李忠漢

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

鄰避沖突治理的困境及對(duì)策研究

李忠漢

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

當(dāng)前，鄰避沖突治理面臨著諸多因素的困擾。破除鄰避沖突治理的困境，需要拋棄慣常的思維和陳舊的做法。必須理性看待鄰避沖突中民眾的抗?fàn)幮袨?，?gòu)建多元主體參與的鄰避沖突治理模式，運(yùn)用法治方式化解鄰避沖突。

鄰避沖突治理；困境；對(duì)策

鄰避沖突通常是指居民為了避免自身的生活環(huán)境受到諸如化工廠、垃圾場(chǎng)、核電站等具有負(fù)面效應(yīng)的公共或工業(yè)企業(yè)設(shè)施的影響而發(fā)起的社會(huì)抗?fàn)幓顒?dòng)，即所謂的環(huán)境群體性事件。改革開放以來(lái)，中國(guó)三十多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奇跡的同時(shí)，也付出了沉重的環(huán)境代價(jià)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，迅速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，一些地方過(guò)于關(guān)注GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，忽略了環(huán)境保護(hù)的重要性，由此而引發(fā)了涉及環(huán)境的一系列問(wèn)題。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，環(huán)境群體性事件的數(shù)量以年均29%的速度遞增。其中，2011年的環(huán)境群體性事件比上一年增長(zhǎng)120%。有關(guān)重金屬、危險(xiǎn)廢物、危險(xiǎn)化學(xué)品的環(huán)境群體性事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，如東陽(yáng)畫水鎮(zhèn)事件、廈門PX事件、瀏陽(yáng)鎘污染事件、大連PX事件、什邡事件、啟東事件、寧波鎮(zhèn)海PX事件、茂名PX事件、?？谌?zhèn)事件、余杭中泰垃圾焚燒廠事件，等等［1］。這些頻發(fā)的事件背后凸顯的不僅是單純的環(huán)境問(wèn)題，而且反映的是復(fù)雜的社會(huì)治理問(wèn)題。當(dāng)前，鄰避沖突治理面臨著諸多因素的困擾。破除鄰避沖突治理的困境，需要拋棄慣常的思維和陳舊的做法。必須理性看待鄰避沖突中民眾的抗?fàn)幮袨椋瑯?gòu)建多元主體參與的鄰避沖突治理模式，運(yùn)用法治方式化解鄰避沖突。

一、鄰避沖突治理面臨的困境

當(dāng)前，鄰避沖突事件的演化基本上遵循著“環(huán)境污染——群體抗?fàn)帯９せ蛉∠钡倪壿?。在鄰避沖突事件中，民眾將威脅穩(wěn)定的“鬧”，特別是暴力抗?fàn)幾鳛橥胤秸┺?、維護(hù)環(huán)境權(quán)益的重要途徑。現(xiàn)實(shí)中的諸多環(huán)境群體性事件常常陷入“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的惡性循環(huán)，這種惡性循環(huán)的背后隱藏著鄰避沖突治理的諸多困境。

1.身份困境。作為公權(quán)力的代表，地方政府是社會(huì)矛盾和沖突的調(diào)節(jié)者或仲裁者。在鄰避沖突中，地方政府應(yīng)從維護(hù)環(huán)境權(quán)益的立場(chǎng)出發(fā)，公正地調(diào)節(jié)民眾和企業(yè)之間的矛盾與糾紛。然而，實(shí)際情況是地方政府往往與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行“利益捆綁”，從而由公正的裁判者淪落為沖突的當(dāng)事方，甚至成為民眾直接抗?fàn)幍膶?duì)象。正如有學(xué)者強(qiáng)調(diào)的那樣，當(dāng)前的地方行政依然處于以政府為主導(dǎo)的格局，很多公共沖突最終都依賴政府出面干預(yù)和化解，一旦沖突中的某一方對(duì)結(jié)果不滿意，政府就極易被動(dòng)地陷入沖突，成為新一階沖突中的沖突方，繼而形成所謂的“二階沖突”［2］。例如，2005年的浙江東陽(yáng)畫水鎮(zhèn)事件，地方政府與當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)結(jié)成了“利益聯(lián)盟”，針對(duì)上訪群眾，從不聞不問(wèn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎陆?，最后竟?dòng)用民警與民眾對(duì)峙。這種身份困境影響和妨礙了鄰避沖突治理的實(shí)現(xiàn)。

