朱 力 汪小紅，2

（1.南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 南京 210046；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 合肥 230036）

干群矛盾是指在城鄉(xiāng)基層社會(huì)掌握公共資源或集體資源、具有公共權(quán)力或集體權(quán)力的基層管理者，在與被管理者直接互動(dòng)過(guò)程中形成的一種摩擦狀態(tài)及對(duì)立關(guān)系。這一界定的意義在于，凸顯了干群矛盾與學(xué)界常用的“官民矛盾”的區(qū)別。干群矛盾與官民矛盾的本質(zhì)是相同的，都是產(chǎn)生于國(guó)家和社會(huì)管理者與普通民眾之間的沖突現(xiàn)象，但前者為“實(shí)”，是基于現(xiàn)實(shí)利益的沖突；后者為“虛”，強(qiáng)調(diào)了非現(xiàn)實(shí)利益沖突社會(huì)心理。干群矛盾是雙方在互動(dòng)過(guò)程中形成的，干、群都有可能是矛盾觸發(fā)的主體，因此需要從客觀公正的角度來(lái)正確看待現(xiàn)階段的干群矛盾問(wèn)題，尤其在干部群體遭遇嚴(yán)重“污名化”境況下，客觀評(píng)價(jià)是一項(xiàng)重要且迫切的議題。本課題組于2012年至2015年以半結(jié)構(gòu)式的個(gè)案訪談和集體座談會(huì)的形式，對(duì)全國(guó)28個(gè)省市自治區(qū)602名基層干部進(jìn)行了社會(huì)調(diào)查。其中，個(gè)案訪談的基層干部人數(shù)為315人，主要是區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)從事處理矛盾的干部。座談會(huì)共召開(kāi)32次，所涉干部287名，主要有兩部分人：一是處理矛盾的專職干部（省、市、縣各級(jí)負(fù)責(zé)處理矛盾的干部，如綜治、維穩(wěn)、信訪、公安等部門(mén)）；二是基層負(fù)責(zé)全面工作的干部（以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記為主）?？傮w上，調(diào)查所涉干部認(rèn)為干群矛盾是當(dāng)前我國(guó)突出的矛盾之一?；鶎痈刹繉?duì)當(dāng)前的干群關(guān)系評(píng)價(jià)，總體上是由過(guò)去依附型的關(guān)系到當(dāng)今平等型的關(guān)系。但也有不少干部認(rèn)為在當(dāng)前利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的情況下，某些地區(qū)干群矛盾有惡化的趨勢(shì)①“干群關(guān)系在近60年中經(jīng)歷了‘魚(yú)水’（相容）、‘油水’（浮于表面）、‘水火’（矛盾）的進(jìn)程?！保ㄔL談編號(hào)0P11001，某縣綜合治理辦公室副主任）。

一、現(xiàn)階段我國(guó)干群矛盾的主要類型

現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上有一種簡(jiǎn)單的歸因，只要出現(xiàn)了干群矛盾，就是干部的問(wèn)題與責(zé)任。其實(shí)客觀分析，引起干群矛盾的因素十分復(fù)雜。我們以矛盾源為標(biāo)準(zhǔn)可將干群矛盾歸納為政策導(dǎo)因型、資源短缺型、公權(quán)腐化型、官僚作風(fēng)型以及非法訴求型五類。

政策導(dǎo)因型干群矛盾是指由于政策（包括過(guò)去與現(xiàn)在的）、規(guī)范等原因引起的，在基層干部政策執(zhí)行中群眾不認(rèn)可、不滿意而導(dǎo)致干群關(guān)系對(duì)立的狀況。這類矛盾凸顯了外在因素在干群矛盾生成中的主導(dǎo)作用。政策、規(guī)范通常是由國(guó)家層面制定的，在執(zhí)行政策中具有強(qiáng)制性，基層干部在執(zhí)行政策、項(xiàng)目過(guò)程中無(wú)權(quán)改變既有政策，但必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。第一，某些政策符合國(guó)家利益，但并非符合個(gè)人意愿。例如計(jì)劃生育政策的實(shí)施，某些群眾可能不滿意，會(huì)與執(zhí)行政策的基層干部產(chǎn)生沖突。第二，某些政策缺位。例如在歷史遺留矛盾中，涉軍群體、涉農(nóng)群體、改制群體、知識(shí)青年、下放人員等，他們提出了自己的需要，但因沒(méi)有相關(guān)的國(guó)家政策，地方政府也不能擅自滿足他們的要求，于是矛盾產(chǎn)生了。第三，相關(guān)政策的不平衡。如征地、拆遷中，同一塊地段，因項(xiàng)目性質(zhì)不同（國(guó)家的、商業(yè)的）、時(shí)間不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差很大，因此造成民眾的不理解、不公平感，與基層干部產(chǎn)生對(duì)立和沖突。第四，上級(jí)政府或相關(guān)職能部門(mén)對(duì)基層政府尤其是“一把手”的考核機(jī)制的問(wèn)題。例如在一項(xiàng)政策中，上級(jí)政府給予群眾某種特定的、有利于群眾的解讀方式，但卻使用另一種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基層干部進(jìn)行考核，造成政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對(duì)象的認(rèn)知差異、意見(jiàn)分歧和矛盾沖突。

