)立的，充分體現(xiàn)了我國人道主義精神。例如，某邊防檢查站在辦理一架由新德里飛來的入境航班旅客邊檢手續(xù)時，發(fā)現(xiàn)一名印度籍男子護照內(nèi)中國簽證已經(jīng)過期，并且該男子于之前一個月因在華非法居留而被處罰。依據(jù)相關(guān)法律，該男子屬于5年內(nèi)有在華非法居留情況的外國人，屬于原則上不準予臨時入境的情形。與此同時，該男子出具了相關(guān)醫(yī)療證明，稱其患有嚴重的腎衰竭，需每12個小時做1次血液透析，如果立即被退運出境，可能會因得不到有效救治而有生命危險。該邊防檢查站出于人道主義精神為其辦理了臨時入境許可。

三、臨時入境許可制度立法目的以及實施現(xiàn)狀

(一)臨時入境許可制度立法目的

國際社會根據(jù)本國的相關(guān)法律法規(guī)對未持有有效入境簽證同時也不符合免簽入境條件但確需入境的外國人，普遍賦予了有限的入境和在境內(nèi)停留居留許可的便利。一方面，是為了順應(yīng)國際趨勢，體現(xiàn)我國對外開放的國際姿態(tài)。依據(jù)我國法律法規(guī)，臨時入境許可是由簽證制度所衍生的國家管轄措施，稱為簽證補充管理措施，體現(xiàn)人道主義精神和我國對外開放的國際形象。有利于使外國成為免簽國或國內(nèi)某一地區(qū)獲得免簽資格工作常態(tài)化、法治化，減少人為因素和行政因素的影響，也有利于地方政府通過免簽機制促進本國經(jīng)濟發(fā)展[2]。另一方面，我國出入境邊防檢查機關(guān)實施的簽證管理措施包括：簽證加注、準予停留、停留許可、船員登陸許可等。上述簽證制度的補充管理措施在我國對外開放的進程中發(fā)揮了積極的作用，但是由于這些措施散見于不同法律法規(guī)或政策中，名稱和內(nèi)涵不規(guī)范、不統(tǒng)一，與中國特色社會主義法治理念的基本要求不相符合。

(二)臨時入境許可制度實施現(xiàn)狀

臨時入境我國的人員人數(shù)眾多，根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)，僅在2008年江蘇省臨時入境人數(shù)即已達到249 573人次。根據(jù)上海邊防檢查站統(tǒng)計，《出境入境管理法》自2013年7月1日開始實施到8月初，一個月的時間里上海邊檢站發(fā)出6萬余份臨時入境許可[3]。新法實施前，船員登陸港口所在城市需要通過代理向出入境邊防檢查機關(guān)申請過境簽證，此間流程復(fù)雜，前后需要長達3個小時。而新法實施后，臨時入境許可的申請辦理不超過3分鐘，為臨時入境外國人帶來了極大的便利。2014年上海海港口岸簡化郵輪外籍船員臨時入境手續(xù)，根據(jù)船方申請，邊檢站為符合條件的外籍船員簽發(fā)電子式臨時入境許可。外籍船員登陸及返船時，邊檢站通過核對臨時入境許可電子簽發(fā)記錄，經(jīng)核實身份無誤后放行[4]。為進一步規(guī)范臨時入境許可的簽發(fā)工作，公安部出入境管理局規(guī)定在實施144小時過境免簽口岸試點啟用144小時過境免簽貼紙式臨時入境許可。2016年10月上海在各海港、陸港、空港等對外開放口岸以及江蘇南京空港口岸，浙江杭州空港口岸正式啟用貼紙式144小時過境免簽臨時入境許可，該貼紙式臨時入境許可包含旅客個人信息二維碼，使臨時入境我國的外國人入境后辦理入住手續(xù)更加簡便[5]。