2.信任困境。根據(jù)學(xué)者肖唐鏢的研究，當(dāng)民眾對(duì)上級(jí)黨政組織充分信任時(shí)，就會(huì)采取“溝通性”行為；當(dāng)民眾對(duì)上級(jí)黨政組織的信任還未完全喪失時(shí)，就可能實(shí)施“逼迫性”行為；當(dāng)民眾不再相信任何一級(jí)黨政組織時(shí)，就有可能采取“敵視性”行為［3］。這種信任邏輯在當(dāng)下一些地方的鄰避沖突中表現(xiàn)得尤為突出。一方面，民眾不相信地方政府與相關(guān)企業(yè)的環(huán)境評(píng)估報(bào)告和解決問(wèn)題的誠(chéng)意；另一方面，地方政府不信任民眾的理性行為能力，害怕民眾的正當(dāng)權(quán)益表達(dá)行為威脅社會(huì)穩(wěn)定。這種不信任使地方政府背負(fù)著維穩(wěn)的重任，同時(shí)也很容易造成維穩(wěn)對(duì)社會(huì)治理功能的替代。

3.參與困境。近年來(lái)，不同時(shí)期、不同地方所爆發(fā)的鄰避沖突有一個(gè)類似的特征，即有關(guān)項(xiàng)目在論證、決策的過(guò)程中大多缺乏民眾的有效參與。分析鄰避沖突的有關(guān)案例我們可以發(fā)現(xiàn)，這類事件主要涉及民眾、政府、企業(yè)三個(gè)行為主體。由于地方政府在社會(huì)治理中依然延續(xù)著全能型政府的行為邏輯，因而環(huán)境類項(xiàng)目的整個(gè)決策基本上屬于政府單方面的行為，公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)得不到切實(shí)的保障。首先，在環(huán)境評(píng)估報(bào)告過(guò)程中，民眾因缺乏適當(dāng)?shù)那啦⑽凑嬲齾⑴c其中，整個(gè)環(huán)境評(píng)估成為專家學(xué)者的“獨(dú)白”。其次，在決策過(guò)程中政府選取的“公眾代表”往往不具有代表性，這使得廣大民眾無(wú)法充分表達(dá)維護(hù)環(huán)境權(quán)益方面的訴求。有些時(shí)候，地方政府出于某種利益考量而拒絕采納民眾的意見，由此也造成了民眾參與的困境。

4.問(wèn)責(zé)困境。在鄰避沖突中，地方政府及其相關(guān)人員確實(shí)負(fù)有一定的責(zé)任，甚至政府自身就是激起矛盾和沖突的當(dāng)事方。因此，對(duì)地方政府及其相關(guān)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)是非常必要的，這也是構(gòu)建法治政府和責(zé)任政府的基本要求。然而，鄰避沖突中的問(wèn)責(zé)卻存在著諸多問(wèn)題。首先，鄰避沖突中的問(wèn)責(zé)多是現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)責(zé)、政治性問(wèn)責(zé)，即這種問(wèn)責(zé)通常是為了緩和事態(tài)、平息民憤而作出的權(quán)宜之計(jì)，往往與法治原則相違背。其次，鄰避沖突中的問(wèn)責(zé)隨意性比較大，缺少程序性規(guī)定。由于缺少必要程序的保障，這類問(wèn)責(zé)能否起到實(shí)質(zhì)意義上的責(zé)任追究效果，也是需要思考的。比如，一些鄰避沖突中出現(xiàn)的“假問(wèn)責(zé)”“問(wèn)責(zé)秀”現(xiàn)象，就是由這種缺少程序的問(wèn)責(zé)導(dǎo)致的。

在鄰避沖突治理中，由于存在以上困境，再加上政府的信息公開不到位、回應(yīng)遲鈍，部分干部貪污腐化等因素的綜合作用，致使當(dāng)?shù)卣奈C(jī)處理效果不佳，出現(xiàn)了“把事鬧大”的不良效應(yīng)以及“一鬧就?！钡亩噍斀Y(jié)局。因此，如何化解鄰避沖突治理的困境，已成為當(dāng)前的重要課題。