資源短缺型干群矛盾是指長(zhǎng)期以來(lái)全能型政府、無(wú)限政府的角色定位在當(dāng)下功能性缺失所造成的群眾對(duì)政府和干部的不滿和抱怨。“有問(wèn)題找政府”在當(dāng)前仍是群眾最基本的思維模式，群眾視政府為化解矛盾和危機(jī)的依靠性力量，形成了對(duì)政府的“非對(duì)稱性依賴”關(guān)系。這種關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)在于，“社會(huì)大眾形成了在面對(duì)各種社會(huì)矛盾和危機(jī)時(shí)主要還是依靠政府力量的單一解決模式，讓政府承擔(dān)了大量的責(zé)任，……而面對(duì)多元化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，政府在滿足供需矛盾的能力上力不從心”[1]。一方面，基層政府介入了理論上不應(yīng)由政府兜底解決的矛盾沖突問(wèn)題，如市場(chǎng)糾紛、意外事件等，以致干部被卷入與群眾沖突的漩渦；另一方面，那些理論上應(yīng)該由政府解決的矛盾沖突又因基層政府資源短缺而無(wú)力解決?；鶎诱?cái)政資源有限，難以很好地解決某些群眾急切期盼的民生問(wèn)題，同時(shí)又面臨著管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)不足，在解決社會(huì)矛盾問(wèn)題時(shí)有時(shí)面臨“責(zé)任無(wú)限大、力量無(wú)限小”的尷尬境地。資源短缺使基層政府被置放于社會(huì)矛盾調(diào)解者的角色時(shí)，已經(jīng)埋下了可能造成新的社會(huì)矛盾即干群矛盾的種子。

公權(quán)腐化型干群矛盾是指干部與民爭(zhēng)利、貪污腐敗等侵害群眾利益的行為起主導(dǎo)作用的矛盾。公權(quán)腐化表現(xiàn)為與民爭(zhēng)利和貪污腐敗兩個(gè)層面。在基層政府與民爭(zhēng)利上，地方政府與民所爭(zhēng)之“利”分別來(lái)源于自上而下的公共利益空間擠壓和自下而上對(duì)民眾私人利益的攫取，政府部門(mén)在某一個(gè)具體領(lǐng)域侵害了某類群眾的具體利益。如征地領(lǐng)域，在某些情況下，上級(jí)政府要求基層政府發(fā)展項(xiàng)目或保證某個(gè)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程的順利實(shí)施，但又對(duì)后者的財(cái)力支持有限，以致基層政府的強(qiáng)征進(jìn)而導(dǎo)致干群沖突。如果說(shuō)上述“與民爭(zhēng)利”話語(yǔ)下所爭(zhēng)之“利”是基層政府為實(shí)現(xiàn)其特定公共政策目標(biāo)而獲得的重要支持資源[2]，那么干部利用公權(quán)謀取個(gè)人私利則可視為貪污腐敗。本課題組的調(diào)查顯示，在群眾對(duì)貧富差距擴(kuò)大的歸因認(rèn)知上，權(quán)力腐敗是首要因素。這種主觀認(rèn)知結(jié)果對(duì)干群矛盾的形成和放大具有客觀推動(dòng)作用。在一個(gè)時(shí)期內(nèi)，干部貪腐呈現(xiàn)“落勢(shì)化”趨勢(shì)[3]，基層干部群體是與大眾直接互動(dòng)的群體，基層干部中“蒼蠅”“蚊子”式的腐敗對(duì)民眾的利益損害更為具象化。從不同層級(jí)的干部貪腐結(jié)果來(lái)看，高層干部貪腐所形成的大案要案造成干部群體整體形象的跌落及至政府公信力的下降，對(duì)現(xiàn)實(shí)干群矛盾的影響是間接的；但基層干部貪腐是“群眾身邊的腐敗”，直接誘發(fā)干群矛盾。腐敗的匯聚導(dǎo)致了較為抽象的官民矛盾。

官僚作風(fēng)型干群矛盾是指某些基層干部不作為、亂作為等工作方式或態(tài)度不好引發(fā)的民眾不滿甚至對(duì)抗關(guān)系。當(dāng)前的干群互動(dòng)主要是基層干部與民眾的互動(dòng)，因而官僚作風(fēng)引發(fā)的干群矛盾也主要是指這類群體間的互動(dòng)狀態(tài)。官僚主義在當(dāng)下主要表現(xiàn)為權(quán)力觀念上的、權(quán)力運(yùn)用中的、在行為動(dòng)機(jī)與效果的權(quán)衡之間選擇拒絕社會(huì)公眾評(píng)價(jià)的三種類型[4]。其中權(quán)力運(yùn)用中的官僚作風(fēng)是民眾體會(huì)最深刻、表現(xiàn)形式最多樣、引起不滿最直接的官僚主義表現(xiàn)形式。權(quán)力運(yùn)作中，有些基層干部無(wú)作為、不作為，或公共服務(wù)中的處置不當(dāng)、粗暴執(zhí)法等均為突出表現(xiàn)。從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，一方面，有些部門(mén)職能的交叉引發(fā)職責(zé)的相互推諉，使得群眾急切需要解決的問(wèn)題有時(shí)遭遇政府部門(mén)間的“踢皮球”以致群眾不滿和抱怨。官僚心態(tài)和作風(fēng)是基層干群關(guān)系中面臨的突出問(wèn)題，是干群矛盾的重要誘因。另一方面，基層干部的粗暴工作作風(fēng)時(shí)有存在，官僚作風(fēng)有時(shí)顯化為態(tài)度惡劣、方式單一、手段粗暴。盡管這類矛盾并非是干部直接侵害群眾的現(xiàn)實(shí)物質(zhì)利益而引起，但在結(jié)果上造成群眾心理和情緒上的不滿并直接影響到群眾對(duì)基層干部的認(rèn)同、信任，若不能得到及時(shí)化解將會(huì)誘發(fā)更加嚴(yán)重的沖突。