四、臨時入境許可在實施過程中遇到的問題

(一)《出境入境管理法》相關(guān)配套措施缺失

《出境入境管理法》對臨時入境許可制度的規(guī)定較為籠統(tǒng)，涉及到外國人臨時入境的申請條件、入境期限，邊防檢查機關(guān)可以行使的權(quán)利等內(nèi)容。由于法律本身所固有的局限性，邊防檢查機關(guān)執(zhí)法過程中遇到的問題和狀況遠遠超過法律設(shè)定的情形，因此履行邊防檢查職能往往還要依據(jù)公安部下發(fā)的一系列規(guī)范性文件。例如，相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定因緊急情況而臨時入境我國的外國人審批權(quán)限由邊防檢查機關(guān)的站值班領(lǐng)導(dǎo)決定，而對于船員及其隨行家屬登陸港口所在城市、過境免簽臨時入境的審批權(quán)限未作規(guī)定。船員及其隨行家屬登陸港口所在城市，由邊防檢查站為其頒發(fā)臨時入境許可(船員)，停留時間不得超過15日，需要隨服務(wù)船舶繼續(xù)在港口城市停留的，應(yīng)當在臨時入境許可準予停留期限到期前辦理延期申請。但《出境入境管理法》對辦理臨時入境許可的延期也未作規(guī)定，實際中的習慣性做法是臨時入境許可到期前申請延期的，由邊防檢查站重新審查批準臨時入境許可。再比如，臨時入境許可(船員)又分為臨時入境許可(登陸)和臨時入境許可(離船)，但在法律中未作規(guī)定。對于出入境邊防檢查工作來說，《出境入境邊防檢查條例》(1995)與邊檢勤務(wù)聯(lián)系最為緊密，但其內(nèi)容早已與2013年施行的新法無法做到緊密銜接，因此，邊檢機關(guān)的某些習慣性做法實際上是超越了法律，需要加快《出境入境管理法》相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的制定。

(二)對法律法規(guī)等規(guī)范性文件的理解有偏差

邊防檢查工作具有復(fù)雜性，各空港、海港、陸港的情況不同，實際工作中需要靈活處理，邊防檢查人員對法條及規(guī)范性文件的解讀不同，執(zhí)法過程中就會出現(xiàn)不同的操作和規(guī)定。各級人員的法律素養(yǎng)不同，執(zhí)勤人員的法治思維有高低之分，實際工作中可能出現(xiàn)與立法目的背道而馳的情況。例如，某邊防檢查站出于加強對外國人管理的目的，減少勤務(wù)工作量，在制定本站臨時入境許可簽發(fā)管理辦法時增加了一系列諸如擔保人必須為本地戶籍人員等申請條件。此種隨意增加臨時入境外國人入境條件的規(guī)定明顯不符合公平公正的立法目的，也是對《出境入境管理法》的錯誤理解。同時，站一級法制審核部門也僅僅是對具體案件的合法性進行審查，未涉及規(guī)范性文件的合法性審核。公文審核崗位僅僅從公文格式方面審核公文，并不涉及公文合法性的審核。檢查人員更是循規(guī)蹈矩地按照規(guī)定執(zhí)行，有規(guī)定按規(guī)定、有文件按文件，按圖索驥，缺乏對規(guī)范性文件合法性的監(jiān)督。

(三)臨時入境許可自由裁量權(quán)受限

《出境入境管理法》授予了邊檢機關(guān)適度裁量權(quán)和最終決定權(quán)。首先，在一般性規(guī)定中明確要求外國人“經(jīng)查驗準許后方可入境”，強調(diào)了外國人能否入境最終取決于邊檢機關(guān)是否準予[6]。臨時入境許可是一項具有國家事權(quán)屬性的行政行為，《出境入境管理法》也賦予了邊防檢查機關(guān)的實質(zhì)審查權(quán)，入境者即使符合形式要件，而且尚未發(fā)生違法事實，但在入境查驗時有充分信息顯示這一可能性而無法排除合理懷疑，即符合不準入境的法定情形，邊檢機關(guān)可以決定不準其入境。但實際工作中出現(xiàn)邊防檢查機關(guān)在審查臨時入境人員與決定過程中行政執(zhí)法意識不強的現(xiàn)象，形式審查與實質(zhì)審查不分，駁回申請與不準入境的權(quán)力不敢大膽使用，導(dǎo)致一些不具備相關(guān)申請條件的人員在口岸執(zhí)勤現(xiàn)場軟磨硬泡、無理取鬧，甚至隨意投訴，嚴重擾亂出入境口岸限定區(qū)域秩序，造成不良影響。另外，《出境入境管理法》23條第3款規(guī)定，出入境邊防檢查站在認為需要的情況下可以要求臨時入境者本人、運載其入境的交通運輸工具負責人或者交通運輸工具業(yè)務(wù)代理單位提供相應(yīng)的保障措施。但在實際勤務(wù)過程中很少使用本條款，更缺乏對保證金的繳納、退還、收繳等相關(guān)措施的使用。