二、化解鄰避沖突治理困境的對(duì)策

鄰避沖突治理必須拋棄慣常的思維和陳舊的做法，以新的理念破解難題。在應(yīng)對(duì)思路上，可以概括為“理性看待、合作治理、依法化解”三個(gè)方面。

1.理性看待鄰避沖突中民眾的抗?fàn)幮袨?。一些地方政府將民眾維護(hù)利益的表達(dá)方式當(dāng)作維穩(wěn)問(wèn)題來(lái)看待，這種情形在鄰避沖突治理中亦有突出的表現(xiàn)。大量案例表明，在鄰避沖突爆發(fā)之前，民眾一般采取上訪、信訪，找媒體、人大、政協(xié)代表反映，通過(guò)司法訴訟等體制內(nèi)途徑來(lái)表達(dá)利益訴求；當(dāng)體制內(nèi)途徑效果不佳或受阻時(shí)，才被迫采取體制外的非理性抗?fàn)幮袨椤Q句話說(shuō)，鄰避沖突在某種程度上是民眾在特定情況下表達(dá)環(huán)境權(quán)益的一種極端的手段，依然屬于人民內(nèi)部矛盾的范疇。當(dāng)然，鄰避沖突中那些別有用心的犯罪分子除外。由此，在鄰避沖突治理中，要堅(jiān)決摒棄敵對(duì)思維，理性看待民眾的抗?fàn)幮袨椤７駝t，不僅不能有效化解沖突，而且會(huì)激化矛盾，加深民眾對(duì)政府的不信任感。

2.構(gòu)建多元主體參與的鄰避沖突治理模式。地方政府在公共事務(wù)中往往扮演著壟斷者的角色，相關(guān)環(huán)節(jié)大都由政府包攬。這種政府壟斷公共事務(wù)的做法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能型政府治理模式的延續(xù)。這種治理模式盡管能夠保證政府在公共事務(wù)中的絕對(duì)權(quán)威，但卻忽略了社會(huì)組織、民眾等社會(huì)主體的參與權(quán)利。這種非均衡的治理結(jié)構(gòu)，往往是引起鄰避沖突的重要原因。鄰避沖突中涉及的主要利益群體有地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民眾、專家、媒體等，現(xiàn)代民主治理要求在公共決策過(guò)程中的利益相關(guān)者都能通過(guò)適當(dāng)?shù)那?，依?jù)平等、自愿、協(xié)商的原則參與其中。因而，構(gòu)建多元主體參與的鄰避沖突治理模式應(yīng)是現(xiàn)代政府處理公共事務(wù)的必然選擇。

3.運(yùn)用法治方式化解鄰避沖突。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。用法律制度將民眾的利益訴求、表達(dá)行為予以規(guī)范化，是化解鄰避沖突的基本途徑。目前，依法化解鄰避沖突所面臨的突出問(wèn)題是有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法制不夠完善。例如，法定環(huán)境污染賠償標(biāo)準(zhǔn)低，環(huán)境的修復(fù)成本無(wú)法索賠；舉證困難，對(duì)起訴主體限制嚴(yán)格，致使很多公益訴訟難以啟動(dòng)。而且，個(gè)別法院受制于地方保護(hù)主義，當(dāng)訴訟涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的敏感問(wèn)題時(shí)則拒絕立案。作為化解鄰避沖突的終極手段，法律途徑既是民眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益的渠道，也是政府避免屈從于民意的方式。只有運(yùn)用法治方式化解鄰避沖突，才能公正地維護(hù)當(dāng)事方的合法權(quán)益。

［1］楊朝飛.我國(guó)環(huán)境法律制度和環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題 ［EB/OL］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/ 2012-11/23/content_1743819.htm，2012-11-23/2017-06-20.

［2］王玉良.缺失與重建：公共沖突治理視域下的政府信任探析［J］.中國(guó)行政管理，2015，（1）.

［3］肖唐鏢.二十年來(lái)大陸農(nóng)村的政治穩(wěn)定狀況［J］.二十一世紀(jì)，2003，（4）

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1671-6701（2017）04-0042-03

2017-06-20

2016年度河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（編號(hào)：2016BZZ009）階段性成果

李忠漢（1983— ），男，河南新蔡人，博士，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院講師。