非法訴求型干群矛盾是指少數(shù)群眾過(guò)度追求個(gè)人利益和“無(wú)理取鬧”引發(fā)的矛盾，區(qū)別于非制度化利益表達(dá)引起的干群矛盾。當(dāng)前主流觀點(diǎn)認(rèn)為“干群矛盾的產(chǎn)生，其主要責(zé)任在于干部”，或認(rèn)為“群體性事件的癥結(jié)在官民矛盾”[5]。這種觀點(diǎn)是廣泛存在的，我們不否認(rèn)其合理性。然而，少數(shù)群眾的不合理、不合法利益訴求行為也是干群矛盾中不可忽視的因素，它與基層干部依法行政之間客觀上形成張力。無(wú)論是作為直接的沖突對(duì)象或標(biāo)靶轉(zhuǎn)移后的沖突對(duì)象，其最終結(jié)果都是基層干群的沖突。一方面是群眾不合理訴求的直接沖突，如違建拆除中各地的規(guī)定一般都是不予補(bǔ)償或低水平補(bǔ)償，但群眾往往提出等同合法建筑的補(bǔ)償進(jìn)而形成與基層干部的直接沖突。另一方面是群眾不合理訴求的上訪，信訪制度的初衷是設(shè)立一條對(duì)基層弱勢(shì)群體的權(quán)益維護(hù)的救濟(jì)渠道，但在事實(shí)上它也成了少數(shù)上訪者屢屢獲利的工具，形成“上訪產(chǎn)業(yè)”[6]，這是我國(guó)干群矛盾的一個(gè)凸顯焦點(diǎn)。當(dāng)前，一些“老上訪戶”“纏訪戶”等矛盾死結(jié)，源自于此。

通過(guò)類型分析可以發(fā)現(xiàn)，干群矛盾中有的矛盾源來(lái)自政策、資源不足，有的來(lái)自干部的腐敗、作風(fēng)，也有來(lái)自群眾的不合法或不合理的訴求。我們不能夠簡(jiǎn)單地將干群矛盾歸因?yàn)槟骋环健?/p>

二、現(xiàn)階段干群矛盾的主要特征

無(wú)論是產(chǎn)生于干群之間的直接利益沖突，還是作為其他社會(huì)矛盾領(lǐng)域派生形態(tài)的利益沖突，都凸顯了當(dāng)前干群關(guān)系的嚴(yán)峻形勢(shì)。在現(xiàn)階段社會(huì)群體間利益分化加劇趨勢(shì)明顯的背景下，干群矛盾沖突的狀態(tài)也表現(xiàn)出復(fù)雜的特征。

干群矛盾是特殊的身份群體矛盾。當(dāng)前各個(gè)領(lǐng)域社會(huì)矛盾強(qiáng)調(diào)的是某種“類型”的矛盾，而干群矛盾凸顯的則是兩種特定身份的“群體”間的矛盾。在此意義上，干群矛盾相對(duì)地具備了“主體明確”的特性，即通過(guò)沖突雙方身份實(shí)現(xiàn)“干”與“群”的定位。美國(guó)社會(huì)學(xué)家薩姆納在《民俗論》中提出，根據(jù)群體成員對(duì)待群體的立場(chǎng)和態(tài)度，可把群體劃分為內(nèi)群體與外群體。凡是成員感到自己與群體關(guān)系密切，對(duì)群體的歸屬感強(qiáng)的群體，就是內(nèi)群體。內(nèi)群體中的人可以產(chǎn)生一種同類意識(shí)，在群體內(nèi)成員表現(xiàn)為合作、友善、互助、尊重的態(tài)度，有親切、安全、認(rèn)同和熱愛(ài)等情感。外群體也稱作“他們?nèi)后w”，是與內(nèi)群體相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，指凡是自己沒(méi)有加入的由他人組成的或這群人與自己無(wú)關(guān)的群體。人們對(duì)外群體常常表現(xiàn)出冷漠、輕視或有偏見(jiàn)，尤其當(dāng)內(nèi)群體與外群體對(duì)立時(shí)，更對(duì)它表現(xiàn)得厭惡、仇恨或者恐懼[7]。所以，一旦產(chǎn)生某個(gè)具體的干部與群眾的矛盾沖突事件，群眾在心理上容易形成“我們?nèi)罕姟比绾?、“他們干部”如何的?jiǎn)單思維模式與歸因方式，將某個(gè)干部的缺點(diǎn)、問(wèn)題，泛化為整個(gè)干部群體的問(wèn)題。這也是少數(shù)腐敗干部引起的“老鼠屎”效應(yīng)不斷放大的群體心理基礎(chǔ)，使相當(dāng)多的群眾對(duì)干部群體形成貪腐的“社會(huì)刻板印象”與怨恨情緒，干部群體已經(jīng)成為與富裕者群體相似的身份高度敏感群體。這顯然不是一種科學(xué)理性的認(rèn)知，而是有群體偏見(jiàn)的思維方式。

干群矛盾是各種矛盾匯聚的結(jié)果。干群矛盾具有匯聚特性，它是各種具體形態(tài)社會(huì)矛盾累積疊加的結(jié)果，是吸引各類社會(huì)矛盾的“漩渦”。這是干群矛盾不同于其他社會(huì)矛盾的一個(gè)顯著特征。在當(dāng)前社會(huì)矛盾的系譜中，干群矛盾與其他類型社會(huì)矛盾交織，“形成類似于由導(dǎo)火線編織起來(lái)的網(wǎng)狀物，干群矛盾處于這張網(wǎng)的中心位置，任何一個(gè)矛盾的激化都會(huì)威脅到干群關(guān)系”[8]，這與基層干部政策執(zhí)行者的角色密切相關(guān)。在工作第一線的基層干部是各種政策、項(xiàng)目或具體事務(wù)的執(zhí)行者，在此過(guò)程中難免與群眾產(chǎn)生摩擦。當(dāng)前行政力量依然是各類社會(huì)矛盾調(diào)解的中堅(jiān)力量，基層干部在履行自身職責(zé)時(shí)必然觸及基層社會(huì)多元化的矛盾問(wèn)題，無(wú)論是處理群眾之間還是發(fā)端于群眾與干部之間的矛盾問(wèn)題，干部和基層政府都將成為矛盾的匯聚集結(jié)點(diǎn)。這種結(jié)果尤其突出地表現(xiàn)在社會(huì)突發(fā)性事件處理過(guò)程中，當(dāng)事態(tài)擴(kuò)大、矛盾升級(jí)時(shí)，群眾的沖突指向無(wú)一不迅速轉(zhuǎn)移至現(xiàn)場(chǎng)處理問(wèn)題的干部身上。這表明任何一種社會(huì)矛盾的形成、發(fā)展都給干群矛盾埋下爆發(fā)的種子，增加了干群矛盾的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，使之具備了各類社會(huì)矛盾匯聚點(diǎn)的基本特征。

干群矛盾易轉(zhuǎn)化為政治矛盾。干群矛盾本身具有復(fù)雜性，由于干部的政治身份與管理者的角色，一旦產(chǎn)生干群矛盾，無(wú)論事情大小，都容易轉(zhuǎn)化為政治矛盾?！皩?duì)政治制度的信任、對(duì)政府及政策的信任、對(duì)公職人員的信任是影響政治信任的主要因素?！盵9]干群產(chǎn)生矛盾，群眾對(duì)干部的意見(jiàn)、不滿，會(huì)導(dǎo)致群眾對(duì)政策、制度的不滿意，甚至?xí)?dǎo)致對(duì)執(zhí)政者、執(zhí)政黨的不信任、不認(rèn)同，降低民眾對(duì)執(zhí)政者的擁護(hù)程度?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨的合法性……是人心向背決定的，是人民的選擇?！盵10]因此，就其影響而言，干群矛盾后果比其他類型社會(huì)矛盾更為嚴(yán)重，它源于具體的矛盾糾紛但又可能遠(yuǎn)超出糾紛爭(zhēng)端本身轉(zhuǎn)化為影響國(guó)家政權(quán)合法性的政治矛盾。

干群矛盾產(chǎn)生的“燃點(diǎn)低”?！叭键c(diǎn)低”是指矛盾主體雙方的沖突狀態(tài)易于被激發(fā)的特征。“燃點(diǎn)低”體現(xiàn)于基層社會(huì)具體事務(wù)處理層面。干群矛盾是基層干部與群眾直接互動(dòng)中引發(fā)的沖突，是一種“直面相對(duì)”的沖突狀態(tài)，不僅是干部的不當(dāng)行為成為矛盾的觸發(fā)點(diǎn)，即使是依法行政行為也可能成為矛盾的觸發(fā)點(diǎn)。干群雙方存在各自特定的行為動(dòng)機(jī)，都為各自立場(chǎng)采用各類博弈策略，基層干部在執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中不僅涉及某些政策、法規(guī)的運(yùn)用，同時(shí)還涉及這些政策、法規(guī)的解釋，當(dāng)民眾對(duì)這些政策、法規(guī)不理解時(shí)，容易使得工作型爭(zhēng)端變成情緒型爭(zhēng)端，進(jìn)而引發(fā)矛盾沖突。改革開(kāi)放以來(lái)，群眾對(duì)干部的態(tài)度發(fā)生了極大變化，其中包括一定程度上形成了群眾對(duì)干部的高期待與低容忍心理①在課題組訪談中，有干部說(shuō)道：干部要下去做工作，一跟老百姓發(fā)生矛盾，原來(lái)還有老百姓幫你，現(xiàn)在是一邊倒，罵你，用磚頭石塊扔你。（訪談編號(hào)0A01018，某街道人大工委主任）。有調(diào)查表明，當(dāng)前民眾最欣賞的干部作風(fēng)是“求真務(wù)實(shí)，注重實(shí)干，不玩花套”“嚴(yán)于律己，清廉清正”“深入基層，聯(lián)系實(shí)際，對(duì)群眾有感情”，最反感的干部作風(fēng)是“生活腐化，私欲膨脹”[11]。這一結(jié)果反映了民眾對(duì)干部角色的理想化期待與政治道德要求，有違這一期待或稍微做得不到位，群眾就可能不滿意。

干群矛盾具有城鄉(xiāng)差異性?；诂F(xiàn)實(shí)利益的矛盾糾紛是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾的基本屬性，基層干群矛盾問(wèn)題亦然。然而，由于城鄉(xiāng)居民與其所屬基層組織及干部的關(guān)聯(lián)路徑不同，干群矛盾也具有較大差異。首先是城鄉(xiāng)干群矛盾源差異。農(nóng)村基層干群矛盾主要是從征地拆遷、農(nóng)村集體資產(chǎn)處置等問(wèn)題中衍生出來(lái)的，矛盾主要集中于土地的利益問(wèn)題；而城市基層干群矛盾則較為分散，涉及拆遷、勞資以及城管、物業(yè)等諸多方面。其次是城鄉(xiāng)干群矛盾核心議題的差異。農(nóng)村干群矛盾是以現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)利益為主導(dǎo)的，而城市干群矛盾是以公共服務(wù)問(wèn)題為主導(dǎo)的。農(nóng)村比城市具有更強(qiáng)烈的地緣關(guān)聯(lián)，并形成組織化的“村集體”，這種集生活、生產(chǎn)于一體的社區(qū)性質(zhì)決定了農(nóng)民和農(nóng)村管理者之間存在大量直接的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)和矛盾，干部若處理不當(dāng)則易轉(zhuǎn)化為干群矛盾；但城市居民與社區(qū)干部交往少且無(wú)直接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)，社區(qū)干部是公共服務(wù)型的，因此居民關(guān)注的是基層干部提供公共服務(wù)數(shù)量的多少和質(zhì)量的高低。再次，農(nóng)村干群矛盾多為現(xiàn)實(shí)利益沖突，而城市則是現(xiàn)實(shí)利益基礎(chǔ)上非現(xiàn)實(shí)利益沖突的凸顯。這與城鄉(xiāng)居民的沖突意識(shí)狀況密切相關(guān)，一般而言，城市居民的民主權(quán)利意識(shí)更強(qiáng)，將現(xiàn)實(shí)利益沖突轉(zhuǎn)化為非現(xiàn)實(shí)利益沖突的思維路徑更易顯現(xiàn)。當(dāng)前各種不同的干群現(xiàn)實(shí)利益沖突的累加，在城市居民的強(qiáng)烈權(quán)利意識(shí)下更易于被建構(gòu)發(fā)展為非現(xiàn)實(shí)利益沖突。

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代干群矛盾具有放大效應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)放大效應(yīng)是指，在干群矛盾發(fā)展、蔓延和擴(kuò)散過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)起著推波助瀾的作用。這里既有技術(shù)網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)境下干群矛盾的“助燃”效應(yīng)，也有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)境下干群矛盾的輻射效應(yīng)。筆者曾在探討有關(guān)重大突發(fā)性社會(huì)事件時(shí)提出“網(wǎng)絡(luò)助燃”理論[12]，干群矛盾沖突事件的發(fā)展同樣也體現(xiàn)出此類特性。網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)社會(huì)矛盾的形成和發(fā)展具有巨大影響，干群矛盾事件更難以擺脫此類網(wǎng)絡(luò)特性的“魔咒”。干部作為身份敏感群體，在一起普通糾紛或正常執(zhí)法中，也能被描繪成“恃強(qiáng)凌弱”“仗勢(shì)欺人”的一方。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中干部群體通常被刻畫(huà)為強(qiáng)者角色，干群矛盾一旦發(fā)生，社會(huì)輿論往往不問(wèn)是非，傾向于同情弱者而缺乏客觀、理性的立場(chǎng)。當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)輿論形成了民間和官方兩種輿論場(chǎng)，“民間網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)”在貪污腐敗等民眾關(guān)心的話題上更容易被網(wǎng)民認(rèn)可[13]。真實(shí)世界和虛擬世界所表達(dá)出來(lái)的沖突心理相互交織，放大了民眾對(duì)干部群體的對(duì)立心態(tài)。網(wǎng)絡(luò)不僅在特定事件的傳播擴(kuò)散中起到助燃作用，而且也會(huì)造成對(duì)基層政府及干部的評(píng)價(jià)的偏激化，干部有時(shí)成為虛擬世界的“弱者”并陷入被網(wǎng)絡(luò)輿論“討伐”卻又無(wú)力自證清白的尷尬境地。網(wǎng)絡(luò)對(duì)干群矛盾具有助燃效應(yīng)，如何有效利用網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)干群關(guān)系是一項(xiàng)亟待解決的重要議題。

三、我國(guó)干群矛盾的發(fā)展趨勢(shì)

在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，多重因素的共同作用將干群矛盾推向顯性化。其中既有干部群體在行使公權(quán)力過(guò)程中的不當(dāng)乃至違法違紀(jì)行為因素，也存在社會(huì)發(fā)展各階段的制度和政策性沖突因素，還有群眾中客觀存在的過(guò)度訴求或者“無(wú)理取鬧”因素，這些要素相互作用，直接影響我國(guó)干群矛盾的發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)調(diào)查，課題組做出如下基本判斷：

干群矛盾已經(jīng)達(dá)到頂峰并開(kāi)始出現(xiàn)拐點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)誘發(fā)干群矛盾的各類因素正得到有效遏制，干群關(guān)系出現(xiàn)改善傾向。黨和國(guó)家重拳反腐、整治“四風(fēng)”、依法治國(guó)戰(zhàn)略的落實(shí)，開(kāi)始扭轉(zhuǎn)干群矛盾惡化的態(tài)勢(shì)。2015年，全國(guó)共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定案件3.7萬(wàn)起、4.9萬(wàn)人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分3.4萬(wàn)人[14]。中央強(qiáng)勢(shì)反腐使干部貪腐行為得到明顯遏制，這有利于緩解群眾對(duì)干部群體的不滿情緒，為干群關(guān)系的改善奠定了基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了反腐新階段，由運(yùn)動(dòng)式反腐轉(zhuǎn)向制度化、法制化反腐并建立起常態(tài)化機(jī)制。這一轉(zhuǎn)變的重大意義在于它不僅在現(xiàn)實(shí)物質(zhì)利益沖突層面緩解當(dāng)前尖銳的干群矛盾，還能讓群眾看到根治腐敗的希望，在政府和干部形象塑造上具有積極的推進(jìn)作用。與此同時(shí)，黨中央推動(dòng)的群眾路線教育促使干部與群眾面對(duì)面交流，這對(duì)增進(jìn)干群情感、改善干群關(guān)系具有積極作用，我國(guó)干群矛盾將會(huì)在負(fù)向懲處和積極建設(shè)的雙重作用下得到持續(xù)好轉(zhuǎn)。

不同類型干群矛盾的化解呈現(xiàn)出不均衡態(tài)勢(shì)。盡管干群矛盾在未來(lái)將凸顯出總體好轉(zhuǎn)的基本態(tài)勢(shì)，但由于各具體類型干群矛盾的誘致因素及自身發(fā)展特點(diǎn)的差異，決定了各具體類型干群矛盾化解的不均衡態(tài)勢(shì)。首先，公權(quán)腐敗型和官僚作風(fēng)型干群矛盾將在短期內(nèi)得到較大程度緩解。如上文所述，制度化反腐和整治“四風(fēng)”的推進(jìn)必然遏制官僚型、腐敗型的干群矛盾。其次，政策導(dǎo)因型和資源短缺型干群矛盾將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在。政策性因素導(dǎo)致的干群矛盾，難以像腐敗型和作風(fēng)型矛盾一樣通過(guò)有效的懲治措施來(lái)約束干部行為進(jìn)而化解矛盾。這類矛盾涉及的是更深層次的體制、制度、政策局限的問(wèn)題，而解決這類矛盾需要充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全局，是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程，如碎片化政策體系的整合、中央和地方財(cái)政分配制度的調(diào)整以及地方政府責(zé)權(quán)對(duì)等的實(shí)現(xiàn)等都不是一蹴而就的，這在客觀上造成政策導(dǎo)因型和資源短缺型干群矛盾的化解難度較大、所需時(shí)間更長(zhǎng)。再次，非法利益訴求型干群矛盾的化解，將是一個(gè)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的甚至是周而復(fù)始的艱難過(guò)程。非法利益訴求型干群矛盾既有產(chǎn)生于歷史遺留領(lǐng)域的存量矛盾，也有當(dāng)前多元利益分化下產(chǎn)生于各具體領(lǐng)域的新矛盾。非法利益訴求行為的一個(gè)特點(diǎn)是利益訴求目標(biāo)（一般為賠償款）的數(shù)量會(huì)隨著訴求時(shí)間的延長(zhǎng)而不斷上升，或是在摸清基層政府的“擺平”策略后“不斷加碼”，這在很大程度上妨礙了干群矛盾的化解。盡管近年來(lái)國(guó)家不斷有新的政策出臺(tái)打擊非法鬧事的利益訴求但其效果仍有待觀望?？傊?，各種類型干群矛盾的化解進(jìn)程不是同一的，而是呈現(xiàn)出明顯不均衡態(tài)勢(shì)。

干群矛盾的屬性將從現(xiàn)實(shí)利益矛盾轉(zhuǎn)向非現(xiàn)實(shí)利益矛盾。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)矛盾是非對(duì)抗性質(zhì)的，具有非權(quán)力指向的基本特性且處于可控狀態(tài)[15]，干群矛盾亦與之呈現(xiàn)一致特性即聚焦于現(xiàn)實(shí)物質(zhì)利益層面。然而，有些因素還沒(méi)有得到根本緩解。如某些歷史上的政策、制度局限導(dǎo)致的矛盾，資源短缺導(dǎo)致的矛盾、無(wú)理訴求導(dǎo)致的矛盾還不可能立即解決，或者無(wú)法從根本上解決，這會(huì)導(dǎo)致部分群眾的不滿。當(dāng)這些群眾采用非制度化的手段迫使基層政府解決，而基層政府也無(wú)法、無(wú)力解決的情況下，長(zhǎng)時(shí)間的對(duì)峙會(huì)使當(dāng)?shù)氐母扇宏P(guān)系惡化，矛盾激化。一方面，群眾維權(quán)意識(shí)的提高和博弈策略的應(yīng)用，使各種具體類型矛盾匯聚，基層干部承受更大的壓力，干群關(guān)系產(chǎn)生更加復(fù)雜化的局面。另一方面，群眾維權(quán)意識(shí)的提高，選擇性地使用法規(guī)工具，使干群之間的博弈策略復(fù)雜化，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)矛盾政治化、個(gè)體矛盾公共化，呈現(xiàn)出由現(xiàn)實(shí)利益矛盾向非現(xiàn)實(shí)利益矛盾轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，也就是說(shuō)當(dāng)前基于現(xiàn)實(shí)利益的干群間矛盾，在長(zhǎng)期得不到解決的情況下，有可能轉(zhuǎn)變?yōu)榉抢嫘缘摹r(jià)值性的矛盾。干群之間的矛盾形態(tài)在調(diào)解和化解機(jī)制上也面臨著諸多約束和調(diào)解手段匱乏的現(xiàn)實(shí)，干群矛盾比其他類型社會(huì)矛盾的化解陷入了更加復(fù)雜的悖論陷阱。干群矛盾主體特殊性所造成的矛盾阻滯機(jī)制的缺失，造成干群矛盾潛在的累積和加劇趨勢(shì)。當(dāng)前民眾的權(quán)利意識(shí)、規(guī)則意識(shí)和斗爭(zhēng)意識(shí)逐步增強(qiáng)，對(duì)一些干部群體的怨恨情緒逐步彌散，有可能使原有利益分化基礎(chǔ)上的工作摩擦的干群矛盾轉(zhuǎn)化為基于政治原則、文化價(jià)值、意識(shí)形態(tài)等價(jià)值、觀念的干群矛盾。

四、現(xiàn)階段我國(guó)干群矛盾的化解對(duì)策

干群矛盾的化解是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要充分考慮制度與政策、干部自身以及群眾等各類因素。在城市基層的街道、社區(qū)，有著充裕的基層干部資源。農(nóng)村則不同，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，不少人爭(zhēng)著當(dāng)干部，在富裕地區(qū)是防止腐敗型、作風(fēng)型的干群矛盾；而在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，青壯年大部分外出務(wù)工，無(wú)人愿意當(dāng)農(nóng)村干部，出現(xiàn)了村干部后繼無(wú)人的狀況，對(duì)落后地區(qū)的基層干部是激勵(lì)的問(wèn)題，要防止資源短缺型、無(wú)理訴求型的干群矛盾。對(duì)復(fù)雜具體的干群矛盾應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地化解。

制定切實(shí)可行的政策，減少政策導(dǎo)因型矛盾。一項(xiàng)好的政策，不僅要有價(jià)值合理性，也要有實(shí)施的可操作性。在政策制定中，要深入調(diào)查并廣泛吸納各階層的意見(jiàn)，在重視學(xué)者專家的意見(jiàn)的同時(shí)，也要重視基層干部的意見(jiàn)，將政策建立在可操作的基礎(chǔ)上。避免上級(jí)政策與基層實(shí)際情況相脫節(jié)導(dǎo)致基層干部在政策執(zhí)行中產(chǎn)生矛盾。在政策出臺(tái)前應(yīng)對(duì)政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，考慮到政策在時(shí)間上的連貫性，與其他政策的平衡性，盡量預(yù)測(cè)清楚政策可能帶來(lái)的負(fù)面的潛效應(yīng)。在政策制定中應(yīng)多傾聽(tīng)基層干部的意見(jiàn)。在政策實(shí)施之前，可在局部地區(qū)進(jìn)行社會(huì)實(shí)驗(yàn)，對(duì)政策試行中的問(wèn)題進(jìn)行修正。

資源向基層傾斜，減少資源短缺型矛盾。課題組調(diào)研過(guò)程中，基層干部強(qiáng)烈反映，基層工作中一個(gè)突出問(wèn)題是資源不足。上級(jí)部門(mén)交代一項(xiàng)任務(wù)，常常要求基層政府與干部限時(shí)完成，而完成任務(wù)需要的相應(yīng)財(cái)力又無(wú)法很好地對(duì)接，或者要求基層政府分擔(dān)，這對(duì)基層政府與基層干部形成很大壓力，出現(xiàn)基層政府資源“空心化”，易將費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到群眾身上，這引發(fā)了諸多矛盾。在行政管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，這也一定程度上制約了基層的工作。因此，將權(quán)力和財(cái)力適當(dāng)?shù)叵蚧鶎诱鲁?，保持?quán)力與責(zé)任的均衡性，使基層干部有資源去解決社會(huì)矛盾，才能避免因資源不足而產(chǎn)生的干群矛盾。

踐行群眾路線，減少作風(fēng)型干群矛盾。干群關(guān)系疏離，有的是因?yàn)闇贤ú粫?，有的是因?yàn)樾湃稳笔?。干群矛盾的化解必須充分重視這些因素?；鶎痈刹侩m然人在基層，還需要心系群眾。在理念上為人民服務(wù)的宗旨要強(qiáng)化，為群眾的真實(shí)需要考慮和服務(wù)。基層政府和干部應(yīng)對(duì)群眾的利益訴求予以正面的積極回應(yīng)，通過(guò)建立與民眾密切相關(guān)的重大事項(xiàng)的公示制度、聽(tīng)證制度來(lái)擴(kuò)大民眾的參與程度。建立和維護(hù)常態(tài)化的干群溝通渠道，借助政務(wù)微博、領(lǐng)導(dǎo)信箱、干部熱線、親情電話、陽(yáng)光問(wèn)政等新平臺(tái)、新方式，拓展溝通交流的新渠道。積極推進(jìn)信息公開(kāi)，保障群眾對(duì)重大決策的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)，保證民主協(xié)商雙方地位平等。建立重大社會(huì)事項(xiàng)的公示、聽(tīng)證和專家咨詢制度，實(shí)現(xiàn)有效溝通。完善干群理性的溝通機(jī)制，減少作風(fēng)型的干群矛盾。調(diào)研過(guò)程中，基層反映現(xiàn)在“走讀干部”日益增多，本地扎根式干部太少，這阻礙了干群關(guān)系的發(fā)展。為此，強(qiáng)化基層“本土”干部的培養(yǎng)，通過(guò)激勵(lì)政策吸引當(dāng)?shù)馗黝惥⑷宋锍蔀榛鶎痈刹浚@對(duì)完善干群的理性溝通有積極作用。

加強(qiáng)制度監(jiān)督和群眾監(jiān)督，減少腐敗型干群矛盾?；鶎拥臋?quán)力運(yùn)用有較大的彈性，也是權(quán)力監(jiān)督的模糊帶。在對(duì)基層干部的權(quán)力監(jiān)督上要厘清權(quán)力邊界。通過(guò)設(shè)定權(quán)力的界限，建立起規(guī)范、嚴(yán)密的制度來(lái)保障權(quán)力行使的范圍和程序化，防止公權(quán)私用。盡可能消除基層干部因權(quán)力自由裁量不當(dāng)導(dǎo)致的矛盾沖突。優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，避免基層政府和干部的行政不作為或行政亂作為現(xiàn)象。改變干部政績(jī)考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和辦法，增加政績(jī)考核的社會(huì)指標(biāo)、人文指標(biāo)，避免干部過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)績(jī)效而與民爭(zhēng)利。將群眾滿意度作為干部考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，從制度上建構(gòu)干部對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)相統(tǒng)一的工作機(jī)制。

教育群眾合法維權(quán)，減少不合理訴求型干群矛盾。首先要引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變一切問(wèn)題政府兜底的觀念，通過(guò)教育群眾樹(shù)立起法治觀念與社會(huì)治理理念，形成依靠司法力量解決矛盾糾紛的意識(shí)，形成依靠社會(huì)組織解決問(wèn)題的觀念。其次要重塑干群的信任機(jī)制。在堅(jiān)持對(duì)干部不合法行為進(jìn)行曝光約束的同時(shí)，要多宣傳公正清廉、勤政為民的基層干部及其模范事跡，扭轉(zhuǎn)輿論對(duì)基層干部“污名化”現(xiàn)象。要避免各方對(duì)政策的過(guò)度解讀和夸大，避免群眾對(duì)每一項(xiàng)改革所帶來(lái)的實(shí)際利益形成“立竿見(jiàn)影”的心理錯(cuò)覺(jué)和不切實(shí)際的期望，以致客觀上無(wú)法滿足這些期望而導(dǎo)致矛盾。要建立起多層次的社會(huì)心理支持系統(tǒng)（如心理咨詢機(jī)構(gòu)），通過(guò)普及社會(huì)心理健康教育等措施，疏導(dǎo)群眾的怨恨情緒和不滿心理。對(duì)少數(shù)民眾不合理、非理性及不合法的利益訴求與表達(dá)方式要進(jìn)行約束。對(duì)少數(shù)群眾的非法訴求必須依法處理，而不是由政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任對(duì)非法訴求進(jìn)行“兜底”。改進(jìn)只認(rèn)數(shù)字而不分青紅皂白的通報(bào)制，糾正對(duì)待進(jìn)京“非訪”時(shí)不分是非、不講原因、不講道理的通報(bào)，區(qū)分不作為、違法作為和盡職等幾種不同情況并給予客觀公正評(píng)價(jià)，在分清原因的基礎(chǔ)上落實(shí)責(zé)任制，不向基層政府下達(dá)信訪控制指標(biāo)。依法處理少數(shù)群眾明顯的違法行為而不僅僅以懲治基層干部平息事態(tài)。

充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在各類干群矛盾化解中的積極作用。網(wǎng)絡(luò)作為現(xiàn)代社會(huì)信息傳播的重要載體，對(duì)轉(zhuǎn)型期干群關(guān)系的構(gòu)建具有潛在的正、負(fù)功能，我們應(yīng)發(fā)揮和挖掘其積極功能，推動(dòng)和諧干群關(guān)系建立。為此，可以從干部、群眾和互聯(lián)網(wǎng)媒體等方面實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的充分和有效利用。首先，提升干部群體的互聯(lián)網(wǎng)思維，學(xué)會(huì)走網(wǎng)絡(luò)群眾路線。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)知民情、察民意，利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)與群眾的適時(shí)溝通，吸納民眾意見(jiàn)，化解民眾怨氣，盡可能消除民眾對(duì)干部的誤解，暢通與群眾的溝通渠道。其次，提升群眾的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)，理性對(duì)待網(wǎng)絡(luò)信息而不是對(duì)有關(guān)干部的信息形成習(xí)慣性質(zhì)疑和抨擊。再次，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)媒體積極的輿論導(dǎo)向功能，在曝光違法事件的同時(shí)也要積極宣揚(yáng)干部群體中具有典型意義的正能量事件，讓媒體受眾（群眾）身處一個(gè)能客觀認(rèn)知和評(píng)價(jià)干部群體的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中。最后，對(duì)境外網(wǎng)絡(luò)上嚴(yán)重攻擊黨和國(guó)家及領(lǐng)導(dǎo)人的謠言或流言不能聽(tīng)之任之、置之不理，而要做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)與回?fù)?，以正視?tīng)?？傊?，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，通過(guò)提升干群雙方的網(wǎng)絡(luò)認(rèn)知和運(yùn)用能力來(lái)改善干群關(guān)系，是化解干群矛盾的一條重要路徑。