(四)臨時入境許可宣傳不足

臨時入境許可是一種嶄新的工作制度，其中包含過境免簽、臨時入境等復(fù)雜情況。(1)新制度實施之后，該制度的服務(wù)對象可能并不了解我國臨時入境許可制度的內(nèi)涵和辦理條件。例如在海港口岸，不少服務(wù)對象申請辦理《臨時入境許可(船員)》證件時，經(jīng)常出現(xiàn)因申請材料不全無法被及時受理的情況，有的時候甚至因為溝通不暢與邊防檢查工作人員發(fā)生誤會。(2)海港船舶停靠進行維修的周期較長，船員調(diào)動頻繁，同一外輪上外籍船員的臨時入境許可的停留期限各不相同，因此很多船員在船舶?？科陂g需要多次辦理臨時入境許可延期手續(xù)，導(dǎo)致因未及時申請辦理延期手續(xù)而違規(guī)登錄的情況時有發(fā)生。(3)某些出入境邊防檢查站在特殊時期規(guī)定持有當天出境登機牌的旅客不予辦理24小時臨時入境許可，這導(dǎo)致有入境需要的旅客被拒絕入境，進而可能產(chǎn)生矛盾。實際上，在邊防檢查站以及航空公司對外宣傳的時候，往往削弱了臨時入境許可的國家事權(quán)性，沒有提及臨時入境需要申請，在特殊時期有很大可能被拒絕辦理，因此具有較高的拒絕辦理風險。

五、進一步完善臨時入境許可制度的建議

(一)建立統(tǒng)一的外國人臨時入境查驗標準

外國人臨時入境在口岸限定區(qū)域內(nèi)的檢查臺進行辦理，這要求邊防檢查人員對申請辦理臨時入境外國人的身份、臨時入境事由、所持證件真?zhèn)巍⑹欠穹吓R時入境條件等問題，在短時間內(nèi)做出準確認定。然而，臨時入境又是在缺少第一道防線(簽證)的情況下準予外國人進入我國的制度，所以應(yīng)當規(guī)范臨時入境許可制度外國人的準入標準。比如，在原有的對外國人入境形式審查的基礎(chǔ)上，對臨時入境外國人進行實質(zhì)審查，增加對外國人入境目的和入境后費用保障等相關(guān)實質(zhì)要件的審查。外國人辦理臨時入境許可手續(xù)的條件應(yīng)具備以下內(nèi)容：(1)有效的身份證明(護照或其他國際旅行證件)；(2)能夠證明本人符合臨時入境情形之一的相關(guān)材料；(3)邊防檢查機關(guān)要求提供的保證證明或者保證措施。

(二)建立臨時入境外國人信用體系

加強外國人入境行蹤信息化監(jiān)督管理主要是針對外國人境內(nèi)管控的問題，邊檢機關(guān)應(yīng)在現(xiàn)行管理措施的基礎(chǔ)上創(chuàng)新手段，建立此類人員的誠信檔案，完整記錄其行程、時間、停留范圍及期限、在華期間有無不良紀律等內(nèi)容，并將這些信息與正常辦理簽證、入出境手續(xù)的外國人相關(guān)信息加以整合，開發(fā)一套完整的外國人誠信系統(tǒng)。例如上海機場邊檢站自主研發(fā)出了“72小時過境免簽與其人員查詢系統(tǒng)”[7]。根據(jù)其來華的行為記錄對外國人進行符合其行為的管理措施，對于在華有不良記錄的外國人可以采取限制享受優(yōu)惠政策、拒絕入境等手段。《出境入境邊防檢查條例》第10條規(guī)定了將外國船員及其隨行家屬登陸港口所在城市的管理納入到臨時入境許可制度規(guī)范中來的內(nèi)容?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返?3條第3款規(guī)定了出入境邊防檢查機關(guān)有要求申請人及其運載人提供保證的權(quán)利。從上述法條中可以看出，涉及到臨時入境許可的申請主體包括：外國人本人、載運其入境的交通運輸工具負責人以及交通運輸工具出境入境業(yè)務(wù)代理單位針對不同對象的利益訴求，以構(gòu)建信用體系為依托，規(guī)范和約束臨時入境外國人的停留時間和停留區(qū)域。

(三)擴大臨時入境許可法治宣傳

臨時入境許可是一項以外國人為對象的便利措施，要使外國人充分了解我國相關(guān)政策就應(yīng)當充分對臨時入境許可的相關(guān)規(guī)定進行宣傳。(1)可以采用境外簽證機關(guān)告知、具備簽發(fā)臨時入境許可條件的口岸宣傳、國際航空公司進行廣播提示等方法，使外國人了解臨時入境許可措施的便利性。(2)在擴大宣傳的過程中，要以法律為依據(jù)，樹立服務(wù)與管理不可偏頗一方的宣傳意識，使臨時入境的外國人了解我國政策，避免因手續(xù)的原因不能及時辦理。例如，可以頒發(fā)邊檢辦證告知單使臨時入境申請人提前做好提交相關(guān)材料的準備。(3)要促進服務(wù)對象知法、守法，必須爭取相關(guān)單位、友鄰部門的協(xié)作配合，確保臨時入境許可制度的順利實施。重點推進風險評估、多方共管和信譽管理的結(jié)果應(yīng)用，總結(jié)固化口岸邊檢管理的共性措施，實現(xiàn)分類管理、精細化管控以及優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

[1] 信春鷹.中華人民共和國出境入境管理法解讀[M].北京：中國法制出版社，2012：61-63.

[2] 劉國福.移民法[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2010：57-67.

[3] 張駿,劉勇健.新版出入境管理法實施滿月 6萬外國人獲準臨時入境[EB/OL].(2013-08-16)[2016-11-16].http：//www.legaldaily.com.cn/locality/content/2013-08/16/content_4770323.htm.

[4] 費曉麗,許福強.7月1日起簡化郵輪查驗手續(xù)[EB/OL].(2014-07-03)[2016-11-20].http：//news.ifeng.com/a/20140702/40980330_0.shtml.

[5] 滬明起啟用貼紙式144小時過境免簽臨時入境許可[EB/OL].(2016-10-14)[2016-12-01].http：//weibo.com/u/1923634871/4030456950754178.

[6] 劉國福.我國出入境管理法的反恐怖主義探究和展望[J].學習論壇，2014，30(3)：77-80.

[7] 葛丹丹,呂欣.邊防檢查機關(guān)應(yīng)對航空樞紐建設(shè)與發(fā)展的對策思考[J].上海公安高等?？茖W校學報，2015，25(5)：60-68.

(責任編輯 杜 彬)

Research on China’s Rule of Law of Temporary Entry Permit

AN Di

(TeamofGraduateStudents，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

With China’s deepening reform and opening up， a temporary entry permit system is officially regulated for the first time in the entry-exit administration law， which means China’s entry-exit management system is constantly improving and developing. At the same time， the new law gives border management authorities more discretion and provides more convenience for foreigners to enter and exit China. However， in the practice of the temporary entry permit， some problems occur， such as noncompliance with the law arises when the border inspection authorities process the temporary entry application， and foreigners take advantage of the temporary entry to stay in China illegally， or engage in activities not consistent to the purpose of their temporary entry. This paper studies China’s temporary entry permit system in order to solve the above problems.

temporary entry permit； rule of law； entry and exit administration law

2017-01-11

安迪(1993— )，女，陜西西安人，在讀碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2017)07-0058